Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1898
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juli 2026 op het hoger beroep van
[naam 1] B.V., te [vestigingsplaats] (slachthuis)
(gemachtigde: mr. C.A. van Kooten-de Jong)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 september 2023, kenmerken 22/1699 en 22/1819, in de gedingen tussen
het slachthuis
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, nu de staatssecretaris van dit ministerie,
(gemachtigden: mr. N.M.L. Habich en mr. E.M.M. Geerligs)
Het College heeft ook als partij aangemerkt:
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)
Procesverloop in hoger beroep
Het slachthuis heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 15 september 2023, kenmerken 22/1699 en 22/1819, (ECLI:NL:RBROT:2023:8910). In deze uitspraak heeft de rechtbank beslist op de beroepen van het slachthuis over twee boetebesluiten met nummers 202102413 (in zaak 22/1699) en 202102318 (in zaak 22/1819).
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De minister heeft met het besluit van 8 april 2026 (vervangingsbesluit) het bestreden besluit van 24 februari 2022 ingetrokken en het boetebesluit met nummer 202102413 herroepen.
De zitting was op 17 april 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen en namens de minister ook [naam 2] .
Het slachthuis heeft op de zitting het hoger beroep voor zover dat betrekking heeft op het boetebesluit 202102413 ingetrokken en gelijktijdig in beide boetezaken verzocht om schadevergoeding dan wel (in de zaak over het boetebesluit met nummer 202102318) om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Naar aanleiding van het verzoek om schadevergoeding heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
Beoordeling van de geschillen
Inleiding
1.1
Met twee afzonderlijke besluiten van 29 oktober 2021 (boetebesluiten 202102413 en 202102318) heeft de minister aan het slachthuis boetes van elk € 2.500,- opgelegd.
1.2
De minister heeft de bezwaren daartegen met de beslissingen op bezwaar van 24 februari 2022 en 3 maart 2022 ongegrond verklaard. Tegen die beslissingen waren de beroepen bij de rechtbank gericht. De rechtbank heeft beide beroepen ongegrond verklaard.
1.3
Omdat met het vervangingsbesluit alsnog aan de bezwaren van het slachthuis is tegemoetgekomen, heeft de minister tijdens de zitting bij het College toegezegd dat hij de proceskosten die het slachthuis in beroep en hoger beroep wat betreft boetebesluit 202102413 heeft gemaakt, zal vergoeden tot een bedrag van € 3.736,- (telkens 1 punt voor het beroepschrift, het bijwonen van de zitting bij de rechtbank, het hogerberoepschrift en het bijwonen van de zitting bij het College, met een waarde per punt van € 934,-, steeds met wegingsfactor 1). Ook heeft de minister toegezegd het door het slachthuis in beroep wat betreft boetebesluit 202102413 (€ 365,-) en in hoger beroep (€ 548,-) betaalde griffierecht te vergoeden.
2 In deze uitspraak beslist het College op het hoger beroep van het slachthuis tegen de uitspraak van de rechtbank, voor zover dat betrekking heeft op boetebesluit 202102318. Ook beslist het College op het verzoek van het slachthuis om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn met betrekking tot boetebesluit 202102413.
Hoger beroep (boetebesluit 202102318)
Grondslag van het geschil
3.1
Op 21 juli 2021 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit bij het slachthuis een inspectie in het kader van regulier toezicht uitgevoerd. Daarvan heeft de toezichthouder op 3 augustus 2021 een rapport van bevindingen (rapport van bevindingen) opgemaakt. In dit rapport is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
“[…] Tijdens onze inspectie in het kader van regulier toezicht tijdens het offerfeest op
21 juli 2021 bevonden wij ons van 06.00 uur tot 15.30 uur afwisselend op
meerdere momenten tijdens de slachtdag in de slachthal. Wij zagen dat daar
schapenkarkassen werden uitgeslacht. Wij zagen dat de officiële assistent van
KDS ter hoogte van de keurpositie de postmortemkeuring uitvoerde van de
schapenkarkassen. Wij zagen dat de schapenkarkassen vóór de keurplek tegen
elkaar aankwamen. Dit gebeurde op meerdere momenten op de dag.
Wij zagen dat het naakte vlees van het ene schapenkarkas in contact kwam met
het naakte vlees van het andere schapenkarkas op een plek in het slachtproces
waarna de postmortemkeuring door de KDS nog moest plaats vinden.
Het bedrijf ondernam geen actie om dit te voorkomen.
Wij zagen dat, voordat de postmortemkeuring was voltooid, delen van geslachte
dieren dat nog aan de keuring moest worden onderworpen in aanraking kwamen
met een ander karkas. […]”
3.2
Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van 29 oktober 2021 aan het slachthuis een boete opgelegd van € 2.500,- omdat het slachthuis er niet voor heeft gezorgd dat ˗ zolang de postmortemkeuring niet is voltooid ˗ de delen van een geslacht dier dat aan die keuring wordt onderworpen, niet in aanraking komen met een ander karkas, met slachtafval of met ingewanden. Dit levert volgens de minister een overtreding op van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten, en artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, Hoofdstuk IV, punt 13, aanhef en onder b, van Verordening (EG) 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong.
3.3
Met het besluit van 3 maart 2022 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het hiertegen door het slachthuis gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
4 De rechtbank heeft het beroep van het slachthuis ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank, voor zover hier van belang en samengevat weergegeven, overwogen dat uit het rapport van bevindingen afdoende blijkt dat het slachthuis het voorschrift niet heeft nageleefd dat zolang de postmortemkeuring niet is voltooid, geen van de delen van een geslacht dier in aanraking mag komen met een ander karkas, met slachtafval of met ingewanden. Verder heeft de rechtbank overwogen dat zij in de omstandigheden die het slachthuis heeft aangevoerd geen aanleiding ziet om te oordelen dat de overtreding het slachthuis niet kan worden verweten, en dat zij de boete evenredig acht.
Beoordeling van het hoger beroep
5 Het College komt tot het oordeel dat de rechtbank het bestreden besluit terecht in stand heeft gelaten, en licht dit hieronder toe.
6 Het slachthuis betwist de feitelijke waarnemingen die de toezichthouder heeft opgetekend in het rapport van bevindingen niet. Het bestrijdt ook niet dat deze waarnemingen de in het boetebesluit vermelde overtreding opleveren. Het College gaat dan ook hiervan uit.
7.1
Het slachthuis betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de overtreding niet aan hem verweten kan worden, dan wel dat sprake is van een verminderde mate van verwijtbaarheid. Het slachthuis heeft er namelijk alles aan gedaan om de overtreding te voorkomen. De rechtbank legt ten onrechte alle verantwoordelijkheid bij hem. De inrichting van de slachthal is erop gemaakt om te voorkomen dat karkassen elkaar raken. De overtreding is het gevolg van het handelen van de werknemers van Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS), die de postmortemkeuring uitvoerden. Deze KDS-werknemers hebben niet de hele dag op de juiste plek gestaan, waardoor het slachtproces opstroopte en karkassen die aan de slachtlijn hingen elkaar raakten. De KDS-werknemers hadden de stopknop moeten gebruiken om het slachtproces tijdelijk stil te leggen. Het slachthuis heeft de KDS-medewerkers hierop ook aangesproken, maar het slachthuis staat niet in een gezagsverhouding tot deze werknemers en het is hun eigen verantwoordelijkheid om op juiste wijze het keuringswerk uit te voeren.
7.2
Op grond van artikel 5:41 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mag de bevoegdheid om boetes op te leggen niet worden uitgeoefend als de overtreder geen verwijt treft. Het bestuursorgaan hoeft de verwijtbaarheid niet te bewijzen, maar mag deze veronderstellen als het daderschap vaststaat, mits tegenbewijs mogelijk is. Het is aan de beboete (rechts-)persoon feiten en omstandigheden te stellen en zo nodig te bewijzen waaraan het rechtsgevolg kan worden verbonden dat verwijtbaarheid ontbreekt (afwezigheid van alle schuld). Het is in dit geval dan ook aan het slachthuis om aannemelijk te maken dat het al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was, heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen.
7.3
De rechtbank heeft over de verwijtbaarheid, voor zover hier van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres het slachthuis moet worden gelezen:
“6.2.2 In ROT 22/1819 stelt de rechtbank voorop dat toezichthouders toezicht houden op het slachtproces en geen deel uitmaken van de bedrijfsvoering. Dit betekent dat op eiseres als professioneel ondernemer de verplichting rust om de wettelijke voorschriften na te leven. Haar stelling dat de toezichthouder ten onrechte niet zelf op de stopknop heeft gedrukt, treft daarom geen doel.
6.2.3
Met betrekking tot de stelling van eiseres dat de werkwijze van de KDS-medewerkers ertoe heeft geleid dat de karkassen tegen elkaar zijn gekomen, oordeelt de rechtbank als volgt. Nog daargelaten dat eiseres […] haar stelling dat zij de KDS-medewerkers heeft aangesproken niet nader heeft onderbouwd, laat dat onverlet dat zij andere maatregelen had kunnen nemen. Zo had zij bijvoorbeeld zelf de rode stopknop kunnen (laten) indrukken (door haar eigen personeel), om zo het slachtproces tijdelijk stil te leggen. Dat de KDS-medewerkers niet bij haar in dienst zijn en eiseres dus niet in een gezagsverhouding tot hen staat, maakt dat niet anders en doet niet af aan verantwoordelijkheid die zij op grond van artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) 853/2004 heeft om aan de hygiënevoorschriften te voldoen. Een onderdeel van die verantwoordelijkheid is om ervoor te zorgen dat het slachtproces volgens de toepasselijke regels en procedures verloopt […].
6.2.4
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat wat eiseres heeft aangevoerd, niet kan leiden tot het oordeel dat de overtreding haar niet kan worden verweten.”
7.4
Het College onderschrijft het hiervoor weergegeven oordeel van de rechtbank dat geen sprake is van het ontbreken van verwijtbaarheid en maakt de overwegingen van de rechtbank tot de zijne. In aanvulling daarop overweegt het College als volgt. De gestelde omstandigheid dat de KDS-medewerkers niet op de juiste plek zouden hebben gestaan, doet niet af aan de verantwoordelijkheid van het slachthuis om in te grijpen wanneer schapenkarkassen elkaar voor de keurplek (dreigen te) raken. Het slachthuis kon de extra drukte in verband met het offerfeest kennelijk niet aan. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouders op 21 juli 2021 meerdere keren hebben geconstateerd dat schapenkarkassen elkaar voor de keurplek raakten. Verder hebben de toezichthouders deze overtreding een dag eerder ook al geconstateerd, waarna zij het slachthuis hebben gewezen op deze overtreding en het slachthuis een (mondelinge) waarschuwing hebben gegeven die dezelfde dag per mail schriftelijk is bevestigd. Het lag op de weg van het slachthuis om naar aanleiding hiervan maatregelen te nemen om nieuwe overtredingen te voorkomen. Door dat niet te doen is eens te meer duidelijk dat het slachthuis niet al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. De gestelde omstandigheid is evenmin aanleiding om van verminderde verwijtbaarheid te spreken, zodat voor een matiging van de boete met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb geen grond bestaat.
7.5
De hogerberoepsgrond slaagt niet.
8.1
Het slachthuis betoogt verder dat de boete dient te worden gematigd, omdat niet is gebleken dat sprake is geweest van overdracht van vervuiling of bacteriën van het ene op het andere karkas.
8.2
Voor zover het slachthuis hiermee bedoelt te betogen dat de in artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren bedoelde risico’s of gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu in dit geval gering zijn of ontbreken, slaagt dat betoog niet. De minister heeft in het verweerschrift afdoende toegelicht dat als karkassen elkaar raken voor de postmortemkeuring het risico op onzichtbare kruisbesmetting bestaat, wat een niet gering risico voor de volksgezondheid oplevert. Voor een halvering van het standaardboetebedrag op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren ziet het College dan ook geen aanleiding.
8.3
Ook voor een matiging met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb geeft het betoog van het slachthuis naar het oordeel van het College geen aanleiding. Gelet op het niet geringe risico voor de volksgezondheid is namelijk geen sprake van een bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft de boete te matigen.
Overschrijding van de redelijke termijn
9.1
Het slachthuis heeft verzocht om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM.
9.2
Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 16 september 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:466)) geldt in een zaak waarin een boete is opgelegd het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hogerberoepsfase twee jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
9.3
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 7 oktober 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met iets meer dan negen maanden overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven de termijnoverschrijding gerechtvaardigd te achten, is niet gebleken. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden, maar niet meer dan twaalf maanden ligt een vermindering van de boete met 10%, met een maximum van € 2.500,- in de rede. Het College zal de boete daarom met € 250,- matigen tot een bedrag van € 2.250,-.
Verzoek om schadevergoeding (boetebesluit 202102413)
10.1
Het slachthuis heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn met betrekking tot het inmiddels herroepen boetebesluit 202102413.
10.2
Ook in dit geval is de redelijke termijn aangevangen op 7 oktober 2021, de datum waarop de minister het voornemen tot boeteoplegging kenbaar heeft gemaakt. De in aanmerking te nemen termijn eindigt in dit geval op 8 april 2026, het moment dat de minister het vervangingsbesluit heeft bekendgemaakt.
10.3
Op het moment van het vervangingsbesluit is de vierjaarstermijn met meer dan zes maanden, maar minder dan twaalf maanden overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven de termijnoverschrijding gerechtvaardigd te achten, is ook in dit geval niet gebleken. De termijnoverschrijding is volledig aan de rechterlijke fase toe te rekenen. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van Pro de Awb en uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de Staat veroordelen tot betaling van een schadevergoeding aan het slachthuis van € 1.000,-.
Slotsom
11.1
De hogerberoepsgronden (boetebesluit 202102318) slagen niet. Uitsluitend vanwege de overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 2.250,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen.
11.2
Het College zal het verzoek om schadevergoeding (boetebesluit 202102413) toewijzen en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,-.
Proceskosten
12 Het College zal de Staat veroordelen in de door het slachthuis gemaakte proceskosten voor het indienen van de verzoeken om schadevergoeding, dan wel matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College stelt deze op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Besluit) vast op € 467,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 0,5). Het College gaat daarbij uit van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Besluit. Omdat het College het beroep in zaaknummer ROT 22/1819 gegrond verklaart, houdt deze uitspraak op grond van het dwingend geformuleerde artikel 8:74, eerste lid, van de Awb tevens in dat de minister het door het slachthuis in beroep betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de uitspraak van de rechtbank in zaaknummer ROT 22/1819 voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het bestreden besluit van 3 maart 2022 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 3 maart 2022 voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- herroept het boetebesluit van 29 oktober 2021 (boetebesluit 202102318) voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 2.250,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht in beroep in zaaknummer ROT 22/1819 van € 365,- aan het slachthuis te vergoeden;
- veroordeelt de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan het slachthuis van € 1.000,- voor immateriële schade;
- veroordeelt de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van het slachthuis tot een bedrag van € 467,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. H.L. van der Beek en mr. S.B. SmitColenbrander, in aanwezigheid van mr. R.H. Verheijen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2026.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. R.H. Verheijen