Uitspraak
06/2713 WWB
06/2714 WWB
06/5850 WWB
Centrale Raad van Beroep
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
Stichting [naam stichting 1], en Stichting [naam stichting 2], beiden gevestigd te Amsterdam, (hierna: appellanten)
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 mei 2006, 05/3850
(hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellanten
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam
(hierna: College)
Datum uitspraak: 10 januari 2007.
I. PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft O.J. de Rooij, enig bestuurder van appellanten, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de behandeling van de zaken met reg.nrs. 06/1027 WWB, 06/1031 WWB, 06/1299 WWB, 06/1302 WWB, 06/1305 WWB, 06/1308 WWB, 06/1310 WWB, 06/1312 WWB, 06/1316 WWB, 06/1318 WWB, 06/1320 WWB, 06/2190 WWB, 06/2711 WWB, 06/2712 WWB, 06/3650 WWB, 06/3663 WWB, 06/3666 WWB, 06/1301 WWB, 06/1303 WWB, 06/1306 WWB, 06/1309 WWB, 06/1311 WWB, 06/1314 WWB, 06/1317 WWB, 06/1319 WWB, 06/1322 WWB, 06/2191 WWB, 06/3651 WWB, 06/3664 WWB, 06/3667 WWB, 06/4363 WWB, 06/4365 WWB, 06/4366 WWB, 06/5902 WWB en 06/6083 WWB plaatsgevonden op 5 september 2006. Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door O.J. de Rooij. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.G.M. ter Laak en mr. J.C. Arendse.
In de zaken met de reg.nrs. 06/4363, 06/4365 en 06/4366 is op 3 oktober 2006 uitspraak gedaan. Het hoger beroep in de zaken 06/1312 WWB, 06/1314 WWB, 06/1316 WWB, 06/1317 WWB, 06/1318 WWB, 06/1319 WWB, 06/1320 WWB, 06/1322 WWB, 06/2190 WWB en 06/2191 WWB is ter zitting van 5 september 2006 ingetrokken.
De zaken met de reg.nrs. 06/1299 WWB, 06/1301 WWB, 06/1302 WWB, 06/1303 WWB, 06/1305 WWB, 06/1306 WWB, 06/1308 WWB, 06/1309 WWB, 06/1310 WWB en 06/1311 WWB zijn door een administratieve misslag ten onrechte aangelegd en blijven verder buiten behandeling.
In de overige zaken heeft de Raad besloten het onderzoek te heropenen. Partijen hebben nadere inlichtingen ingezonden.
Deze zaken zijn opnieuw behandeld ter zitting van 21 november 2006. Appellanten hebben zich opnieuw laten vertegenwoordigen door O.J. de Rooij. Het College heeft zich wederom laten vertegenwoordigen door mr. Ter Laak en mr. Arendse.
Na de sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de gevoegde zaken weer gesplitst.
In deze zaken wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
II. OVERWEGINGEN
Bij besluit van 11 januari 2005 is namens het College door de directeur van NV Werk aan de Stichting [naam stichting 2] voor het jaar 2005 een loonkostensubsidie verleend ingevolge de Wet werk en bijstand (Wwb) en de Reïntegratieverordening Wet werk en bijstand (Reïntegratieverordening) van de gemeente Amsterdam. Blijkens dat besluit wordt, in zoverre in afwijking van eerdere jaren, alleen subsidie verleend voor werknemers die in de gemeente Amsterdam wonen.
Het College heeft het bezwaar tegen het besluit van 11 januari 2005 bij besluit van 28 juni 2005 ongegrond verklaard. Daarbij is het besluit van 11 januari 2005 op enkele punten gewijzigd. Het besluit van 28 juni 2005 is gewijzigd bij besluit van 1 november 2005.
Het College heeft de loonkostensubsidie van de Stichting [naam stichting 2] voor het jaar 2005 bij besluit van 28 maart 2006 vastgesteld op € 647.079,--. Ook dit besluit berust op de Wwb en de Reïntegratieverordening.
Het College heeft het bezwaar tegen het besluit van 28 maart 2006 bij besluit van 6 september 2006 ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 28 juni 2005 in de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard.
Appellanten hebben zich in hoger beroep gemotiveerd tegen deze uitspraak gekeerd.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De Raad overweegt allereerst dat de bijzondere omstandigheden van het geval aanleiding geven om het besluit van 6 september 2006 (hierna: vaststellingsbesluit) op voet van de artikelen 6:18, eerste lid, 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de beoordeling te betrekken. Hij heeft daarbij betekenis gehecht aan de uitdrukkelijke wens van partijen, de verwevenheid van de geschilpunten en het belang van de proceseconomie. De beoordeling heeft derhalve betrekking op de besluiten van 28 juni 2005, zoals nadien gewijzigd, (hierna: verleningsbesluit) en 6 september 2006 (hierna: vaststellingsbesluit).
Hetgeen appellanten hebben aangevoerd komt er, naar de Raad begrijpt, in de kern op neer dat de bestreden besluiten op de navolgende gronden niet in stand kunnen blijven:
- het College is onbevoegd respectievelijk onbekwaam om deze besluiten te nemen; daarbij is gewezen op de artikelen 3:14 en 3:22 van het Burgerlijk Wetboek;
- het College heeft ten onrechte de voorwaarde gesteld dat alleen voor inwoners van de gemeente Amsterdam aanspraak
kan worden gemaakt op een loonkostensubsidie; dit is strijdig met het gelijkheidsbeginsel;
- aangezien twee werknemers van de Stichting [naam stichting 2], die niet in de gemeente Amsterdam wonen, wel in de subsidievaststelling zijn betrokken, dient dat, gezien het gelijkheidsbeginsel ook te gebeuren bij andere werknemers van de stichting die niet in Amsterdam wonen;
- aan de Stichting [naam stichting 2] is ten onrechte de verplichting opgelegd om gegevens over te leggen over de woonplaats van de werknemers; het College beschikt ook over een minder ingrijpend middel om de woonplaats van werknemers te achterhalen, te weten raadpleging van de Gemeentelijke Basis Administratie;
- het College heeft ten onrechte achteraf een subsidieplafond ingesteld;
- het niet langer bekostigen van werknemers die niet in de gemeente Amsterdam wonen is een ongerechtvaardigde ontneming van eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden;
- het College dient de loonkosten van werknemers, mits die niet hoger zijn dan 130% van het wettelijk minimumloon, volledig te vergoeden; het verstrekken van een subsidie van ten hoogste 125% van het wettelijk minimumloon is, gezien de overeenkomsten die in 1996 zijn gesloten met de NV Werk niet geoorloofd, nu deze overeenkomsten voor onbepaalde tijd zijn aangegaan;
- het College dient voor overheadkosten een subsidie te verstrekken van € 2.042,-- per werknemer per jaar en niet € 1.125,-- per werknemer per jaar;
- het vaststellingsbesluit mag niet afwijken van de goedgekeurde accountantsverklaring van de Stichting [naam stichting 2].
De Raad zal deze grieven achtereenvolgens behandelen.
Gestelde onbevoegdheid van het College
Artikel 7, eerste lid, onder a, van de Wwb bepaalt, voor zover hier van belang, dat het College verantwoordelijk is voor het ondersteunen van personen die algemene bijstand ontvangen, personen met een uitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet en niet-uitkeringsgerechtigden bij arbeidsinschakeling en, indien het College daarbij het bieden van een voorziening, gericht op arbeidsinschakeling noodzakelijk acht, voor het bepalen en aanbieden van deze voorziening. Artikel 7, vijfde lid, van de Wwb bepaalde ten tijde van belang, dat het College de uitvoering van deze wet, behoudens de vaststelling van de rechten en plichten van de belanghebbende en de daarvoor noodzakelijke beoordeling van zijn omstandigheden, door derden kan laten verrichten.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, onder a van de Wwb stelt de gemeenteraad bij verordening regels vast met betrekking tot het ondersteunen bij arbeidsinschakeling en het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder a, van de Wwb.
Op 1 januari 2004 is in de gemeente Amsterdam in werking getreden de op artikel 8, eerste lid, onder a, van de Wwb gebaseerde Reïntegratieverordening.
Artikel 8, tweede lid, van de Reïntegratieverordening bepaalt dat het College zorg draagt voor de subsidiëring van de dienstbetrekkingen als bedoeld in artikel 6 van het Besluit in- en doorstroombanen, zoals dit besluit luidde op 31 december 2003, en dat het de uitstroom stimuleert. De hoogte van de subsidie wordt door het College vastgesteld.
Het derde lid van artikel 8 van de verordening bepaalt, voor zover hier van belang, dat de dienstbetrekkingen en subsidiëringen genoemd in het tweede lid, vanaf het moment van inwerkingtreding van de Wwb voorzieningen zijn in de zin van de Wwb. Het College kan nadere voorwaarden stellen aan de subsidieverstrekking.
De Raad is van oordeel dat uit artikel 8, tweede lid, van de Reïntegratieverordening voortvloeit dat het College bevoegd is om besluiten te nemen over het verlenen en vaststellen van een loonkostensubsidie als de onderhavige. Nu moet worden vastgesteld dat zowel het verleningsbesluit als het vaststellingsbesluit door het College is genomen, luidt de conclusie dat de grief van appellanten dat het College onbevoegd is geen doel treft.
Voor zover appellanten hebben willen betogen dat het rechtens niet is toegestaan dat het College de NV Werk bij de uitvoering van het in geding zijnde subsidiebeleid heeft betrokken, overweegt de Raad dat deze grief afstuit op het bepaalde in artikel 7, vijfde lid, van de Wwb zoals dat artikel ten tijde van belang luidde.
Het beroep op de artikelen 3:14 en 3:22 van het BW
Artikel 3:14 van het BW luidt:
"Een bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt, mag niet worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht."
Artikel 3:22 van het BW luidt:
"Wanneer een feit in de registers is ingeschreven, kan daarna de geldigheid van de inschrijving niet meer worden betwist op grond dat de formaliteiten die voor de inschrijving worden vereist, niet zijn in acht genomen."
De Raad is van oordeel dat uit deze bepalingen geenszins volgt dat het College niet bevoegd is om de bestreden besluiten te nemen, reeds omdat het bij die besluiten niet gaat om een bevoegdheid die het College krachtens het burgerlijk recht toekomt, als bedoeld in artikel 3:14 van het BW en evenmin om een feit dat in de registers is ingeschreven, als bedoeld in artikel 3:22 van het BW.
De woonplaatsvoorwaarde
Het College stelt zich op het standpunt dat onder vigeur van het Besluit in- en doorstroombanen (KB 17 december 1999, Stbl. 1999, 591) aan werkgevers loonkostensubsidie kon worden verstrekt voor dienstbetrekkingen die waren aangegaan met langdurig werklozen. De woonplaats van de desbetreffende werknemers was daarbij niet van belang. In afwijking daarvan hanteert de op 1 januari 2004 in werking getreden Wwb - in artikel 40 van die wet - wel het woonplaatsbeginsel. Hetzelfde beginsel ligt ten grondslag aan de Reïntegratieverordening. Het College is van mening dat het, gelet hierop, niet de vrijheid heeft om het woonplaatsvereiste niet te stellen.
Artikel 40, eerste lid, van de Wwb bepaalt, voor zover hier van belang, dat de belanghebbende recht heeft op bijstand jegens het College van de gemeente waar hij woonplaats heeft.
Artikel 10, eerste lid, van de Wwb bepaalt dat personen die algemene bijstand ontvangen, personen met een uitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet en niet-uitkeringsgerechtigden, overeenkomstig de Reïntegratieverordening, aanspraak hebben op ondersteuning bij arbeidsinschakeling en op de naar het oordeel van het College noodzakelijk geachte voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Volgens het tweede lid, is het eerste lid van overeenkomstige toepassing op personen die vanwege een voorziening gericht op arbeidsinschakeling niet tot een van de groepen, bedoeld in het eerste lid, behoren. Het derde lid bepaalt dat artikel 40, eerste lid, van de Wwb van overeenkomstige toepassing is.
Artikel 2 van de Reïntegratieverordening, bepaalt, voor zover hier van belang, dat tot de doelgroep van deze verordening behoren personen, wonende in de gemeente Amsterdam, jonger dan 65 jaar, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder a van de Wwb, of bedoeld in artikel 7, derde lid, tweede volzin, van de Wwb, of die een uitkering ontvangen op grond van de Ioaw of de Ioaz.
De Raad is van oordeel dat in artikel 10 in verbinding met artikel 40 van de Wwb besloten ligt dat de raad van de gemeente Amsterdam de doelgroep van de voorzieningen, geregeld in de Reïntegratieverordening, terecht heeft beperkt tot personen die wonen in de gemeente Amsterdam. Dit betekent dat het College, belast zijnde met de uitvoering van die verordening, gehouden was om geen loonkostensubsidie te verstrekken voor werknemers van de Stichting [naam stichting 2] die niet in de gemeente Amsterdam woonachtig zijn. Dat onder vigeur van het Besluit in- en doorstroombanen wel loonkostensubsidie werd verstrekt voor die werknemers van de stichting maakt dat niet anders, nu het woonplaatsvereiste in dat besluit, anders dan in de Wwb, niet werd gesteld.
De Raad stelt verder vast dat de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Invoeringsregeling Wwb bij besluit van 12 maart 2004, Stcrt. 2004, nr. 57, voor zover hier van belang, in dier voege heeft gewijzigd dat het College de in artikel 69, eerste lid, onder a bedoelde uitkering van het rijk voor de kosten van voorzieningen, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de Wwb, tot 1 januari 2009 ook kan besteden aan personen die op de peildatum een dienstbetrekking hadden als bedoeld in artikel 6 van het Besluit in- en doorstroombanen.
De Raad moet echter tevens vaststellen dat deze wijziging van de Invoeringsregeling in Amsterdam niet heeft geleid tot een wijziging van de Reïntegratieverordening zodat het College in de wijziging van de Invoeringsregeling geen vrijheid kon vinden om het woonplaatsvereiste niet te stellen.
Nu verder nog moet worden vastgesteld dat appellanten, gezien de van gemeentewege gegeven, in het jaar 2003 gestarte, voorlichting daarover, ruim voor 1 januari 2005 bekend waren, dan wel redelijkerwijs bekend konden zijn, met het woonplaatsvereiste, heeft het College de bestreden besluitvorming terecht op dit vereiste gebaseerd.
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel
Appellanten hebben gesteld dat voor twee werknemers van de Stichting [naam stichting 2] die buiten de gemeente Amsterdam woonachtig zijn voor het jaar 2005 wel loonkosten-subsidie is verstrekt. Het gelijkheidsbeginsel brengt volgens appellanten mee dat voor andere werknemers van de Stichting, die niet in de gemeente Amsterdam wonen, hetzelfde behoort te gelden.
De Raad is van oordeel dat dit beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen.
Met verwijzing naar zijn vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 december 2003, LJN AO2030, overweegt de Raad dat de werking van het gelijkheidsbeginsel niet zo ver gaat dat een - gezien het vorenstaande klaarblijkelijke - incidentele fout herhaald zou moeten worden.
De verplichting om gegevens te overleggen
Artikel 17, tweede lid, van de Wwb bepaalt dat de belanghebbende verplicht is aan het College desgevraagd de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van deze wet.
De Raad is, gelet hierop, van oordeel dat het College appellanten terecht heeft verzocht adresgegevens van de werknemers van de Stichting [naam stichting 2] te verstrekken, nu deze gegevens onontbeerlijk zijn voor een juiste uitvoering van de Wwb. De enkele omstandigheid dat het College deze gegevens mogelijk ook zelf via raadpleging van de Gemeentelijke Basis Administratie kan verkrijgen, doet daaraan niet af.
Het subsidieplafond
Ingevolge artikel 4:22 van de Awb wordt onder subsidieplafond verstaan: het bedrag dat gedurende een bepaald tijdvak ten hoogste beschikbaar is voor de verstrekking van subsidies krachtens een wettelijk voorschrift.
Artikel 4:27, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een subsidieplafond bekendgemaakt wordt voor de aanvang van het tijdvak waarvoor het is vastgesteld. Indien het subsidieplafond of een verlaging daarvan later wordt bekendgemaakt, heeft deze bekendmaking ingevolge het tweede lid geen gevolgen voor voordien ingediende aanvragen.
De Raad kan appellanten niet volgen in hun betoog dat hen ten onrechte een subsidieplafond is tegengeworpen door onderscheid te maken tussen werknemers die wel en werknemers die niet in de gemeente Amsterdam wonen. De gedingstukken bieden geen enkele grondslag voor het standpunt dat een subsidieplafond, als bedoeld in artikel 4:22 van de Awb, is vastgesteld. Voorts valt geenszins in te zien dat het maken van even genoemd onderscheid als het vaststellen van een subsidieplafond moet worden gekwalificeerd.
Dit betekent dat deze grief faalt.
Ongeoorloofde ontneming van eigendom
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden luidt als volgt:
"Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft het recht op het ongestoorde genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en de algemene beginselen van internationaal recht."
De Raad komt aan de vraag of er sprake is van het ontnemen van eigendom in de zin van het Eerste Protocol niet toe, reeds niet omdat geen sprake is van eigendom in vorenbedoelde zin. De in geding zijnde subsidie wordt immers telkens voor een begrensde periode van één jaar aangevraagd, verleend en vastgesteld. Nu voorts aan de intrekking van de subsidie geen terugwerkende kracht is verleend kan er geen voorwerp van eigendom ("possession") worden aangewezen dat de Stichting [naam stichting 2] is ontnomen of waarin deze beperkt is, zodat de grief van appellanten ter zake geen doel treft.
In dit licht bezien faalt evenzeer de grief dat sprake is van een onwettige onteigening.
Het vergoedingspercentage
De grief van appellanten dat de loonkosten volledig gesubsidieerd hadden moeten worden, mits deze kosten niet hoger zijn dan 130% van het wettelijk minimumloon, treft geen doel. In het besluit van 11 januari 2005 is subsidie verleend voor ten hoogste 125% van de loonkosten. Dit stemt overeen met eerdere jaren vanaf 1999. Noch op grond van de Wwb noch op grond van de Reïntegratieverordening bestaat aanspraak op een hoger percentage. Het beroep van appellanten op overeenkomsten die vóór 1999 met de NV Werk zijn gesloten kan niet slagen nu daarin geen subsidiepercentage is genoemd en de duur van die overeenkomsten is beperkt tot de looptijd van de destijds geldende Regeling extra werkgelegenheid voor langdurig werklozen 1996, 1997 en 1998, die per 1 januari 1999 is vervallen. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het College in redelijkheid heeft kunnen besluiten de subsidie voor loonkosten te beperken tot ten hoogste 125% van het wettelijk minimumloon.
De overheadvergoeding
De grief van appellanten dat aanspraak bestaat op een overheadvergoeding van € 2.042,-- per werknemer faalt. De verstrekte subsidie van € 1.125,-- per werknemer is overeenkomstig het verleningsbesluit. Appellanten hebben niet aangegeven op welke grond aanspraak zou bestaan op een hogere vergoeding. De conclusie luidt dat het College in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de subsidie voor overheadkosten te bepalen op € 1.125,-- voor het jaar 2005.
De accountantsverklaring
De Raad stelt vast dat het College in het vaststellingsbesluit is afgeweken van de door appellanten ingezonden accountantsverklaring 2005 d.d. 5 januari 2006. De Raad vindt in die verklaring echter geen grond om het vaststellingsbesluit voor onjuist te houden nu daarin geen onderbouwing wordt gegeven voor het standpunt dat de voor het jaar 2005 vastgestelde subsidie onjuist zou zijn.
Slotoverwegingen
Het vorenstaande betekent dat de bestreden besluiten in rechte stand houden, dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd en dat het beroep tegen het vaststellingsbesluit ongegrond dient te worden verklaard.
In het vorenstaande ligt voorts besloten dat het verzoek van appellanten om het College te veroordelen tot schadevergoeding dient te worden afgewezen.
De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 6 september 2006 ongegrond;
Wijst het verzoek om het College te veroordelen tot schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en R.H.M. Roelofs en A.B.J. van der Ham als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M. Pijper als griffier, uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2007.
(get.) R.M. van Male
(get.) M. Pijper
TG11012007