Uitspraak
06/4104 WWB
06/6227 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellante], wonende te [woonplaats] (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 12 juni 2006, 05/3421 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven (hierna: College)
Datum uitspraak: 24 juli 2007
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. I.H.M. Hest, advocaat te Eindhoven, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend en nadere stukken ingezonden.
Het geding is behandeld op de zitting van 12 juni 2007. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Hest. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. E.M. Vrijsen, werkzaam bij de gemeente Eindhoven.
II. OVERWEGINGEN
De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Aan appellante, geboren op 7 november 1954, is met ingang van 16 december 2003 bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder toegekend, laatstelijk op grond van de Wet werk en bijstand (WWB).
Het College heeft bij brief van 22 maart 2005 kennis gegeven van zijn besluit om de bijstand over de periode van 1 januari 2004 tot en met 13 december 2004 te herzien en de over die periode gemaakte kosten van bijstand ten bedrage van € 6.789,34 van appellante terug te vorderen. Tevens is in die brief kennis gegeven van het besluit om een nog openstaand bedrag van € 8.752,08 van appellante terug te vorderen.
Het bezwaar van appellante tegen die besluiten is bij besluit van 18 oktober 2005 gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Het College heeft erkend dat de vordering van € 8.752,08 niet meer openstaat. Na verrekening met het vakantiegeld resteert nog een terug te vorderen bedrag van € 6.637,21. Het besluit tot terugvordering wordt tot dat bedrag beperkt. Het College stelt zich op het standpunt dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van ontvangen uitkeringen op grond van de Werkloosheidswet (WW) en de Ziektewet (Zw) en van een belastingteruggave wegens alleenstaande ouderkorting.
Appellante heeft tegen het besluit van 18 oktober 2005 beroep ingesteld. Aangevoerd is dat het College de samenstelling van het bedrag van de terugvordering niet inzichtelijk heeft gemaakt; tussen de niet opgegeven inkomsten en het bedrag van de terugvordering zit verschil. Tevens is aangevoerd dat het beleid van het College om steeds tot terugvordering over te gaan de wettelijke discretionaire bevoegdheid om van terugvordering af te zien illusoir maakt. Dit beleid impliceert dat besluiten tot terugvordering niet worden getoetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Weliswaar blijkt uit het besluit van 18 oktober 2005 dat in dit concrete geval wel aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is getoetst, maar niet op welke manier het College aan die beginselen heeft getoetst. Appellante heeft een beroep gedaan op schending van het vertrouwensbeginsel nu het College de wel opgegeven inkomsten niet aanstonds op de uitkering heeft gekort. Voorts heeft het College nagelaten te onderzoeken of appellante redelijkerwijs kon weten dat zij teveel uitkering ontving.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met bepalingen omtrent proceskosten en griffierecht - het beroep tegen het besluit van 18 oktober 2005 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het College opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van appellante te geven. De rechtbank heeft overwogen dat het College op grond van artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB bevoegd is om de gemaakte kosten van bijstand terug te vorderen. Bij het uitoefenen van die bevoegdheid heeft het College naar haar oordeel terecht toepassing gegeven aan het in artikel 9 van Pro de Afstemmings- en Fraudeverordening WWB 2005 (hierna: verordening) van de gemeente Eindhoven neergelegde beleid. Naar het oordeel van de rechtbank is het College met dat beleid niet buiten de grenzen van een redelijke beleidsbepaling getreden. De rechtbank heeft vastgesteld dat appellante het College heeft ingelicht over een deel van de door haar ontvangen gelden, maar dat zij niet alle relevante informatie heeft verstrekt. Dat het College niet adequaat heeft gereageerd op de in augustus 2004 door appellante verstrekte informatie over de toegekende alleenstaande ouderkorting, heeft naar haar oordeel niet tot het gevolg dat de terugvordering strijdig moet worden geacht met het zorgvuldigheids- of vertrouwensbeginsel. De rechtbank heeft er op gewezen dat appellante pas op het inlichtingenformulier van oktober heeft ingevuld dat zij € 400,-- aan alleenstaande ouderkorting had ontvangen, terwijl in augustus 2004 ook al € 408,-- op haar bankrekening was overgeschreven. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard omdat in het besluit op bezwaar niet inzichtelijk is gemaakt hoe het College tot de hoogte van het bedrag van de terugvordering is gekomen.
Appellante heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen deze uitspraak gekeerd. Aangevoerd is dat het College buiten de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is getreden door in feite nimmer af te zien van terugvordering van ten onrechte gemaakte kosten van bijstand. De belangen van de debiteur zijn in het beleid in het geheel niet gewaarborgd. Bovendien wordt geen onderscheid gemaakt tussen gevallen waarin ten onrechte kosten van bijstand zijn gemaakt tengevolge van fraude en gevallen waarin dit het gevolg is van fouten van de gemeente. Bovendien is in het beleid geen ruimte ingebouwd voor toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het beleid mag niet worden tegengeworpen omdat het niet op deugdelijke wijze is bekendgemaakt. Appellante heeft reeds in de bezwaarfase aangegeven dat de terugvordering in redelijkheid niet in stand kan blijven vanwege de door het College gemaakte fouten en het ontbreken van iedere belangenafweging. Tevens is aangegeven dat appellante er op mocht vertrouwen dat zij niet teveel uitkering heeft ontvangen nu zij tegelijk met het periodieke inlichtingenformulier over de maand augustus 2004 de beschikking van de Belastingdienst houdende toekenning van de alleenstaande ouderkorting heeft ingezonden. Alhoewel het totale bedrag van de korting, € 1.381,--, in die beschikking staat genoemd, heeft dat niet aanstonds tot verrekening met de bijstand geleid.
Het College heeft gepersisteerd bij zijn in het besluit van 18 oktober 2005 neergelegde standpunt.
Het College heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 19 september 2006 een nieuw besluit genomen op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 22 maart 2005. Het College heeft het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. In het besluit is gedetailleerd weergegeven hoe tot de hoogte van het bedrag van de terugvordering is gekomen.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Omvang van het geding
Artikel 6:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering brengt in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid om dat besluit in te trekken of te wijzigen.
Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb houdt in dat indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, het bezwaar of beroep geacht wordt mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
Artikel 6:24 van Pro de Awb verklaart de artikelen 6:18 en 6:19 van overeenkomstige toepassing op het hoger beroep.
De Raad stelt vast dat het besluit van 19 september 2006 niet geheel aan het beroep tegemoet komt. Dit betekent dat het hoger beroep geacht moet worden mede betrekking te hebben op het besluit van 19 september 2006.
De Raad begrijpt het hoger beroep aldus dat appellante zich niet kan verenigen met het oordeel van de rechtbank dat appellante de inlichtingenverplichting geschonden heeft, dat het College bevoegd was om het recht op bijstand te herzien en dat het tevens bevoegd was om de gemaakte kosten van bijstand van appellante terug te vorderen. Blijkens het verhandelde op de zitting is tussen partijen in hoger beroep niet (meer) in geschil dat appellante de ontvangen WW- en Zw-uitkeringen niet tijdig heeft opgegeven. In geschil is wel of appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden met betrekking tot de alleenstaande ouderkorting. Voorts is in geschil of het College op een juiste wijze gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om de bijstand te herzien en de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand terug te vorderen.
De herziening van de bijstand
Artikel 54, derde lid, van de WWB bepaalt, voor zover hier van belang, dat het College een besluit tot toekenning van bijstand kan herzien of intrekken:
a) indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand;
b) indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
Artikel 17, eerste lid, voorzover hier van belang, van de WWB schrijft voor dat de belanghebbende aan het College op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling moet doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand.
De Raad stelt vast dat het College het bepaalde aan artikel 54, derde lid, onder a van de WWB aan de herziening van het recht op bijstand van appellante ten grondslag heeft gelegd.
De Raad is van oordeel dat het College dat, behoudens met betrekking tot de maand oktober 2004, terecht heeft gedaan. Tussen partijen is niet in geschil dat appellante niet correct opgave heeft gedaan van de ontvangen WW- en ZW-uitkeringen. Met betrekking tot de maanden augustus en september 2004 heeft appellante tevens niet de in die maanden ontvangen alleenstaande ouderkorting opgegeven. De omstandigheid dat appellante de beschikking tot toekenning van de alleenstaande ouderkorting, waarop het totale bedrag van de korting vermeld staat, in augustus 2004 heeft ingezonden, betekent niet dat zij de op haar rustende inlichtingenverplichting ten volle is nagekomen, nu zij geen mededeling heeft gedaan van de feitelijke ontvangst, in die maand, van een deel van die korting. Dat zij in verwarring heeft verkeerd hoe die korting in termen van de vraagstelling op het formulier gekwalificeerd zou moeten worden, doet er niet aan af dat zij haar inlichtingenplicht niet ten volle is nagekomen door niet onverwijld eigener beweging opgave te doen van de in augustus en september 2004 ontvangen korting. Met betrekking tot de maand oktober heeft appellante de ontvangen korting wel gemeld, zodat de inlichtingenverplichting in die maand wel correct is nagekomen.
Het vorenstaande betekent dat het College zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de herziening van de uitkering voor de maand oktober 2004 op artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB gebaseerd kan worden. Aangezien de rechtbank dat niet heeft onderkend, dient de aangevallen uitspraak, behoudens de bepalingen omtrent griffierecht en proceskosten, te worden vernietigd. Hetzelfde geldt voor de beslissing op bezwaar van 18 oktober 2005 voor zover deze betrekking heeft op de herziening van het recht op bijstand over de maand oktober 2004.
Het vorenstaande betekent tevens dat het College bevoegd was om tot herziening van de bijstand over de gehele in geding zijnde periode over te gaan, zij het met betrekking tot de maand oktober 2004 op grond van artikel 54, derde lid, aanhef en onder b, van de WWB.
Met betrekking tot de uitoefening van zijn bevoegdheid voert het College het beleid dat van intrekking of herziening van het recht op bijstand kan worden afgezien als sprake is van strijd met een of meer algemene beginselen van behoorlijk bestuur en in geval van dringende redenen.
De Raad is van oordeel dat dit beleid als zodanig niet in strijd komt met enige regel van geschreven of ongeschreven recht.
De grief van appellante dat het beleid haar niet mag worden tegengeworpen nu het niet deugdelijk is bekendgemaakt treft geen doel. Gesteld noch gebleken is dat aan het beleid een besluit ten grondslag ligt als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Dit betekent dat het beleid niet als beleidsregel is te kwalificeren zodat de bekendmakings-regeling van artikel 3:42, eerste lid, van de Awb niet van toepassing is.
De Raad stelt verder vast dat het College overeenkomstig dit beleid heeft gehandeld, zodat in zoverre geen sprake is van strijd met het verbod van willekeur of het gelijkheidsbeginsel.
De terugvordering
Met hetgeen hiervoor is overwogen ten aanzien van de herziening van de bijstand over de in geding zijnde periode is gegeven dat voldaan is aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB. Het College is derhalve bevoegd de kosten van de over die periode tot een te hoog bedrag verleende bijstand terug te vorderen.
Met betrekking tot uitoefening van die bevoegdheid heeft de raad van de gemeente Eindhoven de verordening vastgesteld. In artikel 9 van Pro de verordening is bepaald dat de kosten van bijstand worden teruggevorderd in de gevallen welke in de artikelen 58 en 59 van de wet zijn aangegeven, voorzover zich daartegen geen andere wettelijke regeling verzet. Van terugvordering kan worden afgezien indien het terug te vorderen bedrag lager is dan een door het College nader vast te stellen bedrag en indien hiertoe een dringende reden aanwezig is.
De Raad is van oordeel dat de raad van de gemeente Eindhoven door regels te stellen voor de uitoefening van de in de artikel 58 en Pro 59 van de WWB aan het College toegekende - discretionaire - bevoegdheid tot terugvordering van bijstand de in artikel 8a van de WWB aan hem toegekende verordenende bevoegdheid heeft overschreden. Dit betekent dat artikel 9 van Pro de verordening verbindende kracht mist. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 30 januari 2007, LJN: AZ8022.
Aangezien de verordening is vastgesteld op voorstel van het College en het College, blijkens het verhandelde ter zitting, overeenkomstig artikel 9 van Pro de verordening pleegt te handelen, zal de Raad dit artikel beschouwen als de verwoording van niet in een beleidsregel, als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, neergelegd beleid van het College, ter invulling van de in de artikelen 58 en 59 van de WWB aan het College toegekende discretionaire bevoegdheid.
Naar het oordeel van de Raad gaat dit beleid, dat kennelijk bedoeld is voor de terugvordering van bijstand die het gevolg is van een herzienings- of intrekkingsbesluit als bedoeld in artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB, de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten. De Raad verwijst ook hier naar zijn uitspraak van 30 januari 2007, LJN: AZ8022.
Aangezien het College in overeenstemming met zijn beleid tot volledige terugvordering van de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 1 januari 2004 tot en met 30 september 2004 besloten heeft, berust de terugvordering in zoverre op een deugdelijke grondslag.
De door appellante aangevoerde omstandigheden merkt de Raad niet aan als bijzondere omstandigheden op grond waarvan het College geheel of gedeeltelijk van terugvordering had moeten afzien. De Raad ziet daarin evenmin schending van een of meer algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Voor de terugvordering over de maand oktober 2004 is dat anders.
De Raad is niet gebleken van het bestaan van een beleid of vaste gedragslijn van het College voor gevallen waarin, zoals in het onderhavige geval met betrekking tot die maand, de terugvordering niet het gevolg is van een schending van de inlichtingenverplichting.
De Raad verwijst ter zake naar zijn uitspraken van 28 november 2006, LJN AZ3437, van 13 februari 2007, LJN AZ9577, en van 8 juni 2007, LJN BA8255. Daarin heeft de Raad reeds tot uitdrukking gebracht dat onder de WWB de bruto- terugvordering een discretionaire bevoegdheid is maar dat van hantering van die bevoegdheid zou behoren te worden afgezien, voor zover sprake is van een vordering die is ontstaan buiten toedoen van de betrokkene en hem niet kan worden verweten dat de betaling van de schuld niet reeds in het kalenderjaar waarop deze betrekking heeft, is voldaan.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat de aangevallen uitspraak, behoudens de bepalingen over griffierecht en proceskosten, dient te worden vernietigd. Het beroep is gegrond en het besluit van 18 oktober 2005 komt evenzeer voor vernietiging in aanmerking. Het beroep tegen het besluit van 19 september 2006, dat van het besluit van 18 oktober 2005 slechts verschilt in de mate van gedetailleerdheid van de motivering, dient eveneens gegrond te worden verklaard. Ook dit besluit dient te worden vernietigd. De rechts-gevolgen van de vernietigde besluiten dienen in stand te worden gelaten voor zover die betrekking hebben op de herziening van de bijstand over de periode van 1 januari 2004 tot en met 30 september 2004.
Het College zal een nieuw besluit op het bezwaar van appellante dienen te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
De Raad veroordeelt het College tot vergoeding van de proceskosten van appellante in hoger beroep. Deze worden begroot op € 644,-- voor verleende rechtsbijstand en € 23,44 aan reiskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens voor zover daarin is beslist over de proceskosten en het griffierecht;
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt de besluiten van 18 oktober 2005 en 19 september 2006;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven voor zover die betrekking hebben op de herziening van de bijstand over de periode van 1 januari 2004 tot en met 30 september 2004;
Draagt het College op een nieuw besluit op het bezwaar van appellante te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt het College tot vergoeding van de proceskosten van appellante in hoger beroep ten bedrage van in totaal € 667,44 en wijst de gemeente Eindhoven aan als de rechtspersoon die deze kosten moet betalen aan de griffier van de Raad;
Verstaat dat de gemeente Eindhoven het in hoger beroep betaalde griffierecht van
€ 105,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en R.M. van Male en R.H.M. Roelofs als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van S.R. Bagga als griffier, uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2007.
(get.) A.B.J. van der Ham.
(get.) S.R. Bagga.
EK1007