ECLI:NL:CBB:2025:529

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 23/1151

uitspraak van de meervoudige kamer van 2 oktober 2025 in de zaak tussen

[naam 1] B.V., te [woonplaats 1] (onderneming)

(gemachtigde: mr. W.P.N. Remie)

Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (minister)

(gemachtigden: mr. drs. M. Wullink en mr. M. Zweers)

Procesverloop

Met het besluit van 21 februari 2022 heeft de minister de vergoeding voor de schade veroorzaakt door de vervroegde beëindiging van de pelsdierhouderij vastgesteld op

€ 1.047.740,53.

Met het besluit van 30 maart 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard.

De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

Het College heeft op grond van artikel 8:47 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) als deskundige benoemd voor het instellen van een onderzoek.

Op 16 oktober 2024 heeft de STAB een onderzoeksverslag uitgebracht. Op 4 december 2024 heeft de STAB een aanvullend onderzoeksverslag uitgebracht. De onderneming en de minister hebben schriftelijk hun zienswijze hierop gegeven. De STAB heeft in een aanvullend onderzoeksverslag van 14 februari 2025 gereageerd op de zienswijzen.

De onderneming en de minister hebben nadere stukken ingezonden.

Het beroep is gevoegd behandeld met 53 andere beroepen over hetzelfde onderwerp. De zitting was op 16, 17 en 23 juni 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen, [naam 2] namens de onderneming, J. van Lenthe namens Van Ameyde Waarderingen en P.A.H.M. Willems en mr. G.A. Keus namens de STAB.

Overwegingen

Waar de zaak over gaat

1.1

Deze zaak gaat over de vergoeding van schade die de onderneming heeft geleden doordat zij haar activiteiten, namelijk het fokken en houden van pelsdieren (nertsen) voor de productie van pelzen drie jaar eerder moest beëindigen dan in 2013 bij wet was bepaald. De onderneming heeft een vergoeding van de minister gekregen, maar is het niet eens met de hoogte van de vergoeding. Het College beoordeelt daarom of de onderneming recht heeft op een hogere vergoeding.

Oordeel van het College

1.2

Het College geeft de onderneming gelijk. Hierna legt het College uit waarom.

Leeswijzer

1.3

Het College geeft eerst een overzicht van de voorgeschiedenis en de relevante regelgeving (onder 2). Daarna geeft het College een overzicht van de procedure (onder 3) en legt het College uit hoe de vergoeding beoordeeld wordt (onder 4).
Het College beoordeelt vervolgens eerst de beroepsgronden die zijn aangevoerd tegen de beleidsregel waarmee de minister de vergoeding heeft vastgesteld. Daarbij gaat het over de berekening van de geleden inkomensschade (onder 5), de overbruggingsvergoeding voor het vinden van vervangende arbeid voor de ondernemers (onder 6), de vergoeding voor het niet kunnen exporteren van fokteven (onder 7). Onder 8 wordt beoordeeld of de onderneming ook aanspraak maakt op vergoeding voor de zogenoemde voergeldlocaties. Daarbij beoordeelt het College tevens de beroepsgronden over de toepassing van de beleidsregel op de onderneming en afwijking van de beleidsregel. Onder 9 beoordeelt het College de beroepsgronden tegen de korting van 15% op de vergoeding op grond van “normaal maatschappelijk risico”. Aan het slot (onder 10) komen de conclusies.

Voorgeschiedenis2.1 De onderneming dreef een pelsdierhouderij (nertsenfokkerij) in de rechtsvorm van een besloten vennootschap. De pelsdierhouderij waarvoor de onderneming een vergoeding heeft gekregen was gevestigd in [woonplaats 1]. Op die locatie werden in 2020 nertsen gehouden. Naast de locatie in [woonplaats 1] maakte de onderneming gebruik van drie voergeldlocaties: twee in [woonplaats 2] en één in [woonplaats 3]. Voor deze voergeldlocaties heeft de onderneming geen vergoeding gekregen. De onderneming heeft toegelicht dat de locatie in [woonplaats 1] een ‘veredelingslocatie’ was. De nertsen werden daar niet gefokt voor hun pels, maar om als fokdier te worden ingezet op één van de voergeldlocaties.

2.2

Op 15 januari 2013 is de Wet verbod pelsdierhouderij (Wvp) in werking getreden. Op grond van artikel 2 van Pro de Wvp is het vanaf het tijdstip van de inwerkingtreding van deze wet in 2013 verboden in Nederland pelsdieren te houden. Voor de op dat tijdstip bestaande pelsdierhouderijen gold op grond van artikel 4 van Pro de Wvp een overgangsrechtelijke bescherming tot 1 januari 2024. Deze bescherming was alleen van toepassing op de houder van een pelsdierhouderij die op grond van artikel 3 van Pro de Wvp melding deed van een plaats (locatie) waarop met vergunning nertsen werden gehouden, van de vergunde dieraantallen en het aantal huisvestingsplaatsen.
2.3 Tegen het verbod in de Wvp op het houden en fokken van pelsdieren is een gerechtelijke procedure gevoerd. Bij het arrest van 16 december 2016 (ECLI:NL:HR:2016:2888) heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de Wvp rechtmatig is. Vanwege de ruime overgangsrechtelijke termijn (11 jaar) was geen financiële vergoeding vereist.

2.4

Een klacht van pelsdierhouders bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is bij uitspraak van 10 oktober 2017 (ECLI:CE:ECHR:2017:100DEC004376817) niet-ontvankelijk verklaard.

De vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming

2.5

Vanaf april 2020 zijn nertsen op pelsdierhouderijen besmet geraakt met SARS-CoV-2. Dat heeft geleid tot het ruimen van de bedrijven waarop een besmetting was aangetroffen. Voor deze ruimingen zijn vergoedingen toegekend aan de getroffen pelsdierhouders. Deze vergoedingen waren gebaseerd op de waarde van de geruimde dieren. In augustus 2020 heeft het Outbreak Management Team Zoönosen (OMT-Z) desgevraagd de regering geadviseerd om aan het einde van de jaarlijkse productiecyclus van pelsdierhouderijen, november/december 2020, de pelsdierhouderij verplicht te stoppen. Bij Kamerbrief van 28 augustus 2020 heeft de regering aangekondigd daartoe de Wvp aan te passen. Dat is gebeurd bij Wet van 16 december 2020 tot wijziging van de Wvp (Wijzigingswet). Daarbij is in artikel 4 van Pro de Wvp de datum van 1 januari 2024 gewijzigd in de dertiende dag na de datum van inwerkingtreding van de Wijzigingswet. Deze dag is 8 januari 2021. Daarmee is de overgangsrechtelijke bescherming dus (vrijwel) drie jaar eerder geëindigd dan bij de inwerkingtreding van de Wvp in 2013 was bepaald.

Wettelijk kader en beleidsregels

2.6

Artikel 8 van Pro de Wvp geeft een aanspraak op vergoeding van schade die geleden is door de vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming en die het normaal maatschappelijk risico te boven gaat.

2.7

Deze vergoeding is door de minister geregeld in de Beleidsregel compensatie vervroegde beëindiging pelsdierhouderij (beleidsregel) van 1 februari 2021, Staatscourant 2021, 5472, gewijzigd bij besluit van 28 april 2021, Staatscourant 2021, 21048.

2.7.1

Artikel 2 van Pro de beleidsregel omschrijft welke schade voor vergoeding in aanmerking komt, namelijk schade die het rechtstreeks en noodzakelijk gevolg is van de vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming.

2.7.2

Op grond van artikel 4 van Pro de beleidsregel wordt de schade vergoed die pelsdierhouders lijden omdat zij in verband met de vervroeging drie jaar (2021-2024) geen pelzen meer mogen produceren. De componenten van de vergoeding zijn neergelegd in de artikelen 4 tot en met 8 van de beleidsregel. Dat zijn de inkomensschade (artikel 5), waarbij tevens is bepaald dat bij ondernemingen die in 2020 zijn geruimd of leegstonden een aftrek van die opbrengst plaatsvindt, een overbruggingsvergoeding voor de ondernemer(-s) om vervangende arbeid te vinden (artikel 6) en een vergoedingscomponent voor de waardevermindering van fokteven als gevolg van het ten tijde van de beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming geldende (vervoers- en) exportverbod (artikel 8). Tevens is er een vergoeding voor transitiekosten van werknemers van de onderneming die vanwege de vervroegde beëindiging moesten worden ontslagen (artikel 7).

2.7.3

In artikel 3 van Pro de beleidsregel is de aftrek voor normaal maatschappelijk risico bepaald op 15%.
De procedure

3.1

De minister heeft een vergoeding van € 1.047.740,53 toegekend. De onderneming kan zich niet vinden in de hoogte van de vergoeding. Zij voert aan dat de vergoeding voor de inkomensschade van € 51,- per fokteef onvoldoende is, net als de aanvullende vergoeding vanwege de beperking om fokteven te exporteren. Ook heeft de minister ten onrechte geen overbruggingsvergoeding voor het vinden van vervangende arbeid toegekend voor de meewerkende echtgenote. Verder had de minister niet alleen een vergoeding moeten toekennen voor de locatie in [woonplaats 1], maar ook voor de drie voergeldlocaties waar de onderneming gebruik van maakte. Tot slot voert de onderneming aan dat de minister ten onrechte een korting vanwege het normale maatschappelijke risico op de totale vergoeding in mindering heeft gebracht.

3.2

De beleidsregel is gebaseerd het advies van Wageningen Economic Research (WEcR) en het adviesrapport van Van Ameyde van 18 november 2020.

3.3

Van Ameyde heeft tijdens de beroepsprocedure, op 22 november 2023 en op 20 december 2024, een aanvullend adviesrapport uitgebracht.

3.4

De STAB heeft tijdens de beroepsprocedure, op 16 oktober 2024, een onderzoeksverslag uitgebracht. Op 4 december 2024 en op 14 februari 2025 heeft de STAB een aanvullend onderzoeksverslag uitgebracht.

3.5

De onderneming heeft op 19 december 2024 een zienswijze ingediend naar aanleiding van het onderzoeksverslag van de STAB.

3.6

Het College betrekt de argumenten van partijen, de inhoud van de door partijen ingebrachte deskundigenadviezen en de inhoud van het advies van de STAB voor zover relevant bij de beoordeling hierna.

Toetsingskader en afbakening van het geding

4.1

Niet in geschil is dat de vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming na de inwerkingtreding van het verbod op het houden van pelsdieren een inmenging betekent in het eigendomsrecht van de getroffen pelsdierhouders. Er is dus sprake van een inbreuk op het eigendomsrecht dat is beschermd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens (EVRM). Dit is door de wetgever onderkend. Daarom is in artikel 8 van Pro de Wvp een aanspraak op vergoeding toegekend aan de getroffen pelsdierhouders.

4.2

Inmenging in het eigendomsrecht is rechtmatig als die is voorzien bij wet (‘lawful’) en het algemeen belang (‘general interest’) dient. Tot slot moet er een redelijk evenwicht (‘fair balance’) bestaan tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu. In dit geval is de wettelijke grondslag van de maatregel tot vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming niet bestreden. Evenmin is in geschil dat deze het algemeen belang dient. In geschil is of de toegekende vergoeding hoog genoeg is om te voldoen aan het vereiste dat sprake is van een “fair balance” (evenwichtigheid) tussen de maatregel en de nadelige gevolgen voor de getroffen pelsdierhouders.

4.3

Het College toetst de rechtsgeldigheid van de beleidsregel, voor zover bestreden in de beroepsgronden, aan de Wvp waarop deze berust, het evenredigheidsbeginsel in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en voor zover aan de orde aan andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur en beoordeelt langs deze weg of de uitkomst zich verdraagt met (artikel 1 EP Pro bij) het EVRM. Daarna toetst het College of de beleidsregel in het individuele geval juist is toegepast, voor zover dat is bestreden in beroep en of er aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb af te wijken van de beleidsregel, voor zover daar een beroep op is gedaan. Daarmee wordt tevens beoordeeld of sprake is van een “individual and excessive burden” in het kader van de toets aan artikel 1 EP Pro.

4.4

De verschillende componenten van de vergoeding kunnen tot onder- respectievelijk overcompensatie leiden. Dit komt duidelijk naar voren uit het advies van de STAB. Uit dit advies komt eveneens naar voren dat een andere manier van vaststellen van de inkomensschade dan in de beleidsregel is gekozen mogelijk tot een nauwkeuriger vergoeding zou kunnen leiden. Het College overweegt naar aanleiding hiervan dat hij de vergoeding zoals berekend op grond van de artikelen 4 tot en met 8 van de beleidsregel als één geheel beoordeelt. Dat betekent dat niet bepalend is of de toepassing van een enkele component tot over- dan wel ondercompensatie leidt, zolang de vergoeding zoals die door de minister is vastgesteld maar niet tot ondercompensatie leidt. Uiteindelijk moet de vergoeding immers voldoende zijn om aan het vereiste van “fair balance” te voldoen. Voor het geval de toegekende vergoeding in het concrete geval tot overcompensatie leidt maakt dat de vergoeding niet onrechtmatig. Er is immers in de rechtsverhouding tussen de minister en de betrokken onderneming geen rechtsregel die aan overcompensatie in de weg staat. Evenmin zijn er derde-belanghebbenden die nadeel kunnen ondervinden van eventuele overcompensatie. Alle pelsdierhouders in Nederland zijn immers gelijktijdig, op 8 januari 2021, gedwongen gestopt met hun ondernemingen. De aftrek van 15% als normaal maatschappelijk risico beoordeelt het College wel afzonderlijk op rechtmatigheid, omdat deze los staat van de berekening van de vergoeding zelf.

Beoordeling van de beroepsgronden

5 Het College beoordeelt eerst of de minister terecht de waardevergoeding op € 51,- per fokteef heeft bepaald.

5.1

Het eerste onderdeel van de vergoeding bedoeld in artikel 4 van Pro de beleidsregel is een vergoeding voor de inkomensschade. De inkomensschade in de schadeperiode (2021-2024) wordt vastgesteld aan de hand van artikel 5 van Pro de beleidsregel. Daaruit volgt dat het aantal fokteven dat rechtens mag worden gehouden door de onderneming wordt vermenigvuldigd met een waardevergoeding van € 51,- per fokteef. Die uitkomst wordt vervolgens met drie vermenigvuldigd, om de inkomensschade over de schadeperiode van drie jaar te berekenen.

5.2

De minister is tot een waardevergoeding van € 51,- gekomen door aan de hand van de KWIN-kengetallen voor de pelsdierhouderij^[1]te berekenen wat de gederfde opbrengst is van een normbedrijf van 1.500,- fokteven. Daarbij heeft de minister een pelsprijs van € 24,- gehanteerd. Uit de KWIN-kengetallen over de laatste productieperiode voor de uitbraak van de coronapandemie volgt dat een fokteef gemiddeld 5,5 pelzen opbrengt. Verder volgt uit de KWIN-kengetallen wat de vermijdbare kosten zijn, die in mindering kunnen worden gebracht op de gederfde pelsopbrengst. De KWIN-kengetallen zijn als zodanig niet betwist. Of van de beleidsregel waarin van deze kengetallen is uitgegaan moet worden afgeweken op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb komt verderop aan de orde.

5.3

Niet in geschil is dat bij de vaststelling van de inkomensschade moet worden uitgegaan van het aantal fokteven dat rechtens mag worden gehouden. De onderneming heeft tegen dit uitgangspunt geen beroepsgronden aangevoerd. Het College volstaat daarom met de vaststelling dat de STAB heeft opgemerkt dat de minister van te hoge aantallen fokteven is uitgegaan en de bespaarde arbeidskosten te laag heeft gewaardeerd. Dit kan alleen tot overcompensatie leiden en maakt daarom op zichzelf de vergoeding niet onrechtmatig, zoals hiervoor al is geoordeeld.

5.4

Het College is van oordeel dat de minister voldoende heeft gemotiveerd waarom hij bij de berekening van de inkomensschade is uitgegaan van een gemiddelde opbrengst van 5,5 pelzen per fokteef. Dit aantal volgt uit de KWIN-kengetallen. Dat de opbrengst op basis van de achterliggende cijfers ook kan worden gewaardeerd op 5,56 pelzen per fokteef maakt dat niet anders. In de KWIN-kengetallen is gekozen voor een afronding tot 5,5. De minister mocht dat getal als uitgangspunt nemen.

5.5

De minister heeft ook voldoende gemotiveerd waarom hij bij de vaststelling van de inkomensschade een pelsprijs van € 24,- heeft gehanteerd. Deze pelsprijs is vastgesteld aan de hand van het advies van Van Ameyde van 18 november 2020 over het vaststellen van de nadeelcompensatie. Van Ameyde heeft de minister geadviseerd om de pelsprijs vast te stellen aan de hand van een retrospectieve methode en deze dus te baseren op gegevens uit het verleden. De “piek 2010-2013” (jaren waarin de pelsprijzen beduidend hoger lagen dan in eerdere of latere jaren) moet daarbij volgens Van Ameyde buiten beschouwing worden gelaten. De minister heeft vervolgens gekeken wat de gemiddelde pelsprijs was in de vijf jaar voorafgaand aan de beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming. Die gemiddelde pelsprijs volgens de KWIN was € 22,-. De minister heeft daar nog € 2,- per pels bij opgeteld. De minister heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat de KWIN-prijzen exclusief veilingkosten zijn en dus de opbrengst voor de onderneming vormen.

Een periode van vijf jaar is naar het oordeel van het College voldoende representatief. De minister mocht de piek 2010-2013 buiten beschouwing laten. Het College volgt niet het standpunt dat de piek 2010-2013 moet worden meegenomen omdat die piek is veroorzaakt door de cyclische bontmarkt. In het advies heeft Van Ameyde toegelicht dat deze piek door een combinatie van factoren is ontstaan en dat het onwaarschijnlijk is dat deze piek zich opnieuw zou voordoen. De juistheid van deze argumentatie van Van Ameyde is onvoldoende bestreden, zodat de minister het advies van Van Ameyde op dit punt mocht volgen.

5.6

De minister heeft terecht voor het bepalen van de pelsprijs, in afwijking van andere onderdelen van de inkomensschade, geen aansluiting gezocht bij de pelsprijs van € 25,25 volgens de KWIN-norm. Deze pelsprijs ziet namelijk alleen op het jaar 2019-2020 en geeft daarom een minder representatief beeld dan een gemiddelde pelsprijs over een periode van vijf jaar. De minister heeft er terecht voor gekozen om niet naar de pelsprijs in de schadejaren (2021-2024) te kijken. Die prijs is beïnvloed door de beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming en geeft daarom geen goed beeld van wat de pelsprijs in de schadeperiode zou zijn geweest als de onderneming nog drie jaar overgangsrechtelijke bescherming had genoten. Daarom betrekt het College deze pelsprijs ook niet bij de beoordeling. Overigens lag die prijs gemiddeld lager dan € 24,-, zodat de onderneming hier niet door is benadeeld.

5.7

Uit het voorgaande volgt dat de minister de waardevergoeding van € 51,- per fokteef deugdelijk heeft gemotiveerd.

5.8

De onderneming heeft gesteld dat zij in aanmerking moet komen voor een hogere waardevergoeding omdat op haar bedrijf sprake was van een afwijkende samenstelling en verhouding van het nertsenbestand en zij daardoor een hogere opbrengst dan gemiddeld realiseerde. Ter onderbouwing heeft de onderneming een overzicht overgelegd van de veilingopbrengsten in de periode 2021-2024. Om met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb in afwijking van artikel 5 van Pro de beleidsregel in aanmerking te komen voor een hogere waardevergoeding, moet de onderneming aantonen dat zij in de jaren 2021-2024 meer schade heeft geleden ten gevolge van de vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming dan zij op grond van artikel 4 van Pro de beleidsregel vergoed heeft gekregen. Een onderneming kan een hogere inkomensschade aannemelijk maken aan de hand van jaarstukken, zoals een balans en winst- en verliesrekeningen over een langere periode voorafgaand aan het vervroegde verbod. Een hogere opbrengst per pels of een van de KWIN-kengetallen afwijkende kostenstructuur is dus op zichzelf onvoldoende om aanspraak te maken op een hogere vergoeding op basis van een hogere opbrengst per fokteef. De waardevergoeding per fokteef is namelijk vastgesteld aan de hand van verschillende componenten, waarvan de pelsprijs er slechts één is. De onderneming heeft geen bewijs, zoals bijvoorbeeld winst- en verliesrekeningen, overgelegd waaruit een hogere opbrengst valt af te leiden, zodat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet aannemelijk is dat de opbrengst per fokteef structureel hoger was dan € 51,-. Het argument dat de minister niet specifiek om jaarrekeningen heeft gevraagd faalt. Het is aan de onderneming om feiten en omstandigheden aan te voeren en met bewijs te onderbouwen die tot toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb kunnen leiden. Dit had de onderneming ruimschoots duidelijk kunnen zijn, op zijn laatst uit het advies van de StAB. Alleen al daarom slaagt de beroepsgrond niet. Het College komt niet toe aan een bespreking van de andere argumenten die volgens de onderneming zouden moeten leiden tot een hogere waardevergoeding, nu daarvoor geen feitelijke onderbouwing is geleverd. Wel heeft de minister in enkele gevallen gebruik gemaakt van de bevoegdheid om af te wijken van het bedrag van € 51,- waardevergoeding per fokteef, omdat aannemelijk is gemaakt dat, los bezien van de overige onderdelen van de vergoeding, de inkomensschade meer bedraagt dan driemaal € 51,- per fokteef.

6 Het College beoordeelt of de overbruggingsvergoeding voor het vinden van vervangende arbeid terecht is toegepast.

6.1

Het tweede onderdeel van de vergoeding bedoeld in artikel 4 van Pro de beleidsregel is een vergoeding voor de benodigde periode om vervangende arbeid te vinden. Deze overbruggingsvergoeding wordt vastgesteld aan de hand van artikel 6 van Pro de beleidsregel. In artikel 6, eerste lid, van de beleidsregel is bepaald dat de vergoeding twee keer € 66.500,- bedraagt voor iedere voltijds arbeidsplaats die wordt vervuld door de ondernemer of ondernemers van de pelsdierhouderij. In artikel 6, tweede lid, onder a, van de beleidsregel is bepaald dat als ondernemer wordt aangemerkt de persoon ten aanzien waarvan kan worden aangetoond dat hij kapitaal, arbeid, goederen of genot van goederen heeft ingebracht in de onderneming.

6.2

De onderneming is het ermee eens dat een overbruggingsvergoeding onderdeel uitmaakt van de totale vergoeding. Ook kan de onderneming zich vinden in de omvang van de overbruggingsvergoeding, zoals die in de beleidsregel is opgenomen. Uit het advies van de STAB volgt dat deze manier van berekenen van de vergoeding in samenhang met de overige componenten tot overcompensatie kan leiden. Partijen zijn het niet eens over het begrip “ondernemer”, zoals opgenomen in artikel 6 van Pro de beleidsregel. Volgens de onderneming is het begrip “ondernemer” in artikel 6 van Pro de beleidsregel een te beperkte uitwerking van het begrip “pelsdierhouder”, zoals opgenomen in artikel 8 van Pro de Wvp. De beleidsregel sluit daarmee een groep personen ten onrechte uit van de overbruggingsvergoeding. Met name meewerkende gezinsleden die, niet op grond van een arbeidsovereenkomst, al dan niet tegen beloning arbeid verrichten in de pelsdierhouderij. Bovendien is de meewerkende echtgenote middellijk aandeelhouder van de onderneming.

6.3

Om te kunnen beoordelen of deze beroepsgrond slaagt, moet het College eerst beoordelen of de overbruggingsvergoeding een vergoeding is voor schade veroorzaakt door de Wvp, zoals bedoeld in artikel 8 van Pro de Wvp. Uit de toelichting op de beleidsregel blijkt dat de minister de overbruggingsvergoeding ziet als een tegemoetkoming voor de inkomensschade die de ondernemer lijdt gedurende het vinden van vervangende arbeid. Daarbij heeft de minister betrokken dat een ondernemer geen gebruik kan maken van een werkloosheidsuitkering. Het College kan de minister daarin volgen. Verder vermeldt de toelichting bij de beleidsregel dat bij een pelsprijs van € 24,- geen beloning resteert voor de inbreng van de ondernemer(-s), zoals het leidinggeven, beslissen en mede verrichten van arbeid. Dit vindt bevestiging in het advies van de STAB. De vergoeding voor inkomensschade van artikel 5 van Pro de beleidsregel voorziet dus niet in een vergoeding voor het werk dat de ondernemer verricht, terwijl een ondernemer wel arbeid zal moeten verrichten om omzet te realiseren. De overbruggingsvergoeding is daarom een vergoeding voor inkomensschade en daarmee een vergoeding voor schade zoals bedoeld in artikel 8 van Pro de Wvp. De overbruggingsvergoeding is dus geen buitenwettelijk begunstigende vergoedingscomponent.

6.4

De vergoeding zoals bedoeld in artikel 8 van Pro de Wvp kan worden toegekend aan de pelsdierhouder. Met “pelsdierhouder” wordt bedoeld degene die ten behoeve van de nertsenhouderij als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wvp de melding aan de minister heeft gedaan, zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a tot en met d, van de Wvp. Deze melder, die dus ook de pelsdierhouder is, kan zowel een rechtspersoon als een natuurlijke persoon zijn. In artikel 6, tweede lid, van de beleidsregel is bepaald dat bij het bepalen van de overbruggingsvergoeding als ondernemer wordt aangemerkt de persoon ten aanzien waarvan kan worden aangetoond dat hij kapitaal, arbeid, goederen of genot van goederen heeft ingebracht in de onderneming. Volgens de toelichting bij de beleidsregel kan ondernemerschap worden aangetoond door inschrijving in het handelsregister van een eenmanszaak, het zijn van partij bij het vennootschapscontract van een personenvennootschap of aandeelhouderschap van een kapitaalvennootschap. Het College is van oordeel dat het begrip “pelsdierhouder” hiermee op een juiste manier is uitgewerkt in de beleidsregel. De definitie van ondernemer in de beleidsregel is namelijk zo ruim geformuleerd, dat iedere pelsdierhouder in de zin van artikel 8 Wvp Pro voor een overbruggingsvergoeding in aanmerking kan komen. Dat personen die niet als ondernemer kunnen worden aangemerkt, zoals meewerkende gezinsleden, niet in aanmerking kunnen komen voor een overbruggingsvergoeding, is in overeenstemming met artikel 8 van Pro de Wvp. Deze personen zijn immers geen pelsdierhouder als bedoeld in deze bepaling. Er is daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de definitie in artikel 6, tweede lid, van de beleidsregel te beperkt is.

6.4.1

Hieruit volgt dat de overbruggingsvergoeding toekomt aan degene(n) die binnen de onderneming als ondernemer kunnen worden aangemerkt. De toelichting bij de beleidsregel bevestigt dat. Artikel 6, tweede lid, onder a, van de beleidsregel is door de minister bewust ruim geformuleerd, om te voorkomen dat ondernemers niet voor een overbruggingsvergoeding in aanmerking zouden komen. In de toelichting bij de beleidsregel is uiteengezet op welke manier kan worden aangetoond dat kapitaal, arbeid of goederen, dan wel het gebruik van goederen (bruikleen), in de onderneming zijn ingebracht. Dit doet een ondernemer door in het geval van een kapitaalvennootschap aan te tonen dat hij aandeelhouder is, in het geval van een personenvennootschap aan te tonen dat hij partij is bij het vennootschapscontract en in het geval van een eenmanszaak aan te tonen dat hij staat ingeschreven in het handelsregister.

6.4.2

In het geval van de onderneming betekent dit dat de minister de meewerkende echtgenote, [naam 3], ten onrechte niet als ondernemer heeft aangemerkt en voor haar ten onrechte geen overbruggingsvergoeding heeft toegekend. Uit het aandeelhoudersregister van de onderneming blijkt dat de echtgenote aandeelhouder en bestuurder is van Sogoval Beheer B.V. Deze vennootschap is enig aandeelhouder van de onderneming. Met het aandeelhoudersregister heeft de onderneming aannemelijk gemaakt dat de echtgenote middellijk aandeelhouder is. De minister heeft daar tegenover gesteld dat de echtgenote in het handelsregister van de Kamer van Koophandel niet als aandeelhouder is opgenomen. Daaruit heeft de minister afgeleid dat het aandeelhoudersregister niet actueel is. Dat de echtgenote niet in het handelsregister als aandeelhouder staat vermeld, is onvoldoende om de inhoud van het aandeelhoudersregister niet te volgen. In beginsel mag op het handelsregister afgegaan worden, maar de informatie uit dat register is vatbaar voor tegenbewijs. Dat is in dit geval geleverd door middel van het aandeelhoudersregister. Wanneer de minister twijfelde aan de juistheid van het overgelegde aandeelhoudersregister dan had hij nader onderzoek moeten doen naar het aandeelhouderschap van de echtgenote. Dat onderzoek heeft de minister nagelaten. Het bestreden besluit is op dit punt daarom als gevolg van onvoldoende zorgvuldige voorbereiding onvoldoende gemotiveerd. Omdat de minister dit gebrek niet meer kan herstellen, moet de echtgenote worden aangemerkt als ondernemer en moet de minister voor haar een overbruggingsvergoeding toekennen.

7 Het College bespreekt nu de in artikel 8 van Pro de beleidsregel opgenomen vergoeding van € 5,- per fokteef vanwege de beperking van het exporteren van fokteven.

7.1

Dit laatste onderdeel van de vergoeding bedoeld in artikel 4 van Pro de beleidsregel is een vergoeding ter compensatie van de waardevermindering vanwege de door het opgelegde vervoersverbod ontstane beperking de fokteven te exporteren. Deze vergoeding wordt vastgesteld aan de hand van artikel 8 van Pro de beleidsregel. Op grond van het eerste lid van dat artikel bedraagt de vergoeding € 5,- maal het aantal fokteven dat de pelsdierhouder in de gecombineerde opgave 2020 aan de minister heeft opgegeven. Uit artikel 8, tweede lid, van de beleidsregel volgt dat een pelsdierhouder deze vergoeding niet krijgt voor fokteven waarvoor hij een ruimingsvergoeding heeft ontvangen.

7.2

Uit de toelichting bij de beleidsregel volgt dat de minister aanleiding heeft gezien voor deze vergoeding omdat de betrokken ondernemingen vanwege het vervoersverbod hun fokteven bij het ingaan van het vervroegde verbod niet konden exporteren en verkopen. Omdat zij geen pelsdieren meer mochten houden, hebben zij de fokteven moeten pelzen. De schade die zij daardoor lijden, is het verschil tussen de waarde van een fokteef en de waarde van de pels.

7.3

De vervroeging van het verbod pelsdieren te houden stelt zelf geen beperkingen aan de mogelijkheid om de nertsen te exporteren. Maar zoals ook is vastgesteld door de STAB heeft de vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming wel tot gevolg dat fokteven van de hand moesten worden gedaan, terwijl de fokteven door het vervoersverbod niet konden worden geëxporteerd. De schade is daarom zowel veroorzaakt door het vervoersverbod als door het vervroegde verbod pelsdieren te houden. Het College is daarom van oordeel dat het hier gaat om schade zoals bedoeld in artikel 8 van Pro de Wvp en dus niet om buitenwettelijk begunstigend beleid.

7.4

De onderneming is het er niet mee eens dat de vergoeding moet worden vastgesteld aan de hand van het aantal fokteven dat in de gecombineerde opgave 2020 aan de minister is opgegeven. In dit geval moet de minister een vergoeding toekennen voor alle dieren die in 2020 aanwezig waren op veredelingslocatie in [woonplaats 1], omdat al deze dieren als fokdier zouden worden ingezet, aldus de onderneming. Volgens de onderneming is de vergoeding per fokteef bovendien te laag.

7.5

De minister heeft deugdelijk gemotiveerd waarom de vergoeding € 5,- per fokteef bedraagt. Van Ameyde heeft in de adviesrapporten van 18 november 2020 en 22 november 2023 uiteengezet dat de schade moet worden bepaald door de situatie zonder – en de situatie met een vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming te vergelijken. De waarde per fokteef bedroeg in de gangbare situatie ongeveer € 41,-. Maar die waarde had ook zonder vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming niet gerealiseerd kunnen worden. Ook in dat geval zou de gehele sector in Nederland gelijktijdig stoppen, met als gevolg een overaanbod van fokmateriaal en hogere transportkosten omdat de fokdieren alleen aan buitenlandse kopers konden worden verkocht. Ook zonder vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming zou de opbrengst per fokteef dus lager zijn dan de opbrengst van € 41,- in de gangbare situatie. In de situatie met vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming wordt het gelijktijdig verkopen van fokmateriaal slechts naar voren gehaald.

7.6

Volgens van Ameyde zijn er echter wel twee verschillen ten opzichte van de situatie zonder vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming: er mag niet meer verkocht worden en er kan niet meer geanticipeerd worden. Dat anticiperen had ertoe kunnen leiden dat ondernemingen langer doorgingen met hun fokmateriaal, zodat er bij het einde van de termijn weinig oorspronkelijk fokmateriaal aanwezig zou zijn geweest. Ook hadden zij vroegtijdig verkoopafspraken kunnen maken met kopers uit het buitenland, of fokmateriaal kunnen verplaatsen naar eigen bedrijven in het buitenland. Volgens Van Ameyde is de schadeoorzaak daarin gelegen. De opbrengst als fokteef is door Van Ameyde met inachtneming van deze omstandigheden ingeschat op € 25,-. Bij een pelsprijs van € 20,- in 2020 bedraagt de schade per fokteef € 5,-. Het College kan die redenering volgen.

7.7

Van Ameyde heeft volgens de STAB bij de vaststelling van de waarde als fokdier en de waarde als pels ten onrechte geen rekening gehouden met de hogere waarde van fokreuen en de gangbare verhouding tussen fokreuen en fokteven van respectievelijk één staat tot vier. Als daar wel rekening mee wordt gehouden, dan moet de vergoeding € 8,- bedragen, aldus de STAB. Hoewel de minister deze redenering van de STAB kan volgen, heeft hij tijdens de zitting toegelicht dat de verhouding tussen fokreuen en fokteven die bij de inschatting van de schade per fokteef is gehanteerd, overeenkomt met de feitelijke verhouding tussen fokreuen en fokteven die bij de ruimingen aan het eind van het jaar 2020 is aangetroffen bij een groot aantal ondernemingen. Omdat daarbij nagenoeg alleen fokteven zijn aangetroffen, is alleen de waarde van fokteven in aanmerking genomen. Het College kan deze onderbouwing van de minister volgen en ziet daarom geen aanleiding om de STAB op dit punt te volgen.

7.8

De vergelijking die de onderneming heeft gemaakt, met de taxatiewaarde van fokdieren bij geruimde bedrijven leidt niet tot een ander oordeel. Die taxatiewaarde ziet op de waarde van de fokdieren op het moment van de ruiming en niet op de waarde van de fokdieren op het moment van het intreden van het vervroegde verbod. Zoals hiervoor is weergegeven heeft Van Ameyde laten zien dat een overaanbod van fokdieren bij het gelijktijdig stoppen van de gehele sector gevolgen heeft voor de prijs.

7.9

Het College volgt de onderneming niet in haar stelling dat de vergoeding moet worden toegekend voor alle dieren (fokteven en pups) die in 2020 aanwezig waren op de locatie waarvoor de vergoeding is toegekend, en niet alleen voor de fokteven die de onderneming bij de gecombineerde opgave 2020 heeft opgegeven. Zoals onder 7.2 is vermeld is het nadeel voor de onderneming erin gelegen dat de fokteven gepelsd moesten worden omdat zij bij het ingaan van het vervroegde verbod niet konden worden geëxporteerd en verkocht. Daarbij past dat bij de berekening van de vergoeding wordt aangesloten bij de eigen opgave van de onderneming van het aantal fokteven dat zij hield. Dat het de bedoeling van de onderneming was om alle aanwezige dieren in het volgende seizoen in te zetten als fokdier op de vermeerderingslocaties maakt niet dat de minister de vergoeding in dit geval op een andere wijze moet berekenen.

Voergeldovereenkomsten

8 De onderneming heeft, als voergeldgever, met een andere pelsdierhouders, de voergeldnemers, een voergeldovereenkomst gesloten. De voergeldovereenkomst houdt in dat de voergeldgever nertsen ter beschikking stelt aan de voergeldnemer. De voergeldnemer verzorgt de dieren en hun nakomelingen totdat deze gepelsd kunnen worden. De opbrengst van de pelzen komt toe aan de voergeldgever. De voergeldgever betaalt aan de voergeldnemer een vergoeding voor het verzorgen van de dieren en voor de gemaakte kosten. De pelsdieren worden gehouden en verzorgd op het bedrijf van de voergeldnemer. Daarbij maakt de voergeldnemer gebruik van de overgangsrechtelijke bescherming. De voergeldnemer voert zijn onderneming met de vergunningen die aan hem zijn verstrekt voor het houden van nertsen.

8.1

Het bestreden besluit houdt in dat de onderneming geen aanspraak heeft op een vergoeding voor de voergeldlocaties, omdat de vergoeding toekomt aan de voergeldnemer. Daarbij heeft de minister in aanmerking genomen dat in de voergeldovereenkomst is opgenomen dat een vergoeding vanwege de beëindiging van de pelsdierhouderij toekomt aan de voergeldnemer.

8.2

De onderneming voert aan dat zij de pelsdierhouderij van de voergeldnemer feitelijk exploiteerde en dat alle inkomsten haar toekwamen. Aan de onderneming komt daarom een vergoeding toe voor het mislopen van inkomsten vanwege het vervroegd beëindigen van de pelsdierhouderij.

8.3

De beroepsgrond van de onderneming slaagt niet.

8.3.1

De overgangsrechtelijke bescherming op grond van de artikelen 3 en 4 van de Wvp is verbonden aan de ondernemer die de opgave (melding) heeft gedaan als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wvp voor de plaats waar de nertsen op het moment van de melding in 2013 werden gehouden of konden worden gehouden. De overgangsrechtelijke bescherming komt toe aan deze melder. Artikel 8 van Pro Wvp kent een aanspraak op vergoeding toe aan de pelsdierhouder voor schade veroorzaakt door de Wijzigingswet. De vervroeging van de beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming heeft gevolgen voor degene bedoeld in artikel 3, eerste tot en met het derde lid, van de Wvp. Dat is de melder. Dat betekent dat met de pelsdierhouder van artikel 8 van Pro de Wvp wordt bedoeld de pelsdierhouder die de melding van artikel 3 van Pro de Wvp heeft gedaan. Dat is de pelsdierhouder die voor een locatie een melding heeft gedaan. Het College verwijst naar de uiteenzetting van het toetsingskader hiervoor.

8.3.2

Bij een voergeldconstructie worden de nertsen gehouden op een locatie waarvoor de voergeldnemer een melding heeft gedaan. De voergeldgever heeft voor de voergeldlocatie geen melding gedaan en is voor deze locatie dus ook geen pelsdierhouder als bedoeld in artikel 8 van Pro de Wvp. Anders dan de minister en de onderneming menen is de inhoud van de voergeldovereenkomst daarbij niet relevant. Evenmin is van belang dat de voergeldgever inkomsten behaalde met de voergeldconstructie. Omdat de onderneming voor de voergeldlocaties geen pelsdierhouder is als bedoeld in artikel 8 van Pro de Wvp heeft zij geen aanspraak op een vergoeding op grond van deze bepaling vanwege het vervroegd beëindigen van de pelsdierhouderij op deze locatie. Uit de omstandigheid dat de schade het gevolg is van een wet in formele zin volgt dat een beslissing van de minister omtrent vergoeding daarvan, die geen grondslag heeft in artikel 8 van Pro de Wvp, geen appellabel besluit is, omdat de schade-oorzaak niet appellabel is bij de bestuursrechter.

8.4

Ook titel 4.5 van de Awb geeft de onderneming geen aanspraak op nadeelcompensatie. Deze titel is pas per 1 januari 2024 in werking getreden, dus na de schadeveroorzakende gebeurtenis. Bovendien is de schadeveroorzakende gebeurtenis een wet in formele zin en valt daarmee buiten het bereik van artikel 4:126 van Pro de Awb. Er is dus geen bestuursrechtelijke grondslag voor nadeelcompensatie buiten artikel 8 van Pro de Wvp. Het College heeft daarom geen rechtsmacht om te beoordelen of de onderneming aanspraak heeft op een vergoeding vanwege het wegvallen van de opbrengst uit de voergeldovereenkomst. Of het niet toekennen van een vergoeding voor schade aan de voergeldgevers rechtmatig is, mede in het licht van artikel 1 EP Pro, staat uitsluitend ter beoordeling van de burgerlijke rechter.

8.5

De minister heeft dus terecht geen vergoeding toegekend voor de voergeldlocaties, zij het niet op grond van een juiste motivering. Het standpunt van de minister dat de onderneming geen aanspraak heeft op een vergoeding voor de voergeldlocaties omdat deze vergoeding op grond van de voergeldovereenkomsten toekomt aan de voergeldnemer is onjuist. De onderneming is voor deze locaties geen pelsdierhouder als bedoeld in artikel 8 Wvp Pro, zodat de minister niet bevoegd was daarover een besluit te nemen op grond van de Wvp.
Normaal maatschappelijk risico

9 Uit artikel 8 van Pro de Wvp volgt dat de minister een schadevergoeding toekent voor schade die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico (NMR). Uit artikel 3 van Pro de beleidsregel volgt dat de minister voor het bepalen van het NMR een korting van 15% hanteert. Dit kortingspercentage wordt op de totale vergoeding in mindering gebracht, zo volgt uit artikel 4, tweede lid, van de beleidsregel.

9.1

Het College is net als partijen van oordeel dat uit de laatste zinsnede van artikel 8 van Pro de Wvp (“die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico”) geen verplichting voor de minister volgt om een drempel of aftrek toe te passen. In de Memorie van Toelichting^[2]is gesteld dat de omvang van het NMR, het normale ondernemersrisico, moet worden bepaald met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang kunnen hierbij onder meer zijn de aard van de overheidshandeling en de aard en de omvang van de toegebrachte schade. Hieraan verbindt het College, net als de minister en de onderneming, de gevolgtrekking dat de wetgever de mogelijkheid open heeft gelaten dat de vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming buiten elk normaal maatschappelijk risico valt. Dat betekent dat de Wvp de mogelijkheid biedt om het NMR op nihil vast te stellen. Het College toetst daarom rechtstreeks of artikel 3 van Pro de beleidsregel in strijd is met artikel 1 van Pro het EP, omdat er geen ‘fair balance’ is.

9.2

De STAB heeft drie factoren betrokken bij de beoordeling van het NMR, namelijk de aard van de schadeveroorzakende maatregel (tijd, duur, plaats, ontstaanswijze en andere relevante omstandigheden), de aard, ernst en omvang van de schade en de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Volgens de STAB was de relevante ontwikkeling de vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming, niet de pandemie. De pandemie was wel de aanleiding voor het vervroegde verbod, maar leidde niet noodzakelijkerwijs tot een vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming. Over de aard, de ernst en de omvang van de schade heeft de STAB zich op het standpunt gesteld dat de vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming heeft geleid tot het geheel en definitief wegvallen van het gehele inkomen. Die beëindiging lag al in het vooruitzicht, maar het geheel wegvallen van het inkomen gedurende drie jaar is volgens de STAB een extreme vorm van schade. Evenmin is sprake van een ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen lag. Daarom is de STAB van mening dat het volledig wegvallen van het inkomen door een pandemie voor deze bedrijfstak te uitzonderlijk is om te kunnen aanmerken als een normale maatschappelijke ontwikkeling. Een korting van 5% is volgens de STAB het maximaal verdedigbare NMR.

9.3

Het College volgt de STAB in haar conclusie dat het volledig wegvallen van het inkomen door een pandemie en de vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming te uitzonderlijk is om te kunnen aanmerken als een normale maatschappelijke ontwikkeling. Er is daarom geen grond voor een korting op de totale vergoeding vanwege een NMR. Dat betekent dat artikel 3 van Pro de beleidsregel niet rechtsgeldig is. Dat motiveert het College als volgt.

9.3.1

De oorspronkelijke Wvp voorzag in een overgangstermijn van 11 jaar. De onderneming mocht er van uit gaan dat zij gedurende die overgangstermijn overgangsrechtelijke bescherming zou genieten. De vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming is louter ingegeven door de coronapandemie. Een pandemie met vergelijkbare maatschappelijke gevolgen heeft zich niet eerder voorgedaan, zodat de beëindiging van de pelsdierhouderij als gevolg van een pandemie niet in de lijn der verwachtingen lag.

9.3.2

De coronapandemie was bovendien een pandemie onder mensen. Dat het coronavirus van mens op nerts zou worden overgedragen en dat besmetting van nerts op mens vervolgens ook mogelijk was, was evenmin voorzienbaar. Het OMT-Z heeft geadviseerd om in het belang van de volksgezondheid de nertsensector eind 2020 te beëindigen. Dit heeft in Nederland uiteindelijk geleid tot de keuze om de overgangsrechtelijke bescherming om redenen van volksgezondheid drie jaar eerder te laten eindigen. Voor de sector, en dus ook voor de onderneming, was dat niet voorzienbaar.

9.3.3

Anders dan de minister heeft gesteld was geen sprake van een dierziekte, waarmee een houder van dieren als algemeen bedrijfsrisico rekening kon houden. De onderneming heeft onbetwist gesteld dat zich wereldwijd nog nooit een dierziekte bij nertsen heeft voorgedaan. Dat zich onder nertsen geen (besmettelijke) dierziekten voordeden, blijkt ook uit de omstandigheid dat nertsenhouders niet meebetaalden aan het diergezondheidsfonds. Tijdens de zitting is toegelicht dat dit ook niet nodig was, omdat nertsen werden gevaccineerd tegen dierziekten.

9.3.4

Het College volgt de minister niet in het standpunt dat de vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming voorzienbaar was omdat deze mede is ingegeven door ethische bezwaren tegen de nertsenhouderij. Uit de toelichting bij de Wvp en de stukken met betrekking tot de behandeling van het wetsvoorstel blijkt niet dat ethische bezwaren een rol speelden bij de vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming. Het argument dat het maatschappelijk niet meer aanvaardbaar is pelsdieren te fokken, is op 1 juli 1999 al uitgesproken in een Kamermotie. Dit heeft uiteindelijk geleid tot het verbod in 2013, waarbij een overgangsrechtelijke bescherming voor een termijn van 11 jaar is geboden. De discussie over de maatschappelijke aanvaardbaarheid van het houden van pelsdieren was dus afgerond en had zijn neerslag gekregen in de Wet verbod pelsdierhouderij. Het was daarom voor pelsdierhouders ook niet voorzienbaar dat ethische bezwaren tegen de pelsdierhouderij alsnog tot een vervroegde beëindiging van de overgangsrechtelijke bescherming zouden leiden.

9.3.5

Tot slot is het College het niet eens met de stelling van de minister dat een aftrek wegens het NMR mede gerechtvaardigd is omdat het ondernemingsrisico van de onderneming gedurende de laatste drie jaar is weggenomen door de geboden vergoeding. Dit specifieke aspect van het ondernemingsrisico speelt geen rol bij de vaststelling van het NMR. Het had wel betrokken kunnen worden bij de vaststelling van de inkomensschade, maar daarvoor heeft de minister niet gekozen bij de vaststelling van de beleidsregel. Die keuze kan gelet op het rechtszekerheidsbeginsel niet alsnog gemaakt worden.

9.4

De beroepsgrond slaagt. De minister heeft ten onrechte een kortingspercentage vanwege het NMR op de totale vergoeding in mindering gebracht. Bij een nieuw te nemen besluit dient de minister de vergoeding vast te stellen zonder deze korting.
Conclusies

10.1

Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd. De minister moet binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar nemen. Daarbij moet de minister de aftrek van 15% voor normaal maatschappelijk risico buiten toepassing laten. Ook moet de minister de echtgenote als ondernemer aanmerken en voor haar een overbrugginsvergoeding toekennen voor het vinden van vervangende arbeid.

10.2

Het College veroordeelt de minister in de door de onderneming gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 4.081,50 voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een zienswijze na het deskundigenonderzoek door de STAB, 3 punten voor het verschijnen op de zitting; waarde per punt € 907,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt de minister op binnen 16 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak;
draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de onderneming te vergoeden;

- veroordeelt de minister in de proceskosten van de onderneming tot een bedrag van € 4.081,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. T. Pavićević en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. A.M. Slierendrecht, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 oktober 2025.

w.g. J.L. Verbeek w.g. A.M. Slierendrecht

Bijlage

Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

Artikel 14. Verbod van discriminatie

Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

Artikel 1. Bescherming van eigendom

Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:4, tweede lid

2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Artikel 4:84

Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

Artikel 8:47

1. De bestuursrechter kan een deskundige benoemen voor het instellen van een onderzoek.

2. Bij de benoeming worden vermeld de opdracht die moet worden vervuld en de termijn, bedoeld in het vierde lid.

3. Van het voornemen tot het benoemen van een deskundige als bedoeld in het eerste lid wordt aan partijen mededeling gedaan. De bestuursrechter kan partijen in de gelegenheid stellen om hun wensen omtrent het onderzoek binnen een door hem te bepalen termijn schriftelijk aan hem kenbaar te maken.

4. De bestuursrechter stelt een termijn binnen welke de deskundige aan hem een schriftelijk verslag van het onderzoek uitbrengt.

5. Partijen kunnen binnen vier weken na de dag van verzending van het verslag aan hen schriftelijk hun zienswijze met betrekking tot het verslag naar voren brengen.

6. De bestuursrechter kan de in het vijfde lid bedoelde termijn verlengen.

Wet verbod pelsdierhouderij

Artikel 1

In deze wet wordt verstaan onder:

a. huisvestingsplaats: leefruimte dienende tot het houden van nertsen, bestaande uit één of meer compartimenten en voorzien van één of meer verrijkingsobjecten, met daaraan gekoppelde nestboxen, en die ten minste voldoet aan de eisen gesteld in de Verordening welzijnsnormen nertsen (PPE) 2003, zoals deze luidde op 17 januari 2008;

b. nerts: dier behorend tot de diersoort Mustela vison;

c. nertsenhouderij: bedrijf of een gedeelte daarvan, als bedoeld in artikel 1, onderdeel i, van de Meststoffenwet, dienende tot het houden van nertsen, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden;

d. Onze Minister: Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit;

e. pelsdier: dier dat gehouden wordt uitsluitend of in hoofdzaak ter verkrijging van de pels.

Artikel 2

Het houden, doden of doen doden van een pelsdier is verboden.

Artikel 3

1. Degene die op de dag van inwerkingtreding van deze wet nertsen als pelsdier houdt, doet daarvan binnen vier weken na inwerkingtreding van deze wet melding aan Onze Minister, onder opgave van:

a. het aantal nertsen dat hij volgens zijn vergunning, als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer, mag houden;

b. het aantal huisvestingsplaatsen, onderscheiden naar het aantal huisvestingsplaatsen voor reuen, voedsters en jonge dieren, dat op het tijdstip van melding in de nertsenhouderij beschikbaar is;

c. het aantal nertsen dat op het tijdstip van melding door hem wordt gehouden, onderscheiden naar de aantallen reuen, voedsters en de daarbij behorende jonge dieren; en

d. de plaats of plaatsen waar de nertsen op het tijdstip van melding worden gehouden.

2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op degene die op de dag van inwerkingtreding van deze wet:

a. geen nertsen als pelsdieren houdt;

b. beschikt over een vergunning, als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer, ten behoeve van het houden van nertsen als pelsdieren; en

c. beschikt over huisvestingsplaatsen.

3. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op degene die na de inwerkingtreding van deze wet een nertsenhouderij heeft verkregen in verband met een bijzondere omstandigheid van de overdrager, met dien verstande dat de melding binnen vier weken na de overdracht van de nertsenhouderij plaatsvindt.

4. Onder een bijzondere omstandigheid als bedoeld in het derde lid wordt verstaan de omstandigheid dat de nertsenhouder groot financieel nadeel lijdt doordat:

a. hij door plotselinge arbeidsongeschiktheid niet langer in staat is het houden van nertsen voort te zetten;

b. de nertsenhouderij deel uitmaakt van een te verdelen gemeenschap en de nertsenhouderij als vermogensbestanddeel te gelde moet worden gemaakt om de gemeenschap te kunnen verdelen; of

c. hij wegens het bereiken van de leeftijd van 65 jaar de nertsenhouderij niet wil of kan voortzetten.

Artikel 4

Artikel 2 is Pro niet van toepassing op degene bedoeld in artikel 3, eerste tot en met derde lid, tot en met de dertiende dag na de datum van inwerkingtreding van de Wet van 16 december 2020 tot wijziging van de Wet verbod pelsdierhouderij in verband met een vervroegde beëindiging van de pelsdierhouderij (Stb. 2020, 555), indien hij:

a. aan de meldingsplicht van artikel 3 heeft Pro voldaan;

b. de nertsen houdt in een huisvestingsplaats;

c. niet meer nertsen houdt dan het aantal nertsen waarvoor hij een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Omgevingswet heeft;

d. niet meer nertsen houdt dan het aantal huisvestingsplaatsen dat ten behoeve van het houden van die soort nertsen op het tijdstip van melding in de nertsenhouderij beschikbaar was; en

e. de nertsen houdt op dezelfde plaats als waar zij werden gehouden op het tijdstip van melding, dan wel op een andere plaats, mits op de oude plaats niet langer sprake is van een nertsenhouderij en van deze verplaatsing melding is gedaan aan Onze Minister.

Artikel 8

Onze Minister kent een pelsdierhouder op aanvraag een vergoeding toe voor schade veroorzaakt door de Wet van 16 december 2020 tot wijziging van de Wet verbod pelsdierhouderij in verband met een vervroegde beëindiging van de pelsdierhouderij (Stb. 2020, 555) die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico.

Beleidsregel compensatie vervroegde beëindiging pelsdierhouderij

Artikel 1. Begripsbepalingen

In deze beleidsregel wordt verstaan onder:

fokteven: voedsters of moederdieren;

minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit;

natuurvergunning: een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming;

omgevingsvergunning: omgevingsvergunning, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, voor het houden van pelsdieren;

pelsdierhouder: degene die een melding heeft gedaan, als bedoeld in artikel 3, eerste tot en met derde lid, van de wet;

plaats: plaats, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel d, van de wet;

vervroegde beëindiging: verbod, bedoeld in artikel 2 van Pro de wet, zoals deze voor de pelsdierhouder ingevolge de Wet tot wijziging van de Wet verbod pelsdierhouderij in verband met een vervroegde beëindiging van de pelsdierhouderij (Stb 2020, 555) geldt per 8 januari 2021;

werknemer: natuurlijke persoon die op basis van een arbeidsovereenkomst als bedoeld in artikel 7:610 van Pro het Burgerlijk Wetboek in dienst is of is geweest van de pelsdierhouder om activiteiten ten behoeve van het houden van nertsen te verrichten;

besluit: Besluit subsidiering sloop- en ombouwkosten pelsdierhouderij;

wet: Wet verbod pelsdierhouderij.

Artikel 2. Rechtstreeks gevolg van vervroegde beëindiging

1. Voor een vergoeding van schade komt in aanmerking de pelsdierhouder die als rechtstreeks en noodzakelijk gevolg van de vervroegde beëindiging schade lijdt.

2. Van schade op een plaats als rechtstreeks en noodzakelijk gevolg van de vervroegde beëindiging is in elk geval geen sprake, indien:

a. de pelsdierhouder op of voorafgaand aan 28 augustus 2020 voor die plaats niet beschikte over de voor het houden van pelsdieren verplichte omgevingsvergunning;

b. de minister aan de pelsdierhouder op of voorafgaand aan 28 augustus 2020 voor die plaats een beschikking tot vaststelling van de op grond van het besluit verleende subsidie voor ombouw heeft gegeven en de pelsdierhouder zich overeenkomstig artikel 14, derde lid, van dat besluit heeft verplicht de pelsdierhouderij niet meer op te starten;

c. de minister aan de pelsdierhouder op of voorafgaand aan 28 augustus 2020 voor die plaats een beschikking tot verlening van sloopsubsidie op grond van het besluit heeft gegeven en tevens, al dan niet na genoemde datum, een beschikking tot vaststelling van die verleende subsidie heeft gegeven en de pelsdierhouder overeenkomstig artikel 14, vierde lid, van dat besluit de gebouwen heeft gesloopt.

3. Voor een plaats waar in 2020 geen nertsen zijn gehouden komt de pelsdierhouder slechts in aanmerking voor een vergoeding van schade, indien hij aannemelijk kan maken dat de bouwwerken, gebouwen en inventaris nog zodanig intact zijn dat de productie op die plaats op 28 augustus 2020 terstond had kunnen worden hervat.

Artikel 3. Normaal maatschappelijk risico

De minister hanteert voor het bepalen van het normale maatschappelijke risico, bedoeld in artikel 8 van Pro de wet, een kortingspercentage van 15%.

Artikel 4. Vergoeding

1. De vergoeding bestaat uit:

a. een vergoeding voor inkomensschade, vastgesteld overeenkomstig artikel 5 en Pro voor zover van toepassing gecorrigeerd overeenkomstig artikel 10;

b. een vergoeding voor de benodigde periode om vervangende arbeid te vinden, vastgesteld overeenkomstig artikel 6;

c. een vergoeding voor de transitiekosten voor werknemers, vastgesteld overeenkomstig artikel 7, en

d. een vergoeding ter compensatie van de waardevermindering vanwege de door het opgelegde vervoersverbod ontstane beperking de fokteven te exporteren, vastgesteld overeenkomstig artikel 8.

2. Op de totale vergoeding, bedoeld in het eerste lid, wordt het normaal maatschappelijk risico, bedoeld in artikel 3, in mindering gebracht.

Artikel 5. Inkomensschade

1. In dit artikel wordt onder ‘het aantal fokteven dat rechtens mag worden gehouden’ verstaan het laagste aantal fokteven dat de pelsdierhouder mag houden, ingevolge:

a. de aan hem verleende meest actuele omgevingsvergunning;

b. de, voor zover van toepassing, aan hem verleende meest actuele natuurvergunning, of

c. de opgave van het aantal huisvestingsplaatsen, bedoeld in artikel 3, onderdeel b, van de wet, of, indien dit aantal niet het aantal huisvestingsplaatsen voor fokteven per plaats betreft, de opgave, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, van de wet.

2. De inkomensschade wordt per plaats vastgesteld volgens de formule: het aantal fokteven dat rechtens mag worden gehouden op de betrokken plaats van de onderneming x € 51,– waardevergoeding per fokteef x 3 jaar.

3. Voor de plaats ten aanzien waarvan op grond van artikel 21, eerste lid, in samenhang met artikel 22, eerste lid, onderdeel f, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren een maatregel tot het doden van zieke en verdachte dieren is opgelegd ter bestrijding van SARS-CoV-2 wordt de ingevolge het tweede lid berekende inkomensschade verminderd met € 38,– x het aantal fokteven dat rechtens mag worden gehouden op die plaats.

4. Het derde lid is van overeenkomstige toepassing op een plaats waar in 2020 geen nertsen zijn gehouden.

Artikel 6. Overbruggingsperiode vervangende arbeid

1. De vergoeding ter overbrugging van de benodigde periode voor het vinden van vervangende arbeid bedraagt (2 x € 66.500) x het totaal aantal voltijdse arbeidsplaatsen die worden vervuld door de ondernemer of ondernemers van de pelsdierhouderij, afgerond op twee decimalen.

2. Bij het bepalen van de vergoeding, bedoeld in het eerste lid, wordt aangemerkt:

a. als ondernemer: de persoon ten aanzien waarvan kan worden aangetoond dat hij kapitaal, arbeid, goederen, of genot van goederen heeft ingebracht in de onderneming;

b. als voltijdse arbeidsplaats: 38 uren per week die in een pelsdierhouderij aan arbeid wordt verricht.

3. Een ondernemer van de pelsdierhouderij vervult maximaal 1 voltijdse arbeidsplaats.

Artikel 7. Transitiekosten werknemer

1. Een pelsdierhouder komt in aanmerking voor een vergoeding van 60% van de transitievergoeding die hij aan zijn werknemer overeenkomstig artikel 7:673 van Pro het Burgerlijk Wetboek dient uit te keren, indien het dienstverband is beëindigd na 28 augustus 2020 en voor het einde van de 26 weken, bedoeld in artikel 11, eerste lid.

2. Een pelsdierhouder komt niet in aanmerking voor een vergoeding als bedoeld in het eerste lid, indien het dienstverband na 28 augustus 2020 is aangegaan.

Artikel 8. Beperking exporteren fokteven

1. De vergoeding ter compensatie van de beperking om fokteven te exporteren wordt vastgesteld op € 5,– x het aantal fokteven dat de pelsdierhouder in 2020 ingevolge artikel 4, eerste lid, onderdeel a, van de Regeling landbouwtelling en gecombineerde opgave 2020 aan de minister heeft opgegeven.

2. Een pelsdierhouder komt niet voor een vergoeding als bedoeld in het eerste lid in aanmerking voor fokteven waarvoor hij vergoeding op grond van artikel 21, eerste lid, in samenhang met artikel 22, eerste lid, onderdeel f, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren een maatregel tot het doden van zieke en verdachte dieren is opgelegd ter bestrijding van SARS-CoV-2 heeft ontvangen.

Artikel 9. Overige vergoedingen

Indien de minister een vergoeding als bedoeld in artikel 4 toekent Pro, vergoedt de minister ook:

a. redelijke kosten ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand of andere deskundige bijstand bij de vaststelling van de schade;

b. de wettelijke rente vanaf de ontvangst van de aanvraag en de gegevens, bedoeld in artikel 11, derde lid.

Artikel 10. Verhouding Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19

Indien aan een pelsdierhouder op grond van de Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19 een subsidie is verleend om bij te dragen aan de financiering van de vaste lasten in de periode na 1 januari 2021, wordt het bedrag dat op grond van artikel 11 van Pro die Regeling is vastgesteld in mindering gebracht op de vergoeding van inkomensschade, vastgesteld overeenkomstig artikel 5.

Artikel 11. Aanvraag vergoeding

1. De pelsdierhouder die in aanmerking wil komen voor een vergoeding dient binnen 26 weken nadat het middel, bedoeld in het tweede lid, ter beschikking is gesteld een aanvraag in voor alle plaatsen ten aanzien waarvan hij in aanmerking wil komen voor een vergoeding.

2. Een aanvraag wordt bij de minister ingediend met gebruikmaking van een daartoe door de minister ter beschikking gesteld middel.

3. De aanvraag bevat in elk geval de volgende gegevens:

a. de meest actuele omgevingsvergunning voor het houden van nertsen;

b. voor zover van toepassing, de meest actuele natuurvergunning;

c. voor zover van toepassing een na 28 augustus 2020 gesloten vaststellingsovereenkomst, door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen verleende ontslagvergunning, of een door de kantonrechter gegeven vonnis inzake de ontbinding van de arbeidsovereenkomst, voorzien van de geanonimiseerde gegevens waarop de transitievergoeding is gebaseerd;

d. een door de pelsdierhouder ondertekende verklaring dat hij het houden van pelsdieren heeft beëindigd;

e. gegevens inzake het ondernemerschap van de betrokken persoon of personen en het aantal voltijdse arbeidsplaatsen dat door die ondernemer of ondernemers van de pelsdierhouderij in de pelsdierhouderij wordt vervuld, voorzien van een onderbouwing van dat aantal;

f. voor zover van toepassing, gegevens met betrekking tot een op grond van de Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19 ingediende aanvraag en in dat kader genomen besluiten;

g. gegevens over de onderneming, waaronder het nummer waarmee de onderneming geregistreerd is in het handelsregister, het vestigingsadres en het rekeningnummer dat op naam van de onderneming of, in geval van een eenmanszaak, de eigenaar staat.

Artikel 12. Beslissing op het verzoek

1. De minister kan zich bij de beoordeling van de aanvraag en de vaststelling van de hoogte van de schade die voor vergoeding in aanmerking komt, laten adviseren door een of meer onafhankelijke deskundigen.

2. De minister stelt de pelsdierhouder in kennis van het inschakelen van de deskundige en van de termijn die aan de deskundige is gesteld om te adviseren.

Artikel 13. Voorschot

1. De minister kent de pelsdierhouder die een aanvraag als bedoeld in artikel 11, eerste lid, heeft ingediend, een voorschot toe.

2. Het voorschot bedraagt 20% van de aangevraagde vergoeding, bedoeld in artikel 4, eerste lid, indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij daarvoor in aanmerking kan komen. Op het voorschot is artikel 4, tweede lid, niet van toepassing.

3. Met een besluit tot verlening van een voorschot wordt geen aanspraak op vergoeding van schade erkend.

4. Het voorschot kan uitsluitend worden verleend indien de pelsdierhouder schriftelijk de verplichting aanvaardt tot gehele en onvoorwaardelijke terugbetaling van hetgeen ten onrechte als voorschot is uitbetaald, zulks te vermeerderen met de wettelijke rente over het teveel betaalde te rekenen vanaf de datum van betaling van het voorschot.

Artikel 14. Inwerkingtreding

Deze beleidsregel treedt in werking met ingang van de dag van de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin hij wordt geplaatst en werkt terug tot en met 25 december 2020.

Artikel 15. Citeertitel

Deze beleidsregel wordt aangehaald als: Beleidsregel compensatie vervroegde beëindiging pelsdierhouderij.

Vergoeding vervroegde beëindiging pelsdierhouderij zonder aftrek normaal maatschappelijk risico