Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 24/505
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juni 2026 in de zaak tussen
Stichting Varkens in Nood, te Amsterdam (Varkens in Nood)
(gemachtigde: mr. H.P. Wellenberg)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,
(gemachtigde: mr. E.M. Scheffer)
Procesverloop
Met het besluit van 21 september 2023 (afwijzingsbesluit) heeft de minister het verzoek van Varkens in Nood om handhavend op te treden bij een varkensbedrijf, wegens een overtreding van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren (Bhd), afgewezen.
Met het besluit van 22 april 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van Varkens in Nood tegen het afwijzingsbesluit ongegrond verklaard.
Varkens in Nood heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 25 maart 2026. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Daarnaast zijn voor Varkens in Nood [naam 1] en [naam 2] en voor de minister [naam 3] verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.1
Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2
Op 1 augustus 2023 heeft Varkens in Nood de minister verzocht om handhavend op te treden tegen een varkensbedrijf, omdat dit bedrijf artikel 2.22, eerste lid, van het Bhd zou overtreden. Volgens deze bepaling moeten varkens permanent beschikken over voldoende hokverrijking. Varkens in Nood heeft ter onderbouwing van het verzoek gewezen op een fotoreportage over het bedrijf op boerderij.nl. Uit de fotoreportage blijkt volgens Varkens in Nood dat bij de varkens geen geschikte hokverrijking aanwezig is.
1.3
De minister heeft in het verzoek en de daarbij gevoegde foto’s aanleiding gezien om een onderzoek in te stellen. Op 24 augustus 2023 is een inspectie verricht bij het varkensbedrijf. De bevindingen van de inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 28 augustus 2023. In het rapport staat dat de hokverrijking akkoord is bevonden. Het rapport bevat de volgende opmerkingen van de inspecteur:
“Opmerkingen inspecteur
Handhavingsverzoek heeft betrekking op locatie […], de dieren; zeugen in de kraamkooien (met biggen), gespeende biggen en vleesvarkens (niet aanwezig, wel opfokgelten).
- bij de zeugen in de kraamkooien is aan de voorzijde van elke kraambox een ketting met daaraan zacht hout bevestigd. Het zacht hout hangt dusdanig laag dat wroeten door zowel de zeug als de biggen mogelijk is.
- bij de gespeende biggen zijn alle strokokers voorzien van strobriketten. Daarnaast is er een
hangende ketting op (biggen) neushoogte met daaraan een kunststof deel aanwezig. Ook lag er op de vloer een los en schoon kunsstof kruis waarmee door de biggen gewroet kan worden.
- bij de gebruiksvarkens (opfokgelten) wordt naast de ketting met plastic, luzerne verstrekt op de dichte vloer. Er waren restanten van luzerne te zien in de hokken.”
1.4
De minister heeft het handhavingsverzoek afgewezen, omdat er volgens de minister tijdens de inspectie geen overtredingen zijn geconstateerd. Het bezwaar van Varkens in Noord tegen het afwijzingsbesluit heeft de minister ongegrond verklaard.
Standpunten van partijen
2.1
Varkens in Nood betoogt dat er sprake was van een overtreding van artikel 2.22, eerste lid, van het Bhd. Het hokverrijkingsmateriaal dat tijdens de inspectie is aangetroffen bij de zeugen voldoet niet aan alle eigenschappen uit de Aanbeveling van de Europese Commissie voor hokverrijking bij varkens [1] (Aanbeveling). Volgens de brochure Hokverrijking 2018 van Wageningen University & Research (WUR) is een ketting met daaraan zacht hout namelijk niet wroetbaar. Dat in artikel 2.22, eerste lid, hout als mogelijk hokverrijkingsmateriaal wordt genoemd, wil nog niet zeggen dat iedere vorm van hout geschikt is. Er moet ook gekeken worden naar de verschijningsvorm en de wijze waarop het wordt aangeboden, aldus Varkens in Nood.
2.2
De minister stelt zich op het standpunt dat artikel 2.22, eerste lid, van het Bhd zo moet worden uitgelegd dat de daarin genoemde materialen hoe dan ook moeten worden geacht eet- en wroetbaar te zijn. Daarbij wijst de minister op twee uitspraken van het College van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:227 en ECLI:NL:CBB:2024:215. Aan de Aanbeveling en de brochure Hokverrijking komt bij de uitleg van dit artikel geen betekenis toe. De hokverrijking van de zeugen bestond in dit geval uit een ketting met zacht hout. Hout wordt als materiaal genoemd in artikel 2.22, eerste lid, van het Bhd. Daarbij komt dat het hout aan een ketting aan de voorzijde van elke kraambox werd aangeboden en dat het dusdanig laag hing dat wroeten door zowel de zeugen als de biggen mogelijk was. Er was geen sprake van een overtreding, zodat geen grondslag bestond om handhavend op te treden. Het verzoek is dus terecht afgewezen, aldus de minister.
Beoordeling door het College
3.1
Het College moet de vraag beantwoorden of de minister op goede gronden heeft besloten om af te zien van handhavend optreden tegen het varkensbedrijf. Varkens in Nood heeft op de zitting toegelicht dat het haar in beroep enkel nog te doen is om de situatie bij het varkensbedrijf, zoals geconstateerd tijdens de inspectie en alleen voor zover het gaat om de hokverrijking voor de zeugen in de kraamboxen. Het gaat dus niet langer om de situatie, zoals weergegeven op de foto’s op de website boerderij.nl. Tijdens de inspectie is geconstateerd dat bij de zeugen in de kraamboxen de hokverrijking bestond uit een ketting met zacht hout. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of dit voldoet aan artikel 2.22, eerste lid, van het Bhd. Zo nee, dan heeft het varkensbedrijf deze bepaling overtreden.
3.2
Artikel 2.22, eerste lid, van het Bhd luidt:
“Varkens beschikken permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en te manipuleren, zoals stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan, voor zover de gezondheid van de dieren daardoor niet in gevaar komt.”
3.3
De minister heeft ter onderbouwing van zijn standpunt in de eerste plaats gewezen op de uitspraken van het College van 26 maart 2024. In die zaken luidde artikel 2.22, eerste lid, van het Bhd: “Varkens beschikken permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, bestaande uit stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan, of ander geschikt materiaal, voor zover de gezondheid van de dieren daardoor niet in gevaar komt.”
3.4
In die uitspraken ging het om de uitleg van artikel 2.22, eerste lid, van Bhd, zoals die bepaling indertijd luidde, maar uitsluitend voor zover het ging om het begrip ‘ander geschikt materiaal’. In die zaken waren aan varkenshouders sancties opgelegd voor het gebruik van kunststof. Zij beriepen zich op de Aanbeveling en de brochure Hokverrijking 2018. Het College heeft daarop geoordeeld dat artikel 2.22, eerste lid, van het Bhd als materiaalsoorten om te onderzoeken en mee te spelen opsomt: stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel. Die materiaalsoorten zijn alle eet- en wroetbaar. Van ander geschikt materiaal is slechts sprake als het materiaal vergelijkbaar is met of aansluit bij de in de bepaling opgesomde materiaalsoorten en dus evenzeer in ieder geval eet- en wroetbaar is. Uit de tekst van de bepaling blijkt dat aan de eis van eet- en wroetbaarheid voldaan moet worden en dat kunststof dat niet doet, zodat geen nadere betekenis meer toekomt aan de Aanbeveling en de brochure Hokverrijking 2018 voor het gebruik van kunststof. Anders dan de minister lijkt te menen, heeft het College niet geoordeeld dat in het geheel geen betekenis aan de Aanbeveling of de brochure Hokverrijking kan toekomen.
3.5
In de uitspraken van 26 maart 2024 kan, eveneens anders dan de minister lijkt te veronderstellen, ook niet worden gelezen dat bij gebruikmaking van slechts één van de materialen die worden genoemd in artikel 2.22, eerste lid, van het Bhd en die als eetbaar en wroetbaar zijn gekwalificeerd, de hokverrijking voldoet aan de vereisten van deze bepaling. De eerste zinssnede van artikel 2.22, eerste lid, van het Bhd waarin staat dat varkens permanent (dienen te kunnen) beschikken over voldoende materiaal om te onderzoeken en te manipuleren, is naar het oordeel van het College als doelvoorschrift geformuleerd. Per geval dient te worden beoordeeld of het materiaal dat de varkens als hokverrijking wordt aangeboden, voldoet aan de vereisten van artikel 2.22, eerste lid, van het Bhd. Daarbij is van belang op welke wijze het materiaal wordt aangeboden en wat de verschijningsvorm van het materiaal is. In wezen heeft de minister op de zitting ook onderkend dat deze omstandigheden bij de beoordeling moeten worden betrokken, door aan te geven dat bijvoorbeeld
hardhout niet voldoet, omdat het materiaal in die verschijningsvorm in ieder geval niet eetbaar is. Verder heeft de minister te kennen gegeven dat rekening wordt gehouden met hoe het materiaal wordt aangeboden. Materiaal dat bijvoorbeeld moeilijk bereikbaar is voor de varkens, of in te kleine hoeveelheden wordt aangeboden, voldoet ook niet.
hardhout niet voldoet, omdat het materiaal in die verschijningsvorm in ieder geval niet eetbaar is. Verder heeft de minister te kennen gegeven dat rekening wordt gehouden met hoe het materiaal wordt aangeboden. Materiaal dat bijvoorbeeld moeilijk bereikbaar is voor de varkens, of in te kleine hoeveelheden wordt aangeboden, voldoet ook niet.
3.6
In het voorliggende geval bestond de hokverrijking van de zeugen in de kraamboxen alleen uit een ketting met daaraan zacht hout. Het hout hing volgens het rapport van bevindingen dusdanig laag dat wroeten door zowel de zeug als de biggen mogelijk is. Het College acht onvoldoende gemotiveerd dat deze hokverrijking voldoet aan artikel 2.22, eerste lid, van het Bhd. Dat het zachte hout laag hing, brengt mee dat de varkens het materiaal met hun snuit konden aanraken, maar betekent nog niet dat het materiaal ook onderzoekbaar en manipuleerbaar was. In dit verband heeft Varkens in Nood er terecht op gewezen dat zacht hout in de brochure Hokverrijking 2018 als niet-wroetbaar is aangemerkt. De minister heeft op de zitting toegelicht dat zacht hout wroetbaar kan worden, wanneer de varkens er stukjes van af kunnen bijten waarna het op de grond valt en de varkens erin kunnen wroeten. Het College stelt echter vast dat het rapport van bevindingen geen aanwijzingen bevat dat het zachte hout dat in de kraamboxen hing op die manier tot wroetbaar materiaal kon worden gemaakt. Daarbij komt dat artikel 2.22, eerste lid, van het Bhd ook vereist dat voldoende (onderzoekbaar en manipuleerbaar) materiaal wordt aangeboden. Zoals Varkens in Nood op de zitting terecht heeft opgemerkt, kan worden betwijfeld of daaraan wordt voldaan op het moment dat al het beschikbare materiaal van één ketting met zacht hout moet komen. De minister heeft dus niet inzichtelijk gemaakt dat voldoende verrijkingsmateriaal werd aangeboden.
3.7
De minister heeft gelet op het voorgaande niet deugdelijk gemotiveerd dat geen sprake was van een overtreding van artikel 2.22, eerste lid, van het Bhd door het varkensbedrijf. Het handhavingsverzoek is niet op goede gronden afgewezen.
Slotsom
4.1
Het voorgaande leidt het College tot het oordeel dat het bestreden besluit, waarbij de afwijzing van het handhavingsverzoek is gehandhaafd, niet berust op een deugdelijke motivering als vereist in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
4.2
Het College zal het bestreden besluit daarom vernietigen en de minister opdragen binnen twaalf weken opnieuw op het bezwaar te beslissen. Het College merkt daarbij op dat het gelet op het tijdsverloop sinds de inspectie op 24 augustus 2023 voorstelbaar is dat in het kader van het nieuw te nemen besluit nogmaals een inspectie bij het bedrijf wordt verricht.
4.3
Het College veroordeelt de minister in de door Varkens in Nood gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.868,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting; waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 1).
4.4
De minister moet ook het griffierecht aan Varkens in Nood vergoeden.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de minister op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 371,- aan Varkens in Nood te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van Varkens in Nood tot een bedrag van € 1.868,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. W.J.A.M. van Brussel en mr. B.J. van de Griend, in aanwezigheid van mr. C.A. Blankenstein, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juni 2026.
J.L. Verbeek w.g. C.A. Blankenstein
De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.