Uitspraak
06/6877 WWB
06/6878 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant] (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Dordrecht van 27 oktober 2006, 05/14 en 05/15 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht (hierna: College)
Datum uitspraak: 22 juli 2008
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant hebben mr. H. Speyart en mr. M. Heijmans, beiden advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met het onderzoek in het geding met reg. nr. 06/6876 WWB, plaatsgevonden op 5 februari 2008. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Speyart en mr. Heijmans. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Kleijn, werkzaam bij de gemeente Dordrecht. Na de sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de gevoegde zaken weer gesplitst. In deze zaak wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant ontving sedert een aantal jaren een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande, laatstelijk op grond van de Wet werk en bijstand (WWB). Op 17 maart 2004 is appellant op verwijzing van het behandelingsteam van DeltaBouwman verslavingszorg (hierna: behandelingsteam) en met toestemming van zijn zorgverzekeraar ter behandeling van zijn alcoholverslaving opgenomen in Castle Craig Clinic, West Linton, Schotland (hierna: Castle Craig). Daarvan heeft hij het College op 15 maart 2004 mededeling gedaan. Castle Craig is een psychiatrisch ziekenhuis dat door het College voor zorgverzekeringen is toegelaten in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten.
1.2. Het vertrek van appellant naar Schotland is voor het College aanleiding geweest om bij besluit van 16 maart 2004 de aan hem verleende bijstand met ingang van 17 maart 2004 in te trekken (lees: te beëindigen).
1.3. Voorts heeft het College bij besluit van 29 maart 2004 het verzoek van appellant om hem bijzondere bijstand te verlenen in de vaste kosten verbonden aan de huur van zijn woning in Dordrecht gedurende zijn verblijf in Castle Craig afgewezen.
1.4. Het tegen het besluit van 16 maart 2004 gemaakte bezwaar is bij besluit van 26 november 2004 - onder toekenning van een vergoeding van de voor de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten - in zoverre gegrond verklaard dat de bijstand wordt beëindigd met ingang van 15 april 2004. Bij afzonderlijk besluit van eveneens 26 november 2004 heeft het College het bezwaar tegen het besluit van 29 maart 2004 ongegrond verklaard.
1.5. Het College heeft aan de besluiten van 26 november 2004 ten grondslag gelegd dat appellant vanaf 15 april 2004 niet langer tot de in artikel 11, eerste lid, van de WWB genoemde kring van rechthebbenden op bijstand behoort. Het in die bepaling neergelegde territorialiteitsbeginsel verzet zich volgens het College te allen tijde, ook indien zich zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de WWB voordoen, tegen bijstandsverlening aan een Nederlander vanaf het moment waarop hij langer dan de in artikel 13, eerste lid, onder d, of vierde lid, van de WWB genoemde periode van vier of dertien weken in het buitenland verblijft. In het geval van appellant bedraagt die periode vier weken.
1.6. Het College heeft voorts overwogen dat de beëindiging van de bijstand niet in strijd is met het in artikel 49 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG) neergelegde recht op vrij verkeer van diensten aangezien appellant op geen enkele wijze wordt beperkt in zijn vrijheid om naar Schotland te gaan om daar te worden behandeld in Castle Craig. Van de Nederlandse overheid kan volgens het College echter niet worden verlangd dat deze hem bij verblijf in het buitenland na afloop van de in artikel 13, eerste lid, onder d, of vierde lid, van de WWB genoemde periode nog het recht geeft om een beroep te doen op de openbare kas.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met bepalingen omtrent proceskosten en het griffierecht - de beroepen tegen de besluiten van 26 november 2004 gegrond verklaard en deze besluiten wegens strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht vernietigd. De rechtbank heeft daartoe onder meer overwogen dat het College de periode dat appellant met behoud van bijstand in het buitenland mag verblijven ten onrechte op vier weken heeft gesteld. Aangezien de in artikel 13, vierde lid, van de WWB genoemde leeftijdsgrens van 57,5 jaar in het geval van appellant wegens strijd met artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten buiten toepassing dient te worden gelaten, geldt voor appellant naar het oordeel van de rechtbank een periode van dertien weken.
2.1. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het College zowel met betrekking tot de algemene als met betrekking tot de bijzondere bijstand heeft miskend dat artikel 16, eerste lid, van de WWB het bestuursorgaan de bevoegdheid geeft om van het territorialiteitsbeginsel af te wijken indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken. De rechtbank heeft de grief van appellant dat het College heeft gehandeld in strijd met het in artikel 49 van Pro het EG neergelegde vrij verkeer van diensten verworpen. Ter zake van de beëindiging van de bijstand heeft de rechtbank overwogen dat deze na ommekomst van de in artikel 13, eerste lid, onder d, of vierde lid, van de WWB genoemde termijn weliswaar kan leiden tot belemmeringen in de ontvangst van gezondheidszorg in het buitenland, maar dat van een door artikel 49 van Pro het EG verboden belemmerende maatregel geen sprake is.
3. Appellant heeft zich gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover deze uitspraak ter zake van de algemene en bijzondere bijstand betrekking heeft op het oordeel met betrekking tot de toepassing van artikel 49 van Pro het EG.
4. Overeenkomstig de aangevallen uitspraak heeft het College zich op het standpunt gesteld dat de periode dat appellant met behoud van bijstand in het buitenland mag verblijven dertien weken bedraagt. Naar het oordeel van het College doen zich voorts geen zeer dringende redenen in de zin van artikel 16, eerste lid, van de WWB voor. Dat betekent dat de bijstand van appellant eerst met ingang van 17 juni 2004 dient te worden beëindigd en dat er geen aanleiding is bijzondere bijstand te verstrekken.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WWB, zoals dat luidde ten tijde hier van belang, heeft iedere Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien recht op bijstand van overheidswege. Volgens vaste rechtspraak van de Raad ligt in deze bepaling besloten dat Nederlanders in het buitenland die zich metterwoon in het buitenland hebben gevestigd geen recht op bijstand hebben en voorts dat geen bijstand wordt verleend voor kosten die buiten Nederland zijn opgekomen of voor kosten die niet aan Nederland zijn verbonden.
5.2. Ingevolge artikel 13, eerste lid, aanhef en onder d, van de WWB heeft geen recht op bijstand degene die per kalenderjaar langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland dan wel een aaneengesloten periode van langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland. Artikel 13, vierde lid, van de WWB bepaalt dat in afwijking van het eerste lid, onderdeel d, voor personen van 57,5 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, aan wie op grond van artikel 9, tweede lid, ontheffing is verleend van de verplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, alsmede voor personen van 65 jaar of ouder, een periode van dertien weken geldt.
5.3. Artikel 16, eerste lid, van de WWB bepaalt dat het college aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, in afwijking van deze paragraaf bijstand kan verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken. Volgens vaste rechtspraak van de Raad dient vast te staan dat sprake is van een acute noodsituatie en dat de behoeftige omstandigheden waarin de belanghebbende verkeert op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen, zodat het verlenen van bijstand volstrekt onvermijdelijk is.
5.4. Appellant heeft gebruik gemaakt van het vrij verkeer van diensten door zich naar Schotland te begeven om aldaar op verwijzing van het behandelingsteam en met toestemming van zijn zorgverzekeraar in een psychiatrisch ziekenhuis een behandeling te ondergaan. Tussen partijen is niet in geschil dat de beëindiging van de aan appellant verleende bijstand na ommekomst van de in artikel 13, eerste lid, onderdeel d, of vierde lid, van de WWB genoemde termijn een belemmering oplevert van het vrij verkeer van diensten als bedoeld in artikel 49 van Pro het EG. Ook de Raad gaat daarvan uit. Tussen partijen is uitsluitend in geschil de vraag of voor die belemmering voldoende rechtvaardiging bestaat.
5.5. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof) behoort de regeling van de sociale zekerheid weliswaar tot de bevoegdheid van de lidstaten, maar zijn deze verplicht die bevoegdheid in overeenstemming met het gemeenschapsrecht uit te oefenen. Ofschoon het gemeenschapsrecht de bevoegdheid van de lidstaten ter zake van de inrichting van de sociale zekerheid niet aantast, moeten de lidstaten niettemin bij de uitoefening van deze bevoegdheid het gemeenschapsrecht, in het bijzonder ook de bepalingen inzake het vrij verrichten van diensten, eerbiedigen.
5.6. Een belemmering in het vrij verkeer van diensten kan echter onder omstandigheden gerechtvaardigd zijn. De belemmering moet dan geschikt zijn om het ermee nagestreefde legitieme doel te verwezenlijken en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is.
5.7. De in artikel 11, eerste lid, en 13, eerste lid, onder d, en vierde lid, van de WWB gestelde eisen inzake woon- en verblijfplaats zijn in de wet opgenomen om de inschakeling van betrokkenen in het arbeidsproces niet te frustreren en om controle op de rechtmatigheid van het verlenen van de bijstand mogelijk te maken. Naar het oordeel van de Raad zijn dit legitieme doelstellingen en zijn de hiervoor bedoelde eisen in beginsel geschikte middelen om deze doelstellingen te verwezenlijken.
5.8. Echter, de specifieke omstandigheden in het onderhavige geding leiden de Raad tot het oordeel dat de in artikel 11, eerste lid, en 13, eerste lid, onder d, en vierde lid, van de WWB gestelde eisen inzake woon- en verblijfplaats in het geval van appellant verder gaan dan ter bereiking van voornoemde doelstellingen noodzakelijk is en derhalve als disproportioneel moeten worden gekwalificeerd. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat appellant slechts tijdelijk in het buitenland verbleef en in Nederland woonplaats heeft behouden. Voorts acht de Raad van belang dat appellant zich naar het buitenland heeft begeven om aldaar op verwijzing van het behandelingsteam in Nederland en met toestemming van zijn zorgverzekeraar in een psychiatrisch ziekenhuis een behandeling te ondergaan. Aangezien het hier ging om een intramurale behandeling van appellant op een bij het College bekend adres in het buitenland was controle op de rechtmatigheid van het verlenen van bijstand niet onmogelijk. Evenmin frustreerde appellant door in het buitenland een medische behandeling te ondergaan zijn inschakeling in het arbeidsproces. De Raad merkt in dit verband op dat de gemachtigde van het College ter zitting van de rechtbank heeft verklaard dat appellant als feitelijk onbemiddelbaar zou zijn aangemerkt indien hij in Nederland een vergelijkbare behandeling had ondergaan.
5.9. In verschillende arresten heeft het Hof bepaald dat, in geval van een ongerechtvaardigde belemmering van het vrij verkeer, de nationale rechter in eerste instantie bepalingen van nationaal recht gemeenschapsrechtconform dient uit te leggen. Gewezen kan worden op het arrest van 11 januari 2007, ITC Innovative Technology Center GmbH, C-208/05. Meer specifiek heeft het Hof in het arrest Hendrix van 11 september 2007, C-287/05, waarin het ging om het vrij verkeer van werknemers, tot uitdrukking gebracht dat in geval van een belemmering in het vrij verkeer de nationale rechter zo mogelijk een hardheidsclausule in de wetgeving dusdanig moet uitleggen dat van strijd met het EG niet meer kan worden gesproken.
5.10. De Raad stelt vast dat in artikel 16, eerste lid, van de WWB een dergelijke hardheidsclausule is opgenomen. Dit artikel dient naar het oordeel van de Raad zodanig te worden uitgelegd dat de in het geval van appellant geconstateerde strijdigheid van de in artikel 11, eerste lid en artikel 13, eerste lid, onder d, en vierde lid, van de WWB gestelde eisen inzake woon- en verblijfplaats met het bepaalde in artikel 49 van Pro het EG wordt opgeheven. Dat betekent naar het oordeel van de Raad dat aan appellant met toepassing van artikel 16, eerste lid, van de WWB na ommekomst van de in artikel 13, eerste lid, onder d, of vierde lid, van de WWB genoemde periode algemene bijstand dient te worden verleend naar de zogeheten inrichtingsnorm als bedoeld in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB zolang hij op verwijzing van het behandelingsteam en met toestemming van zijn zorgverzekeraar in Castle Craig te Schotland een behandeling ondergaat en ook overigens voldoet aan de voor hem geldende vereisten van de WWB. Met betrekking tot het verzoek om bijzondere bijstand in de woonkosten zal artikel 16, eerste lid, van de WWB eveneens zodanig moeten worden uitgelegd dat bij de beoordeling van dit verzoek in aanmerking moet worden genomen of, en zo ja tot welke hoogte, bijstand zou zijn verleend indien appellant zou hebben verbleven in een in Nederland gevestigde inrichting.
5.11. De rechtbank heeft hetgeen de Raad onder 5.5 tot en met 5.10 heeft overwogen niet onderkend zodat de aangevallen uitspraak, voor zover deze is aangevochten, voor vernietiging in aanmerking komt. Dat betekent dat het College bij de ter uitvoering van de aangevallen uitspraak te nemen nieuwe besluiten op de bezwaren van appellant artikel 16, eerste lid, van de WWB verdragsconform dient uit te leggen, zoals de Raad onder 5.9 en 5.10 heeft overwogen.
5.12. De Raad ziet aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten. Deze worden begroot op € 644,-- voor in hoger beroep verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
Bepaalt dat het College met inachtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten neemt op het bezwaar van appellant;
Veroordeelt het College in de kosten van appellant tot een bedrag van € 644,--, te betalen door de gemeente Dordrecht;
Bepaalt dat de gemeente Dordrecht aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 105,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door Th.C. van Sloten als voorzitter en J.J.A. Kooijman en R. van der Spoel als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van N.L.E.M. Bynoe als griffier, uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2008.
(get.) Th.C. van Sloten.
(get.) N.L.E.M. Bynoe.
IJ