Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/937
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 september 2025 op het hoger beroep van:
Compaxo Vlees Zevenaar B.V., te Zevenaar, (Compaxo)
(gemachtigde: F.Th.M. Peters)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 februari 2023, kenmerken 21/2606, 21/5078 en 21/5079, in het geding tussen
Compaxo
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. D.J. van der Bij)
Procesverloop in hoger beroep
Compaxo heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 20 februari 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:1166). In deze uitspraak heeft de rechtbank beslist op de beroepen van Compaxo over drie boetebesluiten met de nummers 201903786, 202100799 en 202100282.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De zitting was op 4 juli 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen, namens Compaxo ook [naam 1] , en namens de minister ook [naam 2] , toezichthoudend dierenarts
.
.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
In boetezaak 201903786:
1.2
Op 6 november 2019 omstreeks 14:30 uur hebben twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij Compaxo een inspectie uitgevoerd en daarvan op ambtseed/ambtsbelofte een rapport opgemaakt (rapport van bevindingen van 8 november 2019). In dit rapport is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
“In het kader van regulier toezicht bevonden wij ons in de karkassenexportcel van Compaxo Zevenaar. Dit is de koelcel bij de expeditie, waarde hangende karkasdelen klaar hangen om van daaruit in de vleeswagens ingeladen te worden.
Halverwege deze koelcel zagen we op het betonnen plafond een donkere verkleuring, door ons herkend als een vochtplek […]. We zagen bovendien druppels hangen onderaan deze vochtplek. Op de aangrenzende metalen strip zagen we ook een bruine verkleuring die de verspreiding had die typisch is bij langer aanwezige vochtplekken […]. Ook hier waren duidelijk een heleboel condensdruppels te zien […]. We zagen druppels vallen. Onder deze condensdruppels hingen naakte hammen voor humane consumptie, dit bleek uit het aanwezige gezondheidsmerk. We zagen op deze hammen gevallen condensdruppels […].
In de andere koelcel, dit is de karkassencel, zagen we plaatselijk ook condensdruppels aan het hangwerk en aan de verdampers. Ook in diverse productieruimtes van de uitsnijderij zagen we condensdruppels hangen aan het plafond, aan het leidingwerk en aan de verdampers. In de schone slachthal zagen wij condensdruppels aan de onderkant van de verdamper naast de darmenlift. Deze verdamper bevindt zich boven de haken met daaraan de hartslagen, waarvan hart en lever voor humane consumptie bestemd zijn.
[…]
We zagen dat er condens op delen van karkassen viel.”
1.3
Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van 8 mei 2020 (boetebesluit 201903786) aan Compaxo een boete opgelegd van € 7.500,-. Er is sprake van twee beboetbare feiten:
1. Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan
worden geconsumeerd. Volgens de minister heeft Compaxo daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en artikel 4, tweede lid, juncto punt 3 in Hoofdstuk IX van Bijlage II van de Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
2. De vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen. Volgens de minister heeft Compaxo daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en artikel 4, tweede lid, juncto punt 2, aanhef en onder b, in Hoofdstuk I van Bijlage II van Verordening 852/2004.
Bij de vaststelling van de hoogte van de boete is rekening gehouden met de omstandigheid dat de bewezenverklaarde beboetbare feiten een dusdanige samenhang vertonen dat voor deze overtredingen slechts eenmaal een boetebedrag is vastgesteld, te weten het boetebedrag horende bij de overtreding van het beboetbare feit 2 (€ 2.500,-). Op het moment van de overtreding waren nog geen vijf jaren verstreken sinds een eerder aan Compaxo opgelegde boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, en om die reden is de boete verhoogd naar € 7.500,-.
1.4
Met het besluit van 7 april 2021 (bestreden besluit 201903786) heeft de minister het bezwaar van Compaxo tegen boetebesluit 201903786 ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd. Het beroep bij de rechtbank tegen dit besluit is geregistreerd onder nummer 21/2606.
In boetezaak 202100799:
1.5
Op 18 december 2020 omstreeks 12:10 uur hebben twee toezichthouders van de NVWA bij Compaxo een inspectie uitgevoerd en daarvan op 23 december 2020 een rapport opgemaakt (rapport van bevindingen van 23 december 2020). In dit rapport is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
“Tijdens de rondgang door het bedrijf in het kader van de audit derde landen eisen voor China bevond ik, toezichthouder […], mij in de karkassen koelcel. Daar zag ik condensdruppels hangen aan de verdamper, die aan het plafond hangt, ter hoogte van rij 25 en 26 van het baanwerk waar de voor humaan bestemde en goedgekeurde karkassen aan hangen. Ook zag ik condensdruppels hangen aan het ijzeren hangwerk en overige buizen direct onder de verdamper […]. Ik zag dat er op dat moment meerdere glimmende natte goedgekeurde varkenskarkassen onder deze condensdruppels hingen […]. Ook zag ik condensdruppels vallen op de goedgekeurde karkassen en op mijzelf. Daarop heb ik direct de halchef erbij gehaald en hierop aangesproken. Op dit moment kwam mijn collega, toezichthouder […], aanlopen en zij deed dezelfde constateringen. De halchef heeft corrigerende maatregelen genomen, waaronder alle karkassen onder deze plek weg te halen en te flamberen.
[…]
Wij zagen dat er condens op karkassen viel.”
1.6
Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van 30 april 2021 (boetebesluit 202100799) aan Compaxo een boete opgelegd van € 7.500,-. Er is sprake van twee beboetbare feiten:
1. De vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen. Volgens de minister heeft Compaxo daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en artikel 4, tweede lid, juncto punt 2, aanhef en onder b, in Hoofdstuk I van Bijlage II van Verordening 852/2004.
2. Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Volgens de minister heeft Compaxo daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en artikel 4, tweede lid, juncto punt 3 in Hoofdstuk IX van Bijlage II van Verordening 852/2004.
Bij de vaststelling van de hoogte van de boete is rekening gehouden met de omstandigheid dat de bewezenverklaarde beboetbare feiten een dusdanige samenhang vertonen dat voor deze overtredingen slechts eenmaal een boetebedrag is vastgesteld, te weten het boetebedrag horende bij de overtreding van het beboetbare feit 1 (€ 2.500,-). Op het moment van de overtreding waren nog geen vijf jaren verstreken sinds een eerder aan Compaxo opgelegde boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, en om die reden is het boetebedrag voor het beboetbare feit 1 en 2 verhoogd naar € 7.500,-.
1.7
Met het besluit van 19 augustus 2021 (bestreden besluit 202100799) heeft de minister het bezwaar van Compaxo tegen boetebesluit 202100799 ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd. Het beroep bij de rechtbank tegen dit besluit is geregistreerd onder nummer 21/5078.
In boetezaak 202100282:
1.8
Op 25 november 2020 omstreeks 10:30 uur hebben twee toezichthouders van de NVWA bij Compaxo naar aanleiding van een audit SI Erkenningsonderhoud een inspectie uitgevoerd en daarvan op 30 november 2020 een rapport opgemaakt (rapport van bevindingen van 30 november 2020), voor zover hier van belang:
“Tijdens onze inspectie bevonden wij ons omstreeks 10:30 uur in de uitbeenruimte. Op dat moment was de uitbeenruimte in gebruik, er werden hammen uitgebeend.
Wij zagen een aantal dikke condensdruppels aan meerdere verdampers aan het plafond hangen [….]. Op dat moment stonden onder deze verdampers dolavs, gevuld met vlees bestemd voor humane consumptie [….]. Ook zagen wij hier aan het plafond boven naakt vlees, bestemd voor humane consumptie, meerdere dikke condensdruppels hangen […]. We spraken [naam 3] aan op de aanwezigheid van condensdruppels boven naakt vlees en hij instrueerde een medewerker, die in ons bijzijn direct startte met moppen.
Omstreeks 11.00 uur bevonden wij ons in de karkassen cel. Wij zagen meerdere dikke condensdruppels aan meerdere verdampers en aan de kabelgoot aan het plafond hangen […]. Op dat moment hingen er varkenskarkassen, bestemd voor humane consumptie, onder de verdampers.
We spraken [naam 3] aan op de aanwezigheid van condensdruppels boven naakt vlees en hij instrueerde een medewerker, die in ons bijzijn direct startte met moppen.
Omstreeks 11:45 uur bevonden wij ons in de automatische stempelruimte, waar de voor humaan goedgekeurde karkassen middels een machine worden voorzien van een goedkeuringsmerk.
Wij zagen ter hoogte van de stempelautomaat meerdere condensdruppels aan het plafond en aan de kabelgoot aan het plafond hangen […]. Op dat moment was het slachten in volle gang en passeerden ongeveer 650 varkenskarkassen per uur deze stempelruimte.
Aan het einde van de inspectie hebben we [naam 3] , medewerker kwaliteitsdienst bij Compaxo Vlees Zevenaar B.V., op de hoogte gebracht van onze bevindingen. Jonker is direct naar de slachthal gelopen om de medewerkers opdracht te geven te moppen.”
1.9
Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van 7 mei 2021 (boetebesluit 202100282) aan Compaxo een boete opgelegd van € 7.500,-. Er is sprake van twee beboetbare feiten:
1. De vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen. Volgens de minister heeft Compaxo daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en artikel 4, tweede lid, juncto punt 2, aanhef en onder b, in Hoofdstuk I van Bijlage II van Verordening 852/2004.
2. Plafonds waren niet zo ontworpen en uitgevoerd dat condens werd beperkt.
Volgens de minister heeft Compaxo daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en artikel 4, tweede lid, juncto punt 1, aanhef en onder c, in Hoofdstuk II van Bijlage II van Verordening 852/2004.
Bij de vaststelling van de hoogte van de boete is rekening gehouden met de omstandigheid dat de bewezenverklaarde beboetbare feiten een dusdanige samenhang vertonen dat voor deze overtredingen slechts eenmaal een boetebedrag is vastgesteld, te weten het boetebedrag horende bij de overtreding van het beboetbare feit 1 (€ 2.500,-). Op het moment van de overtreding waren nog geen vijf jaren verstreken sinds een eerder aan Compaxo opgelegde boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, en om die reden is de boete verhoogd naar € 7.500,-.
1.1
Met het besluit van 19 augustus 2021 (bestreden besluit 202100282) heeft de minister het bezwaar van Compaxo tegen boetebesluit 202100282 ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd. Het beroep bij de rechtbank tegen dit besluit is geregistreerd onder nummer 21/5079.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft de beroepen 21/5078 en 21/5079 ongegrond verklaard en het beroep 21/2606 gegrond verklaard, uitsluitend vanwege de overschrijding van de redelijke termijn, en daarbij, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen:
“5. Eiseres betoogt dat de opgelegde boetes niet proportioneel zijn. De risico’s van de overtredingen voor de volksgezondheid zijn namelijk gering tot afwezig geweest. Daartoe is van belang dat eiseres geen vlees vanuit de koelcellen levert maar het nog verder bewerkt en verwerkt, waarbij strenge HACCP-protocollen gelden. Daarnaast worden alle karkassen in het verdere proces nog ontdaan van de huid, de huid komt dus niet in de voedselketen terecht. In de stempelruimte en uitbeenruimte is het vlees nog voorzien van een zwoerdlaag (waarop de stempels worden aangebracht) en ook die wordt nog verwijderd. Overigens laten de foto’s bij het rapport van bevindingen van 8 november 2019 (ROT 21/2606) geen condensdruppels zien en staven de beweerdelijke overtreding dus niet. Daarbij wordt met toepassing van de recidivebepaling het standaardboetebedrag verdrievoudigd en dat is onevenredig. Daarbij wijst eiseres ook op de recidivebepaling in het strafrecht waarin bij recidive de gevangenisstraf met 1/3 kan worden verhoogd. De boetes zijn nu hoger dan voorgaande boetes terwijl van een ernstigere overtreding dan bij de voorgaande boetes geen sprake is, althans dat is door verweerder niet onderzocht, aldus eiseres.
5.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres de bevindingen zoals neergelegd in de rapporten niet betwist. In het rapport in 21/2606 is onder meer beschreven dat de toezichthouders in de karkassenexport-koelcel condensdruppels zagen aan het plafond en dat ze ook condensdruppels zagen op de naakte hammen die eronder hingen. De rechtbank is het eens met eiseres dat op de foto’s bij dit rapport niet goed is te zien dat sprake is van condensdruppels, maar een waterdruppel is ook moeilijk op een foto vast te leggen. Bovendien vindt de rechtbank de beschrijvingen in de rapporten voldoende duidelijk zodat de foto’s ook niet nodig zijn ter verdere verduidelijking of onderbouwing van de constateringen. In het rapport in 21/5078 staat onder andere dat in de karkassenkoelcel condensdruppels hingen aan de verdamper, hangwerk en buizen en dat de toezichthouder condensdruppels zag vallen op de goedgekeurde karkassen. Ten slotte staat in het rapport in 21/5079 dat de toezichthouders in de uitbeenruimte, de karkassencel en de stempelruimte meerdere (dikke) condensdruppels zagen op meerdere plekken aan het plafond (of daarop aanwezige verdampers), waaronder zich vlees of karkassen bevonden.
5.2.
Ook betwist eiseres niet dat zij de overtredingen heeft begaan. Niet in geschil is dat eiseres condensvorming niet heeft voorkomen. Gelet op artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, was verweerder bevoegd eiseres voor deze overtredingen een boete op te leggen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in deze zaken terecht van zijn boetebevoegdheid gebruik gemaakt. Zoals de toezichthouder op zitting heeft toegelicht kan met preventieve maatregelen condens in een slachterij mogelijk niet helemaal worden voorkomen, maar dan wordt van de slachterij wel verwacht dat zij afdoende corrigerende maatregelen neemt. In dat kader heeft eiseres gewezen op haar werkinstructie Condens waarin onder meer een werkwijze voor het verwijderen van condens staat. In deze zaken staat voor de rechtbank echter voldoende vast dat eiseres niet tijdig heeft ingegrepen om condens te voorkomen dan wel te verwijderen. In 21/2606 en 21/5078 is duidelijk dat eiseres niet tijdig zelf maatregelen heeft getroffen om condens te verwijderen, nu daarin is geconstateerd dat condensdruppels daadwerkelijk op vlees en karkassen vielen. In 21/5079 is dit laatste niet geconstateerd maar gelet op de hoeveelheid condens die in die zaak is vastgesteld, kon op het moment van de constateringen geen sprake meer zijn van het afdoende voorkomen van condens. Daarbij is van belang dat de toezichthouders de condens in drie ruimtes hebben geconstateerd, terwijl eiseres dit zelf kennelijk nog niet had opgemerkt, althans bezig was het te verwijderen. De condensdruppels hingen ook boven vlees en karkassen en de toezichthouder heeft op de zitting toegelicht dat gezien de mate van condensvorming er een reëel gevaar was dat deze druppels op vlees of karkassen zouden vallen.
5.3.
In deze gevallen waarin condensdruppels op vlees of karkassen zijn gevallen dan wel het risico daarop reëel was, stelt verweerder terecht dat van een gering risico voor de volksgezondheid geen sprake is. Verweerder heeft toegelicht dat condenswater dat langs oppervlakten, hangwerk of buizen loopt, besmet kan raken met micro-organismen. Condens kan Listeria en andere ziekteverwekkende bacteriën bevatten die bij contact met vlees in de voedselketen terecht kunnen komen. Daarbij is ook van belang dat condensdruppels al snel niet of nauwelijks meer zichtbaar zijn op het vlees en vlees dus verontreinigd kan zijn geraakt zonder dat dit wordt opgemerkt. De condens is in deze zaken aangetroffen op of boven onder meer hammen, lever, vlees en karkassen, bestemd voor humane consumptie. Van volledig met de huid gesloten karkassen was geen sprake. Daarbij heeft de toezichthouder toegelicht dat ook de zwoerdlaag bestemd is voor humane consumptie. Voor matiging van de boetes op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren heeft verweerder dan ook terecht geen aanleiding gezien.
5.4.
Verweerder heeft het standaardboetedrag dat voor deze overtredingen geldt in deze zaken verhoogd omdat eiseres twee keer eerder (laatstelijk bij besluit van 29 december 2017) een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging naar € 7.500,- is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Naar het oordeel van de rechtbank leidt toepassing van de recidiveregeling in deze gevallen nog niet tot een onevenredig hoge boete. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. Een verschil in ernst tussen deze en de vorige beboete overtredingen is niet van belang; het gaat om het feit dat eiseres herhaald eenzelfde overtreding heeft begaan. Dat eiseres onder permanent toezicht staat maakt toepassing van de recidiveregeling ook niet onredelijk. Zij wordt daarmee niet anders behandeld dan andere (grotere) slachterijen die ook onder permanent toezicht staan. Bovendien betekent permanent toezicht niet dat bij eiseres ook continu op condensvorming wordt gecontroleerd; de toezichthouders controleren op veel verschillende voorschriften in allerlei stadia van het slachtproces. Daarnaast is de rechtbank niet gebleken dat deze overtredingen door eiseres niet of nauwelijks te voorkomen zijn.
5.5.
Gelet op het al het voorgaande vindt de rechtbank de opgelegde boetes evenredig en heeft verweerder terecht geen reden gezien om de boetes te matigen.”
In zaak 21/2606, over boetezaak 201903786, heeft de rechtbank het bestreden besluit vernietigd, voor zover het de hoogte van de boete betreft, het primaire besluit in zoverre herroepen en de boete – na rectificatie van de uitspraak bij nadere uitspraak van 15 maart 2023 – vastgesteld op € 6.750,-. Daarbij is bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Wettelijk kader
3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Oordeel van het College
Is sprake van overtredingen?
4.1
Bij het nemen van de drie boetebesluiten die in deze procedure aan de orde zijn, heeft de minister zich gebaseerd op de hiervoor genoemde en deels weergegeven rapporten van bevindingen. Het College stelt vast dat Compaxo de waarnemingen in deze rapporten niet heeft betwist en ziet naar aanleiding van het vermelde in de hogerberoepsgronden ook zelf geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van deze waarnemingen.
4.2
Blijkens de rapporten van bevindingen hebben de toezichthouders in boetezaken 201903786 en 202100799 waargenomen dat er condens op verschillende plekken in het slachthuis aanwezig was en dat er condensdruppels op het vlees vielen. In boetezaak 202100282 is wel condens waargenomen, maar niet dat er druppels op het vlees vielen. Compaxo heeft betoogd dat de enkele aanwezigheid van enige condens aan het plafond geen overtreding oplevert. Volgens haar is het inmiddels zowel in de productie als in het toezichtsdomein een algemeen geaccepteerd feit dat condensvorming nooit geheel te voorkomen is. In ruimtes met sterk wisselende luchtvochtigheidsgraden en forse temperatuurverschillen en -schommelingen geldt dit vooral voor condens aan plafonds, aangezien warme vochtige lucht opstijgt en neerslaat op een koud oppervlak. Toezichthouders en productiebedrijven werken daarom al jarenlang met ‘mop’-protocollen, waarmee wordt beoogd vallende condensdruppels te voorkomen.
4.3
Het College wijst erop dat, anders dan Compaxo meent, niet slechts sprake was van enige condens aan het plafond. Volgens de rapporten van bevindingen zagen de toezichthouders in de boetezaken 201903786 en 202100799 dat er condensdruppels vielen op vlees voor humane consumptie en op goedgekeurde karkassen. Daarnaast hingen er op verschillende plekken condensdruppels boven (voor humane consumptie bestemd) vlees of (goedgekeurde) karkassen. In boetezaak 202100282 hingen op meerdere plekken (dikke) condensdruppels, ook boven voor humane consumptie bestemd vlees. Door de locatie van de (gevallen) condensdruppels was er in alle drie de boetezaken een risico op contaminatie van het vlees door (vallend) condens. Van beginnende condensvorming was geen sprake meer. Het College stelt dan ook vast dat Compaxo het vormen van condens niet heeft voorkomen. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 13 augustus 2024, ECLI:NL:CBB:2024:565, is het niet van belang of druppels zijn gevallen en volgt uit artikel 4 in samenhang met punt 2, aanhef en onder b, in Hoofdstuk I van Bijlage II van Verordening 852/2004 een resultaatsverplichting. De minister was dan ook bevoegd Compaxo voor overtreding van deze bepaling in alle zaken een boete op te leggen. Het betoog van Compaxo slaagt niet.
Hoogte van de boete
5.1
Compaxo heeft betoogd dat de minister bij de oplegging van de in geding zijnde boetes een onjuiste toepassing gegeven aan de recidivebepaling van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Volgens Compaxo heeft de minister daarbij ten onrechte steeds gekozen voor beboeting van de overtreding die, na toepassing van de recidivebepaling, de hoogste boete oplevert, namelijk overtreding van punt 2, aanhef en onder b, in Hoofdstuk I van Bijlage II van Verordening 852/2004, althans heeft de minister niet inzichtelijk gemaakt waarom hij dit heeft gedaan.
5.2
Het College wijst erop dat de minister in de onderhavige drie boetebesluiten heeft vastgesteld dat steeds verschillende bepalingen zijn overtreden. In het geval van boetebesluit 201903786 en boetebesluit 202100799 ging het om punt 2, aanhef en onder b, in Hoofdstuk I van Bijlage II van Verordening 852/2004 en punt 3 in Hoofdstuk IX van Bijlage II van Verordening 852/2004, en in het geval van boetebesluit 202100282 ging het om punt 2, aanhef en onder b, in Hoofdstuk I van Bijlage II van Verordening 852/2004 en punt 1, aanhef en onder c, in Hoofdstuk II van Bijlage II van Verordening 852/2004. Op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit handhaving in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijlage bij de Regeling handhaving is de hoogte van de boete die de minister voor overtreding van elk van deze bepalingen kan opleggen € 2.500,-.
5.3
In de drie boetebesluiten heeft de minister berekend welke boetes in elk van de drie gevallen vanwege het overtreden van de verschillende betrokken bepalingen zouden kunnen worden opgelegd. Hierbij heeft de minister het standaardboetebedrag op grond van de recidivebepaling steeds verhoogd, als er sprake was van recidive.
5.4
Bij de vaststelling van de hoogte van elk van de aan Compaxo opgelegde boetes heeft de minister allereerst rekening gehouden met de omstandigheid dat sprake was van samenhang tussen de betrokken bewezenverklaarde beboetbare feiten en heeft hij daarom slechts voor overtreding van één van deze feiten een boete opgelegd. Volgens vaste werkwijze heeft hij daarbij gekozen voor beboeting van de overtreding die (na verhoging wegens recidive) de hoogste boete oplevert. Dat was volgens de minister in alle drie de gevallen de overtreding van punt 2, aanhef en onder b, in Hoofdstuk I van Bijlage II van Verordening 852/2004. Daarvoor heeft hij erop gewezen dat Compaxo op 29 december 2017 eerder is beboet voor eenzelfde overtreding van punt 2, aanhef en onder b, in Hoofdstuk I van Bijlage II van Verordening 852/2004 en er ten tijde van het begaan van de overtredingen nog geen vijf jaren waren verlopen sinds die eerdere boete onherroepelijk was geworden. Die eerdere boete beliep € 5.000,- en betrof ook al een – wegens recidive – verhoogde boete.
5.5
Het College is met de minister van oordeel dat het de minister vrij staat om te kiezen voor welke overtreding hij een boete oplegt en om daarbij de boete op te leggen voor de overtreding die bij toepassing van de recidivebepaling de hoogste boete oplevert. In dit geval resulteert dat in drie boetes van (€ 2.500,- + € 5.000,- =) € 7.500,-. Het College ziet niet in dat de minister hierbij een onjuiste toepassing heeft gegeven aan de recidivebepaling. Anders dan Compaxo meent, is het, gelet op hetgeen hiervoor onder 6.3 is overwogen, ook bij toepassing van de recidivebepaling niet van belang of druppels wel of niet zijn gevallen. Het betoog van Compaxo slaagt dan ook niet.
5.6
Al met al is het College van oordeel dat de opgelegde boetes evenredig zijn.
Ambtshalve beoordeling overschrijding van de redelijke termijn
6.1
Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden.
6.2
In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hogerberoepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
6.3
In dit geval is de redelijke termijn in de zaak over boetebesluit 201903786 aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 14 april 2020, in de zaak over boetebesluit 202100799 met het voornemen tot boeteoplegging van 8 april 2021 en in de zaak over boetebesluit 202100282 met het voornemen tot boeteoplegging van 13 april 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn in de eerste zaak met ruim een jaar en vijf maanden overschreden en in de tweede en de laatste zaak met ruim vijf maanden. Deze overschrijdingen zijn volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden, handelt het College naar bevind van zaken. Het College ziet aanleiding de boetes van € 7.500,- in boetezaken 202100799 en 202100282 elk te matigen met 5% tot een bedrag van € 7.125,-. In boetezaak 201903786 bestaat aanleiding de boete bovenop de al door de rechtbank toegepaste matiging met 10% te matigen met 5% extra, dus met in totaal 15%, tot een bedrag van € 6.375,-.
Slotsom
7 De hogerberoepsgronden slagen niet. Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak echter vernietigen voor zover het de hoogte van de boetes betreft. Vervolgens zal het College de beroepen tegen de bestreden besluiten 202100799 en 202100282 gegrond verklaren, deze besluiten vernietigen voor zover het de hoogte van de boetes betreft en de boetebesluiten 202100799 en 202100282 in zoverre herroepen. Het College zal de boetes in die boetezaken vaststellen op € 7.125,- per zaak. In boetezaak 201903786 had de rechtbank het bestreden besluit al vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal in die zaak de boete vaststellen op € 6.375,-. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen.
Proceskosten en griffierecht
8 Compaxo heeft niet uit zichzelf een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn en komt dan ook niet in aanmerking voor vergoeding van ter zake gemaakte proceskosten.
9 De griffier van het College zal het in hoger beroep door Compaxo betaalde griffierecht op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb terugbetalen. Op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb houdt deze uitspraak tevens in dat de minister de in de beroepen 21/5078 en 21/5079 bij de rechtbank door Compaxo betaalde griffierechten van (2 x € 360,- =) € 720,- zal vergoeden. In zaak 21/2606 heeft de rechtbank al bepaald dat het griffierecht moet worden vergoed.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
-verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen 21/5078 en 21/5079 gegrond en vernietigt de bestreden besluiten 202100799 en 202100282, voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
- herroept de boetebesluiten 202100799 en 202100282 in zoverre en stelt de boetes in deze boetebesluiten vast op € 7.125,-;
- stelt de boete in zaak 201903786 vast op € 6.375;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van de bestreden besluiten;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- draagt de minister op de in de beroepen 21/5078 en 21/5079 betaalde griffierechten van in totaal € 720,- aan Compaxo te vergoeden;
- bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan Compaxo terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, in aanwezigheid van mr. F.J.J. van West de Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 september 2025.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. F.J.J. van West de Veer
Bijlage
Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne
Artikel 4 Algemene en specifieke hygiënevoorschriften
[…]
2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.
[…]
Bijlage II Algemene hygiënevoorschriften voor alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven (tenzij Bijlage I van toepassing is)
[…]
Hoofdstuk I Algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen (andere dan vermeld in hoofdstuk III)
[…]
2. De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen moeten zodanig zijn dat:
[…]
b) de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen;
[…]
Hoofdstuk II Specifieke voorschriften in ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt (met uitzondering van restauratieruimten en de in hoofdstuk III genoemde ruimten)
1. In ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt (met uitzondering van restauratieruimten en de in de titel van hoofdstuk III genoemde ruimten, maar met inbegrip van ruimten in vervoermiddelen), dienen het ontwerp en de inrichting zodanig te zijn dat goede levensmiddelenhygiënepraktijken kunnen worden toegepast en dat met name verontreiniging tussen en tijdens de diverse verrichtingen kan worden voorkomen. Met name geldt het volgende:
[…]
c) plafonds (of waar plafonds ontbreken, de binnenkant van het dak) en voorzieningen aan het plafond moeten zo zijn ontworpen en uitgevoerd dat zich geen vuil kan ophopen en dat condens, ongewenste schimmelvorming en het loskomen van deeltjes worden beperkt;
[…]
Hoofdstuk IX Bepalingen van toepassing op levensmiddelen
[…]
3. In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
Wet dieren
Artikel 6.2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen en EU-besluiten
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
[…]
Artikel 8.6 Definities
1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:
a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:
[…]
2°.een van de bepalingen, bedoeld in onderdeel a, in samenhang met de artikelen 6.2, eerste lid, […];
overtreder: degene die de overtreding pleegt of mede pleegt.
2. Indien een overtreding is gepleegd door een rechtspersoon, wordt onder overtreder mede verstaan: degene die tot de overtreding opdracht heeft gegeven of daaraan feitelijk leiding heeft gegeven.
Artikel 8.7 Bevoegdheid
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Artikel 8.8 Hoogte bestuurlijke boete
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.2 Boetecategorieën
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
[…]
c. categorie 3: € 2500;
[…]
Artikel 2.3 Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn
Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.
Artikel 2.5 Recidive
1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 1.2 Indeling categorieën bestuurlijke boete
De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Regeling dierlijke producten Categorie
Artikel 2.4, eerste lid, onderdeel c, voor zover dat onderdeel
betrekking heeft op de artikelen 3, 4, eerste tot en met derde lid,
5, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, onderdelen a en b, en
artikel 6, derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004 3
Regeling dierlijke producten
Artikel 2.4
1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
[…]
c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid,
laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van
verordening (EG) nr. 852/2004