Uitspraak
06/894 WAO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 12 januari 2006, 04/5122 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Betrokkene] (hierna: betrokkene)
en
appellant.
Datum uitspraak: 16 mei 2008
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. D.J. Ladrak, advocaat te Leiden, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 april 2008. Appellant, daartoe ambtshalve opgeroepen, was vertegenwoordigd door A.W.G. Determan. Betrokkene is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde.
II. OVERWEGINGEN
1.Betrokkene is op 26 mei 1998 met rugklachten uitgevallen voor haar werk als schoonmaakster. Bij besluit van 30 november 1999 is haar een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) geweigerd, onder overweging dat betrokkene, na afloop van de wettelijke wachttijd van 52 weken, op 25 mei 1999 minder dan 15% arbeidsongeschikt was. Het tegen het besluit van 30 november 1999 gemaakte bezwaar is bij besluit van 22 februari 2001 ongegrond verklaard. Daartegen is geen beroep ingesteld.
2.Namens betrokkene is bij brief van 2 maart 2004 melding gemaakt van bij haar toegenomen arbeidsongeschiktheid, als bedoeld in artikel 43a, eerste lid, aanhef en onder b, van de WAO.
2.1.In zijn rapport van 18 juni 2004 heeft de verzekeringsarts J.W. Regter verslag gedaan van zijn onderzoek naar de vraag of betrokkene terecht een Amberclaim heeft ingediend. In zijn rapport heeft hij onder het kopje “Overwegingen en belastbaarheid” het volgende verwoord:
“Verzekerde is een 44-jarige vrouw, die in 1998 uitgevallen is voor het eigen werk als schoonmaakster gedurende 37,5 uur per week met bekkeninstabiliteit ten gevolge van zwangerschap en bevalling. Zij werd met haar klachten per EWT 25-05-1999 ingedeeld in de arbeidsongeschiktheidsklasse 0-15%.
Zij claimt meer pijn te hebben gekregen en een doof gevoel van het linker been sinds de zomer van 2003. Arbitrair wordt dan als eerste dag van de laatste ziekmelding beschouwd 01-08-2003.
Uit het huidige onderzoek blijkt in vergelijking met het onderzoek van 30-06-1999, dat er andere ziekteverschijnselen zijn ontstaan en daarmee de toegenomen klachten kan verklaren.
Was de vorige keer de zwangerschap als ziekteoorzaak aan te wijzen (mede getuige de reacties op hormonale prikkels tijdens de menstruaties later), blijkt dat nu niet het geval te kunnen zijn.”.
In zijn conclusie vermeldt de verzekeringsarts dat betrokkene onafgebroken vier weken (toegenomen) arbeidsongeschikt is geweest na de eerste dag van de laatste ziekmelding (arbitrair 01-08-2003), maar niet ten gevolge van dezelfde ziekteoorzaak als op grond waarvan binnen de laatste vijf jaar voor de WAO een schatting heeft plaatsgevonden.
2.2.Bij besluit van 30 juni 2004 is betrokkene daarop meegedeeld dat uit medisch en/of arbeidskundig onderzoek is gebleken dat zij op 28 augustus 2003 vier weken onafgebroken arbeidsongeschikt is, waarmee de wachttijd voor een WAO-uitkering is verstreken. Omdat betrokkene echter niet voldoet aan de voorwaarde dat de huidige arbeidsongeschiktheid voortkomt uit dezelfde ziekteoorzaak als waarvoor haar eerder WAO-uitkering werd geweigerd, wordt haar per 28 augustus 2003 geen WAO-uitkering toegekend.
2.3.In bezwaar heeft betrokkene aangevoerd dat sprake is van rug- en bekkenklachten die in 1998/1999 al bestonden en die sindsdien zijn verergerd. Omdat zij toen zwanger was werd gedacht aan bekkeninstabiliteit. Er is echter sprake van een rugafwijking die steeds ergere klachten heeft veroorzaakt. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft betrokkene een brief van de radioloog T.J.A. Bernt in het geding gebracht. In deze brief wordt verslag gedaan van een onderzoek op 22 februari 1999.
2.4.Op basis van dossierstudie heeft de bezwaarverzekeringsarts P.L.M. Momberg in haar rapport van 18 oktober 2004 gesteld:
“5.2. Overwegingen
Er is door de primaire verzekeringsarts een gerichte inventarisatie gedaan betreffende de klachten en de ziektegeschiedenis. Er is gericht onderzoek gedaan en hierbij zijn afwijkingen aangetroffen. Het is mij onduidelijk waarom toegenomen arbeidsongeschiktheid wordt aangenomen, aangezien ik nav de aangetroffen afwijkingen niet het idee heb dat er sprake is van een dusdanig verminderde belastbaarheid dat het belastbaarheidpatroon vanuit het verleden (geactualiseerd naar het huidige FML) een wijziging zou moeten ondergaan. Ik acht betrokkene dan ook onveranderd geschikt om de destijds geduide functies te kunnen doen.
Voor wat betreft de onderliggende ziekteoorzaak, ben ik het eens met de primaire verzekeringsarts. De afwijkingen die aan de wervelkolom bestaan zijn al bekend sinds het voorgaande onderzoek. Destijds waren er echter bij onderzoek dusdanige afwijkingen dat er geconcludeerd werd dat er sprake was van arbeidsongeschiktheid tgv bekkeninstabiliteit zoals destijds ook door de huisarts en fysiotherapeut aangegeven.
Bij het huidige onderzoek zijn er geen tekenen meer te vinden van bekkeninstabiliteit, maar wel van de voortbestaande afwijkingen aan de wervelkolom waarbij de linkerbeen ontzien wordt bij uitstralende pijn.”.
Onder 5.4. wordt door haar (onder meer) het volgende gesteld: “Destijds was er tevens sprake van een afwijking aan de wervelkolom, maar de destijds aangegeven beperkingen konden niet hieraan worden toegeschreven. Momenteel claimt belanghebbende dat de oude afwijking ook al in het verleden reden was om beperkingen aan te nemen. Dit blijkt echter niet uit de aanwezige gegevens. De huidige bevindingen bij onderzoek zijn anders dan hetgeen in het verleden is aangetroffen. Er is geen sprake van uitval tgv dezelfde ziekteoorzaak als voorheen.”.
Onder “4. Conclusie” is vermeld dat er geen wijziging is ten opzichte van de conclusies van de primaire verzekeringsarts.
2.5.Bij het op het bezwaar van betrokkene genomen besluit van 26 oktober 2004 (hierna: bestreden besluit) heeft appellant onder verwijzing naar het rapport van de bezwaarverzekeringsarts van 18 oktober 2004 dat bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij is overwogen dat er ingaande 29 augustus 2003 (zijnde vier weken na de eerste arbeidsongeschiktheidsdag van 1 augustus 2003) geen recht bestaat op toekenning van een WAO-uitkering omdat de huidige uitval niet het gevolg is van dezelfde ziekteoorzaak als waarvoor betrokkene reeds eerder de wachttijd heeft doorgemaakt.
3.1.In beroep heeft betrokkene zich op het standpunt gesteld dat de kwestie van verminderde belastbaarheid niet (meer) relevant is en dat het nog slechts gaat om de vraag of sprake is van dezelfde ziekteoorzaak als bedoeld in artikel 43a van de WAO. Daarbij is gewezen op het verbod van ‘reformatio in peius’.
3.2.1.In het bij de rechtbank ingediende verweerschrift heeft appellant betwist dat sprake zou zijn van ‘reformatio in peius’, omdat de rechtsgevolgen dezelfde zijn gebleven. Bovendien kan appellant tijdens de bezwaarfase in het kader van een volledige heroverweging de motivering van het primaire besluit aanvullen en zelfs wijzigen.
3.2.2.In haar rapport van 30 december 2004 heeft de bezwaarverzekeringsarts Momberg gesteld dat in 1999 in verband met bekkeninstabiliteit beperkingen op locomotoir vlak zijn aangegeven. In 2003 zijn de klachten van betrokkene echter anders, evenals de bevindingen bij lichamelijk onderzoek. Er zijn geen aanwijzingen meer voor bekkeninstabiliteit. Volgens de bezwaarverzekeringsarts heeft de primaire verzekeringsarts, zorgvuldigheidshalve bij ontbreken van gegevens om dit anders aan te merken, toegenomen arbeidsongeschiktheid aangenomen. Rekening houdend met het feit dat betrokkene het been ontziet, kan echter niet worden gezegd, dat zij de voornamelijk zittende lichte rugsparende functies van destijds niet zou kunnen verrichten, aldus de bezwaarverzekeringsarts.
3.3.In een rapport van 4 mei 2005 heeft de medisch adviseur van betrokkene, W. Schuwirth, het zeer onwaarschijnlijk geacht dat de klachten destijds werden veroorzaakt door een zogeheten “bekkeninstabiliteit”. Hij acht het veel waarschijnlijker dat de bestaande vormafwijkingen in de lumbosacrale overgang van de wervelkolom tijdens de zwangerschap symptomatisch werden en wellicht nu zodanig zijn toegenomen dat zij ook buiten de zwangerschap klachten geven.
3.4.In het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting van de rechtbank op 25 mei 2005 is onder meer de volgende passage, waarbij betrokkene als eiseres en appellant als verweerder is aangemerkt, opgenomen:
“Ten aanzien van hetgeen de gemachtigde van eiseres heeft gesteld omtrent het ten nadele terugkomen, geeft de gemachtigde van verweerder ter zitting toe dat de primaire verzekeringsarts op 18 juni 2004 heeft vastgesteld dat eiseres toegenomen arbeidsongeschikt is geworden en dat het antwoord op de vraag of de toegenomen arbeidsongeschiktheid voortkomt uit dezelfde oorzaak als bedoeld in artikel 43a, aanhef en onder b, van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) van belang is voor de beoordeling van het bestreden besluit. Indien zal komen vast te staan dat sprake is van dezelfde ziekteoorzaak, zal verweerder moeten terugvallen op het oordeel van de primaire verzekeringsarts dat sprake is van toegenomen arbeidsongeschiktheid.”.
3.5.De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek heropend en de orthopedisch chirurg dr. E.P. Bernoski benoemd tot deskundige.
Deze deskundige heeft op 30 augustus 2005 aan de rechtbank gerapporteerd.
3.6.1.In de aangevallen uitspraak, waarin appellant als verweerder en betrokkene als eiseres is aangemerkt heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen:
“Het primaire besluit ging op basis van de rapportage van de verzekeringsarts van 18 juni 2004 uit van toegenomen arbeidsongeschiktheid. Een bezwaarschrift mag niet leiden tot een verslechtering van de positie van de betrokkene (het zogeheten verbod van reformatio in peius). Ter zitting is van de zijde van verweerder toegezegd dat indien zal komen vast te staan dat sprake is van dezelfde ziekteoorzaak, verweerder zal moeten terugvallen op het oordeel van de primaire verzekeringsarts dat sprake is van toegenomen arbeidsongeschiktheid. Om die reden is de rechtbank van oordeel dat thans slechts ter beoordeling kan staan de vraag of de toegenomen arbeidsongeschiktheid voortkomt uit dezelfde oorzaak als de arbeidsongeschiktheid ter zake waarvan uitkering is geweigerd als bedoeld in artikel 43a, eerste lid, aanhef en sub b.
Aangezien de rechtbank niet op voorhand was overtuigd van de juistheid van de conclusies van beide verzekeringsartsen, heeft zij orthopeed Bernoski verzocht eiseres te onderzoeken alsmede de rechtbank van het onderzoek schriftelijk verslag uit te brengen.
Aan dit verslag d.d. 30 augustus 2005 ontleent de rechtbank het volgende:
“Samenvattend:
…Op het ogenblik beklaagt patiënte zich over klachten in de rug waarbij zij drukverhogende momenten aangeeft die laag onder in de rug worden gevoeld, geen uitstralingen. Bij het onderzoek is buiten een drukpijnlijke paravertebrale musculatuur beiderzijds geen afwijking vaststelbaar. Röntgenologisch betreft het een lysis L5 zonder listhesis.
Vragen beantwoording:
1a de klachten en bevindingen van patiënte bij het huidige onderzoek zijn vergelijkbaar met de bevindingen van het onderzoek in 1999 (zie B5 en B8);
1b een andere oorzaak voor de huidige klachten is niet vaststelbaar;
1c op basis van de huidige klinische en röntgenologische bevindingen is een eventuele toename van de arbeidsongeschiktheid noch op grond a of b aannemelijk.”
Gelet op het antwoord op vraag 1b, is de rechtbank van oordeel dat er van uit moet worden gegaan dat de door de primaire verzekeringsarts vastgestelde toegenomen arbeidsongeschiktheid niet uit een andere ziekteoorzaak voortkomt.
Hierbij is van belang de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 11 december 2001 (RSV 2002/45), waarin de Raad heeft geoordeeld dat in verband met toegenomen arbeidsongeschiktheid als gevolg van dezelfde oorzaak buiten twijfel dient te staan dat de (toegenomen) arbeidsongeschiktheid moet voortvloeien uit een andere ziekteoorzaak, wil het bepaalde in artikel 43a van de WAO niet van toepassing zijn.”
3.6.2.Op grond van de hierboven weergegeven overwegingen heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en appellant opdracht gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak, met aanvullende beslissingen over vergoeding van griffierecht en proceskosten.
4.1.Appellant heeft in hoger beroep de juistheid van de aangevallen uitspraak bestreden. Betoogd is onder meer het volgende:
“Ondergetekende meent dat de rechtbank (de gevolgen van) het begrip ‘reformatio in peius’ onjuist interpreteert en toepast. Volgens de rechtbank is het in bezwaar niet toegestaan om de motivering van de primaire beslissing te veranderen, zelfs als dit geen rechtsgevolgen heeft voor de belanghebbende.
Ondergetekende kan zich daarin niet in vinden, omdat hij het verbod van ‘reformatio in peius’ in het stelsel van de Awb echter anders uitlegt. Ondergetekende ziet de bezwaarprocedure als een volledige heroverweging van de primaire beslissing, die hem ruimte geeft om onder meer een andere motivering aan de beslissing ten grondslag te leggen dan in primo gehanteerd. De rechtsgevolgen van deze heroverweging mogen slechts beperkt nadelig voor de belanghebbende uitpakken. Daarom hebben ongunstiger rechtsgevolgen pas na afloop van de bezwaarprocedure gelding. In WAO-zaken dient bovendien veelal een uitlooptermijn te worden gehanteerd.
In dit geval is mevrouw [betrokkene] bij primaire beslissing van 30 juni 2004 per 28 augustus 2003 WAO-uitkering geweigerd. In de beslissing op bezwaar van 26 oktober 2004 is deze weigering gehandhaafd, echter onder toepassing van een andere motivering. De bezwaarprocedure heeft derhalve geen verandering in rechtsgevolgen teweeggebracht. Aldus kan van strijd met het verbod van ‘reformatio in peius’ niet worden gesproken.
Nu ook de door de rechtbank aangewezen deskundige, de heer F.P. Bernoski, meent dat op medische gronden niet van toename van arbeidsongeschiktheid kan worden gesproken, menen wij dat de beslissing van 26 oktober 2004 op gronden is genomen en alleszins verdedigbaar is.”
4.2.In het verweerschrift heeft betrokkene aangevoerd dat appellant in de besluitvorming steeds is uitgegaan van toegenomen arbeidsongeschiktheid, echter met een andere ziekteoorzaak. Voorts wordt appellant gehouden aan de ter zitting van de rechtbank gedane toezegging dat, ingeval de rechtbank van oordeel is dat sprake is van dezelfde ziekteoorzaak, dan zal worden teruggevallen op het oordeel van de primaire verzekeringsarts dat sprake is van toegenomen arbeidsongeschiktheid.
5.De Raad overweegt als volgt.
5.1.Enerzijds kan naar het oordeel van de Raad appellant worden gevolgd in zijn standpunt dat in het onderhavige geval geen sprake is van verboden ‘reformatio in peius’, reeds omdat de in het primaire besluit vervatte weigering aan betrokkene van een WAO-uitkering per 29 augustus 2003 bij het bestreden besluit van 26 oktober 2004 is gehandhaafd. Ook overigens is niet gebleken dat betrokkene door het maken van bezwaar of het instellen van beroep in een nadeliger positie terecht is gekomen in vergelijking met de daaraan voorafgaande situatie.
5.2.Anderzijds stelt de Raad vast dat appellant zowel in het primaire besluit als in het bestreden besluit het standpunt heeft ingenomen dat betrokkene de in artikel 43a, eerste lid, aanhef en onder b, van de WAO, bedoelde wachttijd van vier weken heeft volgemaakt. Voorts acht de Raad van belang dat appellant ter zitting van de Raad heeft aangegeven dat, gelet op het rapport van de deskundige Bernoski, niet langer wordt bestreden dat sprake is dezelfde ziekteoorzaak als bedoeld in die bepaling. Over dat punt verschillen partijen derhalve niet langer van mening.
5.3.Reeds hierom is de Raad met de rechtbank, zij het op andere gronden, van oordeel dat het bestreden besluit wegens een onvoldoende draagkrachtige motivering dient te worden vernietigd.
Derhalve dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd, echter met dien verstande dat appellant een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van de volgende overwegingen.
5.4.Strikt genomen: ten overvloede, overweegt de Raad voorts dat hij - anders dan de rechtbank - niet van oordeel is dat sprake is van de situatie dat onder de verantwoordelijkheid van appellant ter zitting van de rechtbank of op enig ander moment aan betrokkene een in rechte te honoreren op haar situatie toegespitste concrete toezegging is gedaan dan wel jegens haar de verwachting is gewekt dat zij in aansluiting op de verkorte wettelijke wachttijd van vier weken zonder meer in aanmerking zou komen voor een WAO-uitkering. In dit verband wijst de Raad met name op het bij de rechtbank ingediende verweerschrift gedateerd 28 december 2004, de hierboven onder 3.2.2. genoemde rapportage van de bezwaarverzekeringsarts Momberg van 30 december 2004 en ten slotte de naar aanleiding van het rapport van deskundige Bernoski geformuleerde reactie van appellant van 6 oktober 2005. Mede in het licht van deze stukken is de ter zitting van de rechtbank door de vertegenwoordiger van appellant gedane (hierboven onder 3.4. weergegeven) uitlating weliswaar bepaald minder gelukkig te noemen, maar geenszins te kwalificeren als een toezegging in juridische zin.
5.5.Uit het voorgaande vloeit voort dat appellant zal dienen na te gaan of ten aanzien van betrokkene ook per 29 augustus 2003 nog sprake is van toegenomen beperkingen, en zo ja of deze ook leiden tot (een relevante mate van) toegenomen arbeidsongeschiktheid in de zin van artikel 43a, eerste lid, aanhef en onder b, van de WAO.
5.6.De Raad geeft appellant in overweging om alvorens een nieuw besluit op bezwaar te nemen toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
6. Ten slotte acht de Raad termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van de Awb appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 644,-- voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak met dien verstande dat de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak van de Raad;
Veroordeelt de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag groot € 644,--, te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan de griffier van de Raad;
Bepaalt voorts dat van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen een griffierecht van € 414,-- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door J.W. Schuttel als voorzitter en J.P.M. Zeijen en R. Kruisdijk als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M. Lochs als griffier, uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2008.
(get.) J.W. Schuttel.
(get.) M. Lochs.
SSw