Uitspraak
05/3968 MAW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 19 mei 2005, 03/5107 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Staatssecretaris van Defensie (hierna: staatssecretaris)
Datum uitspraak: 7 november 2007
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft van verweer gediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2007. De zaak is gevoegd behandeld met soortgelijke zaken. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. H.J.M.G.M. van der Meijden, advocaat te Harderwijk. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.C.J. van den Brekel, mr. J.G.F.M. Hoffmans en mr. T.J.J. van Dijk, allen advocaat te ’s-Gravenhage, door mr. R.A. van Deelen en mr. T.S.C. Mast, beiden werkzaam bij het ministerie van Defensie, en door
drs. L.G. Koenen, arts, als medisch adviseur werkzaam bij Unicare.
Na de zitting is de behandeling van de zaken gesplitst. In deze zaak wordt thans afzonderlijk uitspraak gedaan.
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een meer uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
1.1. Appellant is in het kader van de Nederlandse bijdrage (1992/93) aan een vredes-missie van de Verenigde Naties (UNTAC) als militair uitgezonden naar Cambodja. Een aantal jaren na zijn terugkeer heeft hij een verzoek om schadevergoeding ingediend, waarin hij de staatssecretaris aansprakelijk heeft gesteld voor de door hem als gevolg van de uitzending opgelopen ziekten of aandoeningen.
1.2. De staatssecretaris heeft dit verzoek afgewezen op de grond dat niet van causaal verband tussen de uitzending en de gezondheidsklachten is gebleken. Deze afwijzing is, na bezwaar, gehandhaafd bij besluit van 21 oktober 2003 (hierna: bestreden besluit).
1.3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
2. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
3. Inleiding en achtergronden.
3.1. Het gaat in dit geding om schadevergoeding - anders dan op grond van de geldende rechtspositionele regelingen - voor een reeks van lichamelijke klachten waarvoor geen medisch aanwijsbare oorzaak is gevonden. Deze klachten worden door appellant in verband gebracht met de uitzending naar Cambodja, in het bijzonder de toediening van het anti-malariamedicijn mefloquine (Lariam).
3.2. Ook andere naar Cambodja uitgezonden militairen hebben na terugkeer aangegeven dat zij gezondheidsklachten ondervinden. Het gaat vooral - maar niet uitsluitend - om klachten zoals vermoeidheid, lusteloosheid, geheugenproblemen, concentratiestoornissen, hoofdpijn, spier- of gewrichtspijn, verminderd coördinatievermogen en darmproblemen. Deze klachten worden, voor zover niet medisch te duiden, veelal samengevat onder de term Cambodja Klachtencomplex (CKc).
3.3. Nadat medio 1994 een groep van 27 Cambodja-veteranen aandacht was gaan vragen voor deze klachten, zijn nagenoeg alle leden van die groep onderzocht door artsen van het Reinier de Graaf Gasthuis te Delft en psychologen van de Afdeling Individuele Hulp-verlening van de Koninklijke landmacht. Omdat ook deze onderzoeken geen verklaring opleverden voor de klachten, heeft de staatssecretaris onder druk van de groep van 27 een onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek toegezegd. Dit zogenoemde Post-Cambodja Klachten Onderzoek is onder toezicht van de begeleidingscommissie Tiesinga uitgevoerd door de Vrije Universiteit te Amsterdam en het Universitair Medisch Centrum
St. Radboud te Nijmegen. Het heeft, zoals in de aangevallen uitspraak nader uiteengezet, geleid tot een rapportage in 1998, een vervolgonderzoek en een nadere rapportage in 2000. De voornaamste conclusie luidt dat geen eenduidige somatische verklaring voor de lichamelijke klachten van Cambodja-gangers met CKc kon worden gevonden.
3.4. Omdat niet valt uit te sluiten dat deze klachten aan de uitzending naar Cambodja zijn toe te schrijven, heeft de staatssecretaris richtlijnen vastgesteld voor het vaststellen van zogeheten dienstverband met het oog op de toekenning van rechtspositionele voor-zieningen. Deze richtlijnen zijn neergelegd in het Stappenplan Keuringstraject CKc. In dit Stappenplan is vooropgesteld dat er, geredeneerd vanuit het begrip causaliteit, vaak (nog) geen wetenschappelijke rationale is om inzake CKc een invaliditeit met dienstverband aan te nemen. Indien evenwel vanuit een ander referentiekader, te weten de verantwoor-delijkheid van de werkgever, het complex van klachten onder bepaalde voorwaarden wordt aangemerkt als verband houdende met de dienst, is het medisch gezien wel mogelijk de mate van invaliditeit te bepalen. Deze voorwaarden zijn geformuleerd in de vorm van stappen die moeten worden nagelopen om te bepalen of, ondanks het ontbreken van causaliteit in strikte zin, toch dienstverband kan worden aangenomen. Kort gezegd moet het gaan om niet (volledig) te diagnosticeren en/of medisch te verklaren klachten die vóór de uitzending niet (in dezelfde mate) bestonden, die na de uitzending binnen een termijn van één jaar - inmiddels verlengd tot twee jaren - zijn opgetreden (of verergerd) en waarvoor betrokkene zich onder behandeling heeft gesteld van een geneeskundige. In het Stappenplan is uitdrukkelijk opgemerkt dat dit plan alleen kan worden gehanteerd voor de vaststelling van rechtspositionele aanspraken en niet voor de beoordeling van aansprakelijkstellingen (claims).
4. Causaal verband met de uitzending.
4.1. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat er voor de staats-secretaris geen reden was om aansprakelijkheid te erkennen, reeds omdat appellant de door hem gestelde medische klachten niet met stukken heeft onderbouwd. Naar het oordeel van de Raad heeft de rechtbank daarmee de grondslag van het bestreden besluit verlaten. In dit besluit is de staatssecretaris - al dan niet veronderstellenderwijs - van het bestaan van CKc-klachten uitgegaan en heeft hij zijn weigering om de daaruit voort-vloeiende schade te vergoeden gehandhaafd op grond van de overweging dat van een oorzakelijk verband tussen die klachten en de uitoefening van de dienst niet is kunnen blijken. De Raad zal zich dan ook tot dit causaal verband beperken en voorbij gaan aan hetgeen partijen omtrent de stel- en bewijsplicht inzake het bestaan van (medisch objectiveerbare) CKc-klachten hebben aangevoerd.
4.2. De Raad ziet aanleiding om eerst in te gaan op de - uit een oogpunt van bewijs-positie - voor appellant meest gunstige grondslag voor de gestelde schadeplichtigheid van de staatssecretaris, te weten diens zorgplicht als werkgever.
4.3. Dienaangaande is in inmiddels vaste jurisprudentie als norm geformuleerd dat de ambtenaar - voor zover zulks niet reeds voortvloeit uit de van toepassing zijnde rechts-positionele voorschriften - recht heeft op vergoeding van de schade die hij lijdt in de uitoefening van zijn werkzaamheden, tenzij het betrokken bestuursorgaan aantoont dat het zijn verplichtingen is nagekomen de werkzaamheden van de ambtenaar op zodanige wijze in te richten alsmede voor het verrichten van die werkzaamheden zodanige maatregelen te treffen en aanwijzingen te verstrekken als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt, of aantoont dat de schade in belangrijke mate een gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar (CRvB 22 juni 2000, LJN AB0072 en TAR 2000, 112).
4.4. In de woorden “in de uitoefening van zijn werkzaamheden” is tot uitdrukking gebracht dat er tussen de uitoefening van de werkzaamheden en de schade causaal verband moet bestaan. Volgens vaste jurisprudentie acht de Raad dit verband eerst aanwezig indien er een voldoende mate van waarschijnlijkheid bestaat dat de werk-zaamheden en/of werkomstandigheden van de betrokken ambtenaar de gezondheids-klachten daadwerkelijk hebben veroorzaakt. Het is aan de betrokken ambtenaar om dit causaal verband aannemelijk te maken door feiten en omstandigheden aan te dragen waaruit blijkt dat van die voldoende mate van waarschijnlijkheid sprake is (CRvB 12 maart 1998, LJN ZB8687 en TAR 1998, 78, alsmede CRvB 19 september 2002, LJN AE8965 en TAR 2003, 25).
4.5. De Raad stelt vast dat appellant niet zozeer op zijn individuele situatie toegesneden feiten en omstandigheden heeft aangevoerd. Hij heeft meer in het algemeen naar voren gebracht dat na uitzendingen en militaire operaties veelvuldig onbegrepen lichamelijke klachten optreden, dat dit ook na de Cambodja-missie het geval is geweest, dat daarbij een bepaald patroon is aan te wijzen en dat dit patroon precies past op de bijwerkingen die (in het bijzonder) van Lariam bekend zijn. Deze stellingen van appellant brengen echter niet met zich dat sprake is van een voldoende mate van waarschijnlijkheid als hiervóór bedoeld. Het betreft hier omstandigheden die aan de orde zijn geweest in de onder 3.3. bedoelde wetenschappelijke onderzoeken, doch er niet toe hebben geleid dat een verband tussen de klachten en de uitzending kon worden aangewezen. Met name bij het Post-Cambodja Klachten Onderzoek ging het om een breed opgezette studie, met garanties voor de onafhankelijkheid en de wetenschappelijke betrouwbaarheid, waarin ook de nodige inbreng van de zijde van de Cambodja-veteranen was verzekerd. Appellant heeft geen concrete tekortkomingen van het onderzoek genoemd en de resultaten daarvan ook niet anderszins - bijvoorbeeld door het overleggen van een medisch tegenrapport - gemotiveerd bestreden. De Raad ziet derhalve geen reden om de bevindingen van de onderzoekers niet tot uitgangspunt te nemen.
4.6. In het licht van deze wetenschappelijke bevindingen kan naar het oordeel van de Raad ook geen vermoeden van causaal verband worden ontleend aan de omstandigheid dat de klachten vóór de uitzending nog niet aanwezig waren en binnen zekere tijd na de uitzending zijn opgetreden (of zijn verergerd) zonder dat daarvoor een andere oorzaak valt aan te wijzen. Daarbij maakt het geen verschil of al dan niet aan het Stappenplan is voldaan. Zoals blijkt uit het onder 3.4. overwogene, is de reikwijdte van dit plan uitdrukkelijk beperkt tot de toepassing van de geldende rechtspositionele voorschriften en is het plan niet bedoeld voor de beoordeling van daar buitenom gaande schadeverzoeken zoals hier aan de orde. In het Stappenplan heeft de staatssecretaris er geen misverstand over laten bestaan dat dit is bestemd voor gevallen waarin causaliteit in de gebruikelijke betekenis van het woord niet is aan te tonen. Dat onder bepaalde voorwaarden toch verband met de uitoefening van de militaire dienst wordt aangenomen, vloeit blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting voort uit de opvatting van de staatssecretaris dat het optreden van onverklaarde lichamelijke klachten na uitzending een gegeven is waaraan hij als werkgever niet zonder meer kan voorbijgaan. Daarbij is in aanmerking genomen dat, wanneer een aanwijsbare (andere) oorzaak voor de klachten ontbreekt, een relatie met de uitzending ook weer niet geheel kan worden uitgesloten. Het is dus om redenen van goed werkgeverschap, maar zonder enige erkenning van causaal verband, dat de staatssecretaris heeft besloten de rechtspositionele aanspraken van door de dienst geïnvalideerde militairen mede toe te kennen aan Cambodja-gangers die door deze onverklaarde klachten worden getroffen. Wie tot deze groep behoort, wordt aan de hand van het Stappenplan bepaald. De Raad is met de staatssecretaris van oordeel dat het op deze wijze gelegde verband met de uitoefening van de dienst niet de conclusie of zelfs maar het vermoeden rechtvaardigt dat de gezondheidsklachten daadwerkelijk door het werk of de werkomstandigheden zijn veroorzaakt. Een positieve uitkomst van toetsing aan het Stappenplan is niet op één lijn te stellen met een afgewogen oordeel over de aannemelijkheid van causaal verband, zoals dit voor schadevergoeding wegens schending van de zorgplicht is vereist. Evenmin kan worden staande gehouden dat de staats-secretaris verplicht was de werkingssfeer van het Stappenplan tot die vorm van schade-vergoeding uit te breiden.
4.7. Nu causaal verband in de zojuist bedoelde zin niet aannemelijk is gemaakt, kan een dergelijk verband evenmin worden aangenomen tussen de klachten en gesteld onrechtmatig handelen - wat daar verder van zij - aan de kant van de staatssecretaris. De staatssecretaris heeft het verzoek om schadevergoeding derhalve op goede gronden afgewezen. In zoverre treft het hoger beroep geen doel.
5. Artikel 6 EVRM.
5.1. Appellant heeft de Raad ter zitting verzocht de staatssecretaris te veroordelen tot een schadevergoeding van € 2.000,- in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, Trb. 1951, 154; 1990, 156 (EVRM). Appellant heeft in dit verband het standpunt ingenomen dat de termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is aangevangen op het moment dat hij de staatssecretaris aansprakelijk heeft gesteld voor de gezondheidsschade die hij heeft geleden door uitzending naar Cambodja en dat aan de staatssecretaris de traagheid van besluitvorming is toe te rekenen, die ligt tussen het moment waarop de staatssecretaris aansprakelijk is gesteld en het nemen van de beslissing op bezwaar.
5.2. Onder verwijzing naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 19 april 2007, Vilho Eskelinen en anderen tegen Finland, nr. 63235/00, LJN BA6626 en JB 2007, 98, is de Raad van oordeel dat appellant een beroep op artikel 6 van het EVRM wegens een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn niet kan worden ontzegd.
5.3. Volgens vaste jurisprudentie vangt de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM aan op het moment dat er - op zijn minst - een standpunt van het bestuurs-orgaan ligt waarvan duidelijk is dat de betrokkene dit wil aanvechten. Zoals de Raad eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 4 november 2005, LJN AU5643, vangt dit moment doorgaans aan op het tijdstip waarop een bezwaarschrift wordt ingediend tegen het primaire besluit of tegen het uitblijven daarvan. De Raad ziet geen aanleiding in het onderhavige geval van dit uitgangspunt af te wijken. De redelijke termijn is derhalve gaan lopen op het moment waarop appellant een bezwaarschrift heeft ingediend tegen het primaire besluit van 4 april 2001, te weten op 3 mei 2001. Vanaf laatstgenoemde datum tot aan de datum van deze uitspraak zijn 6 jaar en ruim 6 maanden verstreken. Gelet op de jurisprudentie (CRvB 8 december 2004, LJN AR7273) moet dit als een overschrijding van die termijn worden aangemerkt. Daarbij is in aanmerking genomen dat in de complexiteit van de zaak zelf, in de samenhang met vergelijkbare zaken, alsmede in de opstelling van appellant slechts deels een rechtvaardiging voor de lange duur van de procedure kan worden gevonden.
5.4. De Raad stelt vast dat het aandeel van de staatssecretaris in de procedure, te rekenen vanaf de indiening van de gronden van het bezwaar tot de datum van de beslissing op bezwaar, ruim 15 maanden bedraagt. Daarmee heeft de staatssecretaris naar het oordeel van de Raad een onaanvaardbaar lange termijn genomen om zijn besluitvorming over de bezwaren van appellant af te ronden. Op deze wijze is appellant ervan afgehouden om het in artikel 6 van het EVRM neergelegde recht op berechting binnen een redelijke termijn te effectueren.
5.5. De Raad acht aannemelijk dat als gevolg van de lange duur van de procedure appellant daadwerkelijk spanning en frustratie heeft ondergaan. De Raad acht om die reden termen aanwezig om met vernietiging van de aangevallen uitspraak en de beslissing op bezwaar, de Staat der Nederlanden met toepassing van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te veroordelen tot vergoeding van de door appellant geleden immateriële schade. De Raad stelt de te betalen schadevergoeding vast op een bedrag van € 500,-. Gelet op het oordeel van de Raad zoals neergelegd in rechtsoverweging 4.7. zal de Raad de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand laten.
6. De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van de Awb de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep. De kosten van appellant en van de appellanten in de vier samenhangende zaken zijn met toepassing van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld
op € 966,- wegens in beroep verleende rechtsbijstand en eveneens € 966,- wegens in hoger beroep verleende rechtsbijstand, derhalve in totaal op € 1.932,- zodat aan appellant een bedrag van € 386,40 dient te worden vergoed.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dat besluit;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
Veroordeelt de Staat der Nederlanden tot vergoeding van schade aan appellant ten bedrage van € 500,-;
Veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 386,40, te betalen door de Staat der Nederlanden;
Bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellant het in beroep en hoger beroep gestorte griffierecht van in totaal € 323,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en R. Kooper en M.C. Bruning als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van P.W.J. Hospel als griffier, uitgesproken in het openbaar op 7 november 2007.
(get.) J.C.F. Talman.
(get.) P.W.J. Hospel.
HD
30.1