Uitspraak
06/6099 AWBZ
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Stichting Centrum Indicatiestelling Zorg, gevestigd te Driebergen, (hierna: appellante)
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Leeuwarden van 26 september 2006, 06/2045 en 06/1273 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen
appellante
en
[betrokkene], (hierna: betrokkene)
Datum uitspraak: 25 juni 2008
I. PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. D. van der Wal, advocaat te Buitenpost, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 april 2008. Voor appellante is verschenen mr. L.M.R. Kater. Betrokkene heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van der Wal.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene, geboren in 1945, woont samen met haar echtgenoot en hun meerderjarige zoon in een eengezinswoning. In verband met beperkingen op het gebied van bewegen en verplaatsen als gevolg van rugklachten en hartklachten ontving betrokkene tot 1 januari 2005 een vergoeding voor 12 uur per week huishoudelijke verzorging op grond van de zogeheten ex-AAW regeling.
1.2. Aangezien de ex-AAW regeling met ingang van 1 januari 2005 is komen te vervallen, heeft zij op 27 oktober 2004 op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) om een indicatie voor huishoudelijke verzorging verzocht.
1.3. Bij besluit van 14 december 2004 heeft appellante betrokkene geïndiceerd voor huishoudelijke verzorging, klasse 1 (0 tot 1,9 uur per week), voor de periode van 1 januari 2005 tot 1 januari 2006. Daarbij is in aanmerking genomen dat de echtgenoot en de zoon van betrokkene een bijdrage kunnen leveren aan het huishoudelijke werk.
1.4. Betrokkene heeft op 6 januari 2005 tegen dit besluit bezwaar gemaakt. In het kader daarvan is appellante op 31 maart 2005 thuis gehoord. Zij heeft aangevoerd dat de geïndiceerde hulp te weinig is. Haar man kan, wegens fysieke klachten, niet méér doen dan hij al doet. Haar zoon kan geen bijdrage leveren, omdat hij een fulltime HBO-opleiding volgt en daarnaast 20 uur per week werkt als taxichauffeur. Hij heeft psychische klachten, die met medicatie gestabiliseerd zijn.
1.5. Na overleg met haar adviserend arts, dr. M. Popeijus, heeft appellante besloten dat het niet noodzakelijk is om medische informatie op te vragen over de echtgenoot en de zoon.
1.6. In een aanvullend bezwaarschrift van 30 september 2005 is namens betrokkene aangegeven dat haar echtgenoot in juni 2005 tweemaal een hartinfarct heeft gehad en dat zowel bij hem als bij haar zoon overbelasting dreigt. Hierbij is tevens verzocht om vergoeding van de in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten.
1.7. Een in verband met de toegenomen beperkingen van haar echtgenoot door betrokkene op 21 juni 2005 ingediende aanvraag voor verruiming van het aantal uren huishoudelijke verzorging, heeft appellante bij besluit van 25 juli 2005 afgewezen. Daartoe is overwogen dat betrokkene geen aanspraak heeft op huishoudelijke verzorging, omdat de leefeenheid primair zelf verantwoordelijk is voor het huishoudelijke werk en haar echtgenoot in staat wordt geacht licht huishoudelijk werk te kunnen verrichten terwijl voorts haar zoon de zwaardere huishoudelijke werkzaamheden op zich kan nemen. De reeds geïndiceerde huishoudelijke verzorging klasse 1 wordt voortgezet tot 1 januari 2006 en daarna stopgezet.
1.8. Betrokkene heeft op 2 september 2005 ook tegen het besluit van 25 juli 2005 bezwaar gemaakt. Zij heeft dat bezwaar nader onderbouwd met het onder 1.6. genoemde aanvullend bezwaarschrift van 30 september 2005.
1.9. Hangende beide bezwaarprocedures heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Leeuwarden bij uitspraak van 4 november 2005, 05/1689, een voorlopige voorziening getroffen, inhoudende dat betrokkene wordt geïndiceerd voor huishoudelijke verzorging klasse 3.
1.10. Bij besluit van 11 april 2006 heeft appellante de bezwaren tegen de besluiten van 14 december 2004 en 25 juli 2005, conform het door het College voor Zorgverzekeringen op 21 februari 2006 uitgebrachte advies, ongegrond verklaard, omdat de huishoudelijke verzorging niet structureel wordt toegekend. Wel heeft betrokkene op grond van de overgangsregeling die is getroffen voor ex-AAW-verzekerden nog tot 1 juli 2005 recht gehad op huishoudelijke verzorging klasse 3. In de gegeven omstandigheden heeft appellante aanleiding gezien om aan betrokkene huishoudelijke verzorging, klasse 3, toe te kennen tot 30 september 2006.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter - met bepalingen omtrent proceskosten en griffierecht - het beroep van betrokkene tegen het besluit van 11 april 2006 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Voorts heeft hij de voorlopige voorziening getroffen dat het - primaire - besluit van 25 juli 2005 wordt geschorst tot twee weken na de bekendmaking van de nieuwe beslissing op bezwaar, en bepaald dat betrokkene gedurende de periode van de schorsing wordt geïndiceerd voor huishoudelijke verzorging conform klasse 3. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft - kort gezegd - geoordeeld dat bij de toepassing van het door appellante ten behoeve van de uitleg van artikel 2, tweede lid, (tot 1 januari 2006: derde lid) van het Besluit Zorgaanspraken AWBZ (BZA) gehanteerde Protocol Gebruikelijke Zorg (PGZ), dient te worden aangesloten bij het begrip leefeenheid zoals omschreven in artikel 1, aanhef en onder b, van het BZA. Daarvan uitgaande heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank geconcludeerd dat appellante bij de beoordeling van de aanspraak op zorg van betrokkene een onjuiste maatstaf heeft aangelegd en aldus ten onrechte de inwonende meerderjarige zoon van betrokkene heeft aangemerkt als te behoren tot de leefeenheid waarvan betrokkene deel uitmaakt.
3.1. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd voor zover daarbij het beroep gegrond is verklaard, het besluit van 11 april 2006 is vernietigd en - impliciet - de opdracht is gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Zij stelt zich op het standpunt dat de in het PGZ gehanteerde definitie van het begrip leefeenheid niet op één lijn gesteld kan worden met de - beperkende - definitie van het begrip leefeenheid zoals gegeven in artikel 1, aanhef en onder b, van het BZA.
3.2. Betrokkene is het eens met het oordeel van de rechtbank, inhoudende dat een thuiswonend meerderjarig kind geen deel uitmaakt van de leefeenheid. Namens betrokkene is voorts zowel in beroep als in hoger beroep het standpunt ingenomen dat, indien wordt geoordeeld dat de zoon wel tot de leefeenheid behoort, hij in het kader van de indicatiestelling gehoord had moeten worden. Tenslotte is namens haar aangevoerd dat het dictum van het besluit van 11 april 2006 onjuist is. Aangezien er gedeeltelijk aan het bezwaar is tegemoet gekomen, had het gegrond verklaard moeten worden en is er aanleiding om appellante te veroordelen tot vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten.
4. Naar aanleiding van een door appellante ingediend verzoek om opheffing van de door de voorzieningenrechter van de rechtbank met toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) getroffen voorlopige voorziening heeft de voorzieningenrechter van de Raad bij uitspraak van 6 juni 2007, 07/1754 AWBZ-VV, het verzoek toegewezen en bepaald dat de getroffen voorlopige voorzienig met ingang van 1 juli 2007 wordt opgeheven.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.1. Ingevolge artikel 9a, eerste lid, van de AWBZ voorzien burgemeester en wethouders erin dat in hun gemeente ten behoeve van de inwoners een onafhankelijk indicatieorgaan werkzaam is, dat kosteloos besluit of een inwoner is aangewezen op een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vormen van zorg.
5.1.2. Artikel 9b, eerste lid, van de AWBZ bepaalt dat aanspraak op zorg, aangewezen ingevolge artikel 9a, eerste lid, van de AWBZ slechts bestaat indien en gedurende de periode waarvoor het bevoegde indicatieorgaan op een door de verzekerde ingediende aanvraag heeft besloten dat deze naar aard, inhoud en omvang op die zorg is aangewezen.
5.1.3. Ingevolge artikel 2 van het Zorgindicatiebesluit wordt als vorm van zorg als bedoeld in artikel 9a, eerste lid, van de AWBZ onder meer aangewezen de zorg, bedoeld in artikelen 3 tot en met 10, van het BZA.
5.1.4. Blijkens artikel 3 van het BZA omvat huishoudelijke verzorging het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van het verzorgen van het huishouden in verband met een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische aandoening of beperking, een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap of een psychosociaal probleem die of dat leidt of dreigt te leiden tot het disfunctioneren van de verzorging van het huishouden van de verzekerde dan wel van de leefeenheid waartoe de verzekerde behoort, te verlenen door een instelling.
5.1.5. Artikel 1, aanhef en onder b, van de BZA bepaalt dat in dit besluit en de daarop berustende bepalingen onder leefeenheid wordt verstaan een eenheid bestaande uit de gehuwde verzekerden die al dan niet tezamen met een of meer ongehuwde minderjarige verzekerden duurzaam een huishouding voeren dan wel uit een meerderjarige ongehuwde verzekerde die met een of meer ongehuwde minderjarige verzekerden duurzaam een huishouden voert.
5.1.6. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het BZA bestaat de aanspraak op zorg slechts voor zover de verzekerde, gelet op zijn behoefte en uit een oogpunt van doelmatige zorgverlening, redelijkerwijs daarop is aangewezen.
5.1.7. Mede ter nadere invulling van de begrippen “doelmatige zorgverlening” en “redelijkerwijs aangewezen zijn” in artikel 2, tweede lid, van het BZA heeft appellante beleid ontwikkeld dat is neergelegd in een reeks van protocollen, waarvan het PGZ er één is.
5.1.8. In paragraaf 2.2 van het PGZ, onder de kop “Leefeenheid of huishouden” is voor de definitie van het begrip leefeenheid allereerst aangesloten bij het bepaalde in artikel 1, aanhef en onder b, van het BZA, en is vervolgens opgenomen: “Onder gehuwde verzekerden worden ook begrepen de ongehuwd samenwonenden en andere volwassenen die met elkaar en/of met kinderen samenwonen. Met deze definitie worden alle bewoners van één adres die samen een duurzaam huishouden voeren inbegrepen in het begrip leefeenheid.” Ten slotte worden (kamer)huurders en mensen in een soortgelijke positie uitgezonderd van de definitie van leefeenheid.
5.1.9. Ingevolge paragraaf 2.4 van het PGZ wordt onder huisgenoot verstaan iedere volwassene met wie de zorgvrager duurzaam een gemeenschappelijke huishouding voert.
5.1.10. In paragraaf 4.1.2 van het PGZ, onder de kop “Leefeenheid primair verantwoordelijk” is vermeld: “De leefeenheid van een zorgvrager die een beroep doet op de AWBZ blijft altijd primair verantwoordelijk voor het functioneren van het huishouden. Dat betekent dat van een leefeenheid wordt verwacht dat, bij uitval van één van de leden van die leefeenheid, gestreefd wordt naar een herverdeling van de huishoudelijke taken binnen die leefeenheid.”
5.2.1. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 22 mei 2007 (LJN: BA6428) heeft overwogen, mag van een gezonde volwassen huisgenoot worden verwacht dat hij de huishoudelijke taken van de verzekerde overneemt, tenzij er redenen zijn die daaraan in de weg staan, zoals - bijvoorbeeld - dreigende overbelasting van de huisgenoot. Anders dan de voorzieningenrechter van de rechtbank acht de Raad het feit dat in het door appellante gevoerde beleid, zoals neergelegd in het PGZ, aan het begrip leefeenheid een ruimere uitleg wordt gegeven dan aan het begrip leefeenheid zoals dat is gedefinieerd in artikel 1, aanhef en onder b, van het BZA, niet in strijd met de AWBZ en de daarop berustende bepalingen.
5.2.2. Blijkens de wetsgeschiedenis van het Bijdragebesluit Zorg en het BZA wordt het begrip leefeenheid, als gedefinieerd in artikel 1, aanhef en onder b, van het BZA, met name gehanteerd om te kunnen bepalen van welke leefeenheid een eigen bijdrage kan worden verlangd en om aan te geven op welke leefeenheid de gezinsverzorging is gericht. Zo zal noodzakelijke zorg zich wel mede kunnen uitstrekken tot de partner en de minderjarige inwonende kinderen van een verzekerde, maar niet tot diens meerderjarige inwonende kinderen.
5.2.3. Hiervan dient onderscheiden te worden de uitbreiding van het begrip leefeenheid in het PGZ met de meerderjarige inwonende volwassenen, waaronder meerderjarige kinderen, ter nadere invulling van de begrippen “doelmatige zorgverlening” en “redelijkerwijs aangewezen zijn” in artikel 2, tweede lid, van het BZA.
5.2.4. Uit het onder 5.2.1 tot en met 5.2.3 overwogene volgt dat de voorzieningenrechter van de rechtbank bij de beoordeling van het besluit van 11 april 2006 een onjuiste maatstaf heeft aangelegd, zodat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt.
5.3. De Raad stelt vast dat de aangevallen uitspraak voorts niet in stand kan blijven wegens strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb, nu de voorzieningenrechter van de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten een oordeel te geven over de stelling van betrokkene ten aanzien van het onjuiste dictum van het besluit van 11 april 2006.
5.4. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad thans dit standpunt van betrokkene en hetgeen verder namens haar is aangevoerd in zijn beoordeling betrekken.
5.4.1. In het besluit van 11 april 2006 heeft appellante de (primaire) besluiten van 14 december 2004 en 25 juli 2005 mede op grond van de voor ex-AAW-verzekerden getroffen overgangsregeling herroepen in die zin, dat voor huishoudelijke verzorging in plaats van klasse 1 klasse 3 is toegekend. Hieruit volgt naar het oordeel van de Raad dat het tegen deze primaire besluiten ingediende bezwaar gegrond verklaard had moeten worden.
5.4.2. Nu niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan geconcludeerd zou moeten worden dat het met ingang van 1 januari 2005 toekennen van een te lage klasse voor huishoudelijke verzorging niet aan appellante is te wijten, is sprake van een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid en komen de kosten die betrokkene in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, gelet op het bepaalde in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, voor vergoeding in aanmerking.
5.4.3. Appellante heeft, in strijd met artikel 7:15, derde lid, van de Awb, ten onrechte bij het besluit van 11 april 2006 geen beslissing genomen over de gevraagde vergoeding van de kosten die verband houden met de behandeling van het bezwaar.
5.5. Naar aanleiding van de stelling van betrokkene dat haar zoon ten onrechte niet in het kader van de indicatiestelling is gehoord overweegt de Raad voorts als volgt.
5.5.1. In paragraaf 2.9 van het PGZ, onder de kop “Betrekken van huisgenoten/mantelzorgers bij het indicatieonderzoek” staat vermeld: “Indien er sprake is van huisgenoten, die gebruikelijke zorg dan wel mantelzorg leveren, is het zaak dat de indicatiesteller die huisgenoten altijd persoonlijk hoort in het kader van het indicatieonderzoek. Op die manier kan de indicatiesteller correct inventariseren welke taken de huisgenoot/mantelzorger uitvoert en hoe hij/zij de belasting van deze taken ervaart in relatie tot zijn/haar maatschappelijke participatie. Ook - of juist - wanneer het gaat om min of meer gebruikelijke zorg en de inzet van de huisgenoot, vereist de zorgvuldigheid dat deze wordt gehoord. Een externe mantelzorger wordt in principe alleen op verzoek van de zorgvrager gehoord in het indicatieonderzoek.”
5.5.2. Vaststaat dat de zoon en de echtgenoot van betrokkene in strijd met het in het PGZ neergelegde beleid in het kader van het indicatieonderzoek niet zijn gehoord. Dit klemt temeer, nu betrokkene al bij de aanvraag en in bezwaar gemotiveerd heeft aangegeven dat van haar echtgenoot en hun zoon weinig tot geen zorg mag worden verwacht, zodat ook een onderzoek zoals vermeld in bijlage 1 bij het PGZ, getiteld: “Het onderzoeken van overbelasting” had dienen plaats te vinden. Dat appellante na overleg met de arts Popeijus van het horen en een onderzoek naar overbelasting heeft afgezien kan aan het vorenstaande niet afdoen.
5.6. Op grond van hetgeen onder 5.4 tot en met 5.5.2 is overwogen zal de Raad het beroep gegrond verklaren, het besluit van 11 april 2006 vernietigen wegens strijd met artikel 7:15, derde lid, van de Awb, voor zover dit besluit ziet op het niet nemen van een besluit op het verzoek om vergoeding van de in de bezwaarfase gemaakte kosten en voor het overige wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb.
6.1. De Raad zal, met toepassing van artikel 8:75 van de Awb, in verbinding met artikel 7:15, tweede tot en met vierde lid, van de Awb, appellante veroordelen in de kosten die betrokkene in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden, gelet op de samenhang van de zaken, begroot op € 644,-- voor verleende rechtsbijstand.
6.2. Dit betekent dat appellante geen besluit meer hoeft te nemen over de gevraagde kosten. Voor het overige zal de Raad appellante opdragen om, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
7. De Raad ziet ten slotte aanleiding appellante te veroordelen in de proceskosten van betrokkene, begroot op € 644,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens hetgeen daarin is bepaald omtrent proceskosten en griffierecht in beroep;
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het besluit van 11 april 2006;
Bepaalt dat appellante een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt appellante in de kosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.288,--;
Bepaalt dat appellante aan betrokkene het in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 105,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en J.N.A. Bootsma en H.C.P. Venema als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van S.R. Sharma als griffier, uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2008.
(get.) R.M. van Male.
(get.) S.R. Sharma.
IJ