Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1674
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 september 2025 op het hoger beroep van:
[naam 1] B.V., te [woonplaats] (de vennootschap)
(gemachtigde: P.J. Houtsma),
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 juli 2023, kenmerk 21/2290, in het geding tussen
de vennootschap
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselkwaliteit en Natuur,
(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. B. de Haan).
Procesverloop in hoger beroep
De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland (rechtbank) van 26 juli 2023 (aangevallen uitspraak; niet gepubliceerd).
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[naam 1] heeft nadere stukken ingezonden.
De zitting was op 20 mei 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van de vennootschap, en de gemachtigden van de minister. Voor de vennootschap waren ook [naam 3] en [naam 4] aanwezig.
Grondslag van het geschil
Inleiding1 Deze zaak gaat over een intermediaire onderneming, die zich onder meer bezighoudt met het vervoer en de (tijdelijke) opslag van en de handel in dierlijke meststoffen. De minister heeft de vennootschap op grond van de Meststoffenwet (Msw) een boete opgelegd. Deze heeft te maken met een mestopslag, bestaande uit twee gekoppelde silo’s die bij de vennootschap in gebruik waren. De hoeveelheid mest die volgens de administratie op
15 februari 2019 in de mestopslag zat, kwam niet overeen met de werkelijke situatie en de vennootschap heeft niet verantwoord waar de mest is gebleven. Wat de vennootschap hiertegen heeft aangevoerd, slaagt niet. De minister is terecht uitgegaan van de administratie van de vennootschap. Dat een bezinklaag is ontstaan of dat verdamping heeft plaatsgevonden, is niet aannemelijk geworden. En het betoog dat sprake is van verjaring omdat de mestvoorraad is samengesteld uit meststoffen die langer dan vijf jaar voordat de boete werd opgelegd zijn aangevoerd, slaagt ook niet. Verder heeft de minister in deze situatie geen onnauwkeurigheidsmarges hoeven toepassen. De opgelegde boete blijft in stand.
15 februari 2019 in de mestopslag zat, kwam niet overeen met de werkelijke situatie en de vennootschap heeft niet verantwoord waar de mest is gebleven. Wat de vennootschap hiertegen heeft aangevoerd, slaagt niet. De minister is terecht uitgegaan van de administratie van de vennootschap. Dat een bezinklaag is ontstaan of dat verdamping heeft plaatsgevonden, is niet aannemelijk geworden. En het betoog dat sprake is van verjaring omdat de mestvoorraad is samengesteld uit meststoffen die langer dan vijf jaar voordat de boete werd opgelegd zijn aangevoerd, slaagt ook niet. Verder heeft de minister in deze situatie geen onnauwkeurigheidsmarges hoeven toepassen. De opgelegde boete blijft in stand.
Achtergrond van het geschil
2.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
2.2
De vennootschap is een intermediaire onderneming, die zich bezighoudt met het vervoer en de (tijdelijke) opslag van en de handel in dierlijke meststoffen.
2.3
Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben in 2019 de vennootschap gecontroleerd op naleving van de Msw in dat jaar en hebben van die controle een rapport opgemaakt. In dat rapport staat, voor zover hier van belang, het volgende:
“[…]
Uit bovenstaande bevindingen komt, gelet op de eigen administratie van [naam 1] , naar voren dat op 15 februari 2019 in deze mestopslag, met 6.200 ton opslagcapaciteit, 10.000 ton drijfmest aanwezig zou zijn met een gemiddeld gehalte van 5,05 kg fosfaat/ton. Daadwerkelijk was in deze opslag 5. 700 ton drijfmest aanwezig. Voor het verschil, zijnde 10.000 - 5.700 = 4.300 ton, is door [naam 1] met behulp van zijn administratie of anderszins niet aannemelijk gemaakt waar deze hoeveelheid drijfmest is gebleven.
[…]”
Uit bovenstaande bevindingen komt, gelet op de eigen administratie van [naam 1] , naar voren dat op 15 februari 2019 in deze mestopslag, met 6.200 ton opslagcapaciteit, 10.000 ton drijfmest aanwezig zou zijn met een gemiddeld gehalte van 5,05 kg fosfaat/ton. Daadwerkelijk was in deze opslag 5. 700 ton drijfmest aanwezig. Voor het verschil, zijnde 10.000 - 5.700 = 4.300 ton, is door [naam 1] met behulp van zijn administratie of anderszins niet aannemelijk gemaakt waar deze hoeveelheid drijfmest is gebleven.
[…]”
2.4
Met het besluit van 13 januari 2021 (boetebesluit) heeft de minister de vennootschap een boete opgelegd van € 239.019,- wegens het niet voldoen aan haar verantwoordingsplicht van artikel 14 van de Msw over de periode van 1 januari 2018 tot en met 14 februari 2019. Volgens de minister heeft de vennootschap 21.729 kg fosfaat niet verantwoord. De minister heeft deze boete met € 2.500,- gematigd tot € 236.519,-, wegens het overschrijden van de redelijke beslistermijn.
2.5
Op 14 mei 2021 heeft de minister de vennootschap kenbaar gemaakt dat hij ervan uitgaat dat de vennootschap op 15 februari 2019 niet aan haar verantwoordingsplicht heeft voldaan.
2.6
Met zijn besluit van 24 juni 2021, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 236.365,-. Het boetebedrag is verlaagd met € 154,- omdat de minister uitgaat van een aangepaste hoeveelheid fosfaat. De minister heeft uiteengezet dat sprake is van een afwijking van de door de vennootschap bijgehouden H1-staat ten opzichte van de inhoud van de mestopslag die de vennootschap niet kan verantwoorden. De voorraad op de H1-staat (van 10.000 ton) komt overeen met 50.500 kg fosfaat en de vastgestelde voorraad van 5.700 ton komt overeen met 28.785 kg fosfaat. Volgens de minister heeft de vennootschap op 15 februari 2019 in totaal 21.715 kg fosfaat niet kunnen verantwoorden. De vennootschap heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat in de opslagen een bezinklaag aanwezig was. Uit onderzoek blijkt dat het ontstaan van bezinklagen mogelijk is in kelders van (intensieve) varkenshouderijen. Dit is niet van toepassing op de vennootschap. In de mestopslagen van de vennootschap wordt zowel varkensdrijfmest als rundveedrijfmest aan- en afgevoerd. Met meetfouten over de aan- en afvoer in de jaren dat de opslagen in gebruik waren hoeft geen rekening te worden gehouden, omdat die zich gezien de grote aan- en afvoerstromen bij intermediaire ondernemingen uitmiddelen. Tot slot heeft de vennootschap haar stellingen over mogelijke oorzaken van het verschil tussen de voorraad ‘op papier’ en de voorraad in de opslag niet onderbouwd.
Aangevallen uitspraak van de rechtbank
3 De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap gegrond verklaard en de boete van € 236.365,- wegens overschrijding van de redelijke termijn met elf maanden gematigd met 10% tot € 215.228,50. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
“[…]
6.4. Eiseres heeft haar betoog dat rekening is gehouden met een onjuiste beginvoorraad onderbouwd met het feit dat uit de eerder opgelegde boete in 2018 voortvloeit dat er niet meer dan 6.200 ton drijfmest in de silo zat, dat er in de loop van de jaren verschillen zijn ontstaan, dat er andere marges toegepast zouden moeten worden en dat er geen rekening is gehouden met een bezinklaag. Deze stellingen heeft eiseres niet of nauwelijks onderbouwd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres geen betrouwbaar, objectief verifieerbaar bewijs heeft overgelegd om het NVWA-rapport te ontkrachten. In artikel 46, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw is expliciet aangegeven dat naast de H1-staat andere gegevensdragers mogen worden gebruikt voor de administratie. De rechtbank volgt eiseres daarom niet voor zover zij aangeeft dat zij geen mogelijkheid had om verschillen in de administratie toe te lichten en te verklaren. De rechtbank ziet dan ook geen aanknopingspunten voor de stelling dat de minister op de datum van constatering van de overtreding, 15 februari 2019, niet kon of mocht uitgaan van hetgeen in de H1-staat was opgenomen of dat is uitgegaan van een onjuiste beginvoorraad.4
6.4. Eiseres heeft haar betoog dat rekening is gehouden met een onjuiste beginvoorraad onderbouwd met het feit dat uit de eerder opgelegde boete in 2018 voortvloeit dat er niet meer dan 6.200 ton drijfmest in de silo zat, dat er in de loop van de jaren verschillen zijn ontstaan, dat er andere marges toegepast zouden moeten worden en dat er geen rekening is gehouden met een bezinklaag. Deze stellingen heeft eiseres niet of nauwelijks onderbouwd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres geen betrouwbaar, objectief verifieerbaar bewijs heeft overgelegd om het NVWA-rapport te ontkrachten. In artikel 46, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw is expliciet aangegeven dat naast de H1-staat andere gegevensdragers mogen worden gebruikt voor de administratie. De rechtbank volgt eiseres daarom niet voor zover zij aangeeft dat zij geen mogelijkheid had om verschillen in de administratie toe te lichten en te verklaren. De rechtbank ziet dan ook geen aanknopingspunten voor de stelling dat de minister op de datum van constatering van de overtreding, 15 februari 2019, niet kon of mocht uitgaan van hetgeen in de H1-staat was opgenomen of dat is uitgegaan van een onjuiste beginvoorraad.4
6.5.
De rechtbank vindt in de wet- en regelgeving geen aanknopingspunten voor de stelling van eiseres dat de eindvoorraad niet aan de hand van waarneming had mogen worden bepaald, nu de beginvoorraad volgens de H-1 staat is bepaald. Uit de Msw en de daarop gebaseerde regelingen, het Uitvoeringsbesluit Msw en de Uitvoeringsregeling Msw, vloeit juist voort dat de berekende hoeveelheid meststoffen moet overeenkomen met de daadwerkelijk aanwezige hoeveelheid.
6.6.
In hetgeen eiseres aanvoert, ziet de rechtbank geen grond te twijfelen aan de juistheid van de inhoud van het NVWA-rapport.
6.7.
De rechtbank stelt vast dat uit de toelichting bij de boeteberekening van het primair rapport volgt dat op de gewogen en geanalyseerde mest een foutmarge van 10% is toegepast, overeenkomstig het marge-document. Er is naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding aan te nemen dat dit document niet kan worden toegepast bij intermediairs. In het document wordt weliswaar gesproken over een ‘bedrijf’ en niet over een ‘intermediair’, maar ter zitting is namens de minister toegelicht dat het zowel bij bedrijven als bij intermediairs gaat om dezelfde soort mest en dat eerder in de keten rekening is gehouden met marges ten aanzien van verschillende typen voer.
6.8.
De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht heeft aangenomen dat op
15 februari 2019 sprake was van een overtreding van artikel 14 van de Msw. In hetgeen eiseres aanvoert ziet de rechtbank geen reden om aan te nemen dat de overtreding haar niet kan worden verweten.
[…]”
15 februari 2019 sprake was van een overtreding van artikel 14 van de Msw. In hetgeen eiseres aanvoert ziet de rechtbank geen reden om aan te nemen dat de overtreding haar niet kan worden verweten.
[…]”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Procedurele punten
4.1
De vennootschap heeft ermee ingestemd dat [naam 3] en [naam 4] op zitting vragen beantwoorden en niet optreden deskundigen (in de zin van artikel 8:34 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)).
4.2
De minister heeft op de zitting van het College verzocht in de gelegenheid te worden gesteld om schriftelijk te reageren op het stuk van statistisch onderzoeksbureau Statisticor dat de vennootschap voor de zitting heeft ingediend. Het College wijst dit verzoek af en zal dat hieronder (in 5.9) toelichten.
Verantwoordingsplicht
5.1
De gronden van het hoger beroep zijn grotendeels een herhaling van wat de vennootschap in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd en waarover de rechtbank heeft geoordeeld. Het College komt over de verantwoordingplicht tot hetzelfde oordeel als de rechtbank en overweegt daartoe het volgende, waarbij het ingaat op de argumenten van partijen.
5.2
Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 20 juli 2017, ECLI:NL:CBB:2017:315 en de daar onder 4.2 aangehaalde jurisprudentie) is in artikel 14 van de Msw een mede tot intermediairs gericht gebod opgenomen, op grond waarvan intermediairs te allen tijde moeten kunnen verantwoorden dat en naar wie de door hen aangevoerde dierlijke meststoffen, die niet in opslag zijn genomen, zijn afgevoerd (zie ook de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling, Kamerstukken II 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 41). Dat neemt niet weg dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de vennootschap de overtreding – het niet naleven van de verantwoordingsplicht – heeft begaan.
5.3 Op grond van artikel 39, eerste en tweede lid, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) houdt de intermediair per onderneming een inzichtelijke administratie bij en bevat de administratie in ieder geval gegevens over de hoeveelheden meststoffen die in iedere afzonderlijke opslagruimte voor meststoffen zijn aangevoerd en de hoeveelheden meststoffen die uit die opslagruimte zijn afgevoerd, zodanig dat steeds blijkt welke hoeveelheid meststoffen zich in de opslagruimte bevindt.
5.3 Op grond van artikel 39, eerste en tweede lid, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) houdt de intermediair per onderneming een inzichtelijke administratie bij en bevat de administratie in ieder geval gegevens over de hoeveelheden meststoffen die in iedere afzonderlijke opslagruimte voor meststoffen zijn aangevoerd en de hoeveelheden meststoffen die uit die opslagruimte zijn afgevoerd, zodanig dat steeds blijkt welke hoeveelheid meststoffen zich in de opslagruimte bevindt.
5.4
Op grond van artikel 46, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) worden de gegevens, bedoeld in artikel 39, tweede lid, onderdeel b, van het Uitvoeringsbesluit, bijgehouden op het daartoe door de minister verstrekte formulier. Dat formulier is de zogenoemde H1-staat. Op grond van het tweede lid van artikel 46 van de Uitvoeringsregeling kunnen in plaats van het in het eerste lid bedoelde formulier andere gegevensdragers worden gebruikt, onder de voorwaarde dat daarbij dezelfde berekeningswijze wordt gehanteerd als bij gebruik van het in het eerste lid bedoelde formulier, het geval zou zijn geweest.
5.5
Uit het voorgaande volgt dat de vennootschap aan de hand van haar administratie op elk moment inzichtelijk moet kunnen maken dat en naar wie aangevoerde meststoffen zijn afgevoerd, als deze niet in opslag zijn genomen. Als uit vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) blijkt dat meststoffen zijn aangevoerd, maar die zich niet meer in de opslag bevinden, moet dat verklaard kunnen worden. Anders dan waarvan de vennootschap uitgaat is de maximale capaciteit van de silo’s (6200 ton) dus niet maatgevend voor de verantwoordingsplicht. Het gaat er volgens de hiervoor genoemde totstandkomingsgeschiedenis van artikel 14 van de Msw (blz. 40-41) juist om te voorkomen dat intermediairs zich goedkoop van mest ontdoen door deze buiten de boekhouding af te voeren. De vennootschap wijst weliswaar op een geval waarin de minister voor de opgegeven mestvoorraden is uitgegaan van de door de NVWA geconstateerde opslagcapaciteit en mestvoorraad, maar die situatie kan niet op één lijn worden gesteld met haar situatie. In dat geval ging het om een landbouwer – en niet zoals in het geval van de vennootschap om een intermediair – waarvan de minister in het betreffende besluit heeft uiteengezet dat de metingen van de NVWA maken dat de opgegeven mestvoorraden voldoende aannemelijk zijn om in dit specifieke geval mee te gaan met de wijzigingen ten opzichte van de door de landbouwer ingediende Aanvullende Gegevens Landbouwer. Anders dan de vennootschap aanvoert, kan daaruit dus niet worden afgeleid dat de wijze waarop in die betreffende zaak de mestvoorraden zijn bepaald, de normale werkwijze van de minister zou zijn om mestvoorraden te bepalen.
5.6
De verantwoording heeft op grond van artikel 14, tweede lid, van de Msw betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen. Deze wordt voor een intermediaire onderneming bepaald aan de hand van artikel 68, vijfde lid, van het Uitvoeringsbesluit en artikel 94, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Op grond van artikel 68, vijfde lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt de opgeslagen hoeveelheid meststoffen bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen. Het gewicht, onderscheidenlijk het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte komt overeen met de hoeveelheden die met gebruikmaking van het in artikel 46, eerste lid, genoemde formulier, respectievelijk in artikel 46, tweede lid, genoemde andere gegevensdragers zijn berekend (artikel 94, derde lid, van de Uitvoeringsregeling). Het College volgt de vennootschap dan ook niet in haar opvatting dat de minister de (begin)voorraad had moeten bepalen op basis van de best beschikbare gegevens, genoemd in artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling. Deze bepaling is niet op haar van toepassing; voor haar als intermediair geldt immers het bepaalde in het derde lid van artikel 94 van de Uitvoeringsregeling.
5.7
De minister heeft vastgesteld dat er op 15 februari 2019 5.700 ton mest in de silo’s zat en dat op die datum volgens de H1-staat 10.000 ton mest aanwezig was en er aldus een verschil was van 4.300 ton mest tussen de feitelijke inhoud van de silo’s en wat op papier was aangevoerd. Het College heeft geen twijfels over de juistheid van de vaststelling dat er op 15 februari 2019 5.700 ton mest in de silo’s zat. Verder heeft de minister de aangevoerde hoeveelheid mest ontleend aan de administratie van de vennootschap. Deze hoeveelheid komt overeen met de gegevens over de mestaanvoer in de silo’s volgens de VDM’s. De vennootschap heeft niet inzichtelijk gemaakt waardoor het verschil tussen de voorraad in de administratie en de werkelijke voorraad is ontstaan. Haar stelling dat in de mestsilo’s een bezinklaag is ontstaan, noch haar verklaring op zitting dat verdamping heeft plaatsgevonden, heeft zij onderbouwd. Hoewel [naam 3] in zijn algemeenheid over het ontstaan van bezinklagen in mestopslagen heeft verklaard, heeft de minister daartegenover gesteld dat niet aannemelijk is dat hier een bezinklaag in de mestopslagen is ontstaan, omdat dit zich bij rundveemest niet voordoet en de varkensmest werd gemixt waardoor een bezinklaag werd voorkomen. Daarnaast acht de minister een forse bezinklaag onwaarschijnlijk bij een mestopslag van een intermediair zoals de vennootschap, omdat juist wordt verdiend met de opslagcapaciteit en de omloopsnelheid dus hoog zal zijn. Gezien het gebrek aan feitelijke onderbouwing van het tegendeel, terwijl de minister gemotiveerd betwist dat een bezinklaag kan zijn ontstaan, volgt het College de vennootschap niet in haar standpunt over de bezinklaag. Dat in het Boetebeleid Meststoffenwet RVO wel rekening wordt gehouden met het ontstaan van een bezinklaag maakt dit niet anders. De minister heeft toegelicht dat dit punt geldt voor intensieve varkenshouderijen waarbij de bedrijfsvoering is gericht op de productie van varkens en waarvan uit onderzoek is gebleken dat zich in mestkelders bezinklagen kunnen ontstaan. Vanwege de aanwezigheid van de varkens in die stallen kan de mest ook niet worden gemixt.
5.8
De minister heeft vervolgens op basis van de H1-staten vastgesteld dat de op
11 februari 2019 aanwezige 10.000 ton mest een fosfaatgehalte had van 5,05 kg per ton mest. Uitgaande van het verschil van 4.300 ton mest (10.000 – 5.700 ton mest) en een fosfaatgehalte van 5,05 kg, en in aanmerking genomen dat tussen 11 februari 2019 en 15 februari 2019 geen aan- en afvoer plaatsvond, heeft de minister vastgesteld dat de vennootschap op 15 februari 2019 21.715 kg fosfaat niet heeft verantwoord.
11 februari 2019 aanwezige 10.000 ton mest een fosfaatgehalte had van 5,05 kg per ton mest. Uitgaande van het verschil van 4.300 ton mest (10.000 – 5.700 ton mest) en een fosfaatgehalte van 5,05 kg, en in aanmerking genomen dat tussen 11 februari 2019 en 15 februari 2019 geen aan- en afvoer plaatsvond, heeft de minister vastgesteld dat de vennootschap op 15 februari 2019 21.715 kg fosfaat niet heeft verantwoord.
5.9
Het betoog van de vennootschap dat de minister met de keuze voor de stand van de eindvoorraad op 15 februari 2019 zoals opgegeven op de H1-staat ten onrechte geen rekening heeft gehouden met meetfouten en onnauwkeurigheden waardoor die voorraad te hoog is vastgesteld, slaagt niet. Onderkend is dat zich bij bemonstering en analyse van dierlijke meststoffen afwijkingen voordoen (zie Kamerstukken II 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 47). De minister heeft toegelicht dat intermediaire ondernemingen grote aan- en afvoerstromen mest hebben waar afwijkingen bij bemonstering en analyse zich in de tijd en per bedrijf uitmiddelen. De ene keer pakt de fout ongunstig uit voor een bedrijf en de andere keer gunstig (zie ook Kamerstukken II 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 47). Daarnaast heeft de minister toegelicht dat hij in geval van controle op de naleving van de artikelen 7, 14 en 33a van de Msw het document ‘Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen?’ van 21 december 2018 toepast. Volgens de minister is dit document ook van toepassing op intermediaire ondernemingen en past hij de daarin genoemde onnauwkeurigheidsmarges ook toe op deze ondernemingen. De minister heeft verder toegelicht dat het document betrekking heeft op de onnauwkeurigheid bij aan- en afvoer van vrachten meststoffen en niet op de voorraad meststoffen. Indien een onnauwkeurigheidsmarge wordt toegepast op aangevoerde mest, zou het nogmaals toepassen van zo’n marge op de daarna in voorraad genomen mest tot een dubbeltelling van marges leiden, aldus de minister. Hoewel de minister in een situatie als hier aan de orde – waarbij het gaat om de voorraad mest op een bepaald moment (namelijk op 15 februari 2019 zoals de vennootschap die op de H1-staat heeft opgegeven) – geen onnauwkeurigheidsmarges toepast op die voorraad, heeft hij die marges hier wel toegepast op de aan- en afvoer, omdat hij in het boetebesluit is uitgegaan van een verantwoordingsplicht over de periode van 1 januari 2018 tot en met 14 februari 2019. De minister heeft dit met de brief van 14 mei 2021 en het bestreden besluit toegespitst op 15 februari 2019 en heeft onbestreden toegelicht dat de vennootschap met het toepassen van die marges niet is benadeeld. Gelet hierop behoeft dat wat de vennootschap heeft ingebracht tegen het document ‘Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen’, waaronder het stuk van Statisticor, geen bespreking. Om deze reden heeft het College ook geen aanleiding gezien om de minister nog de gelegenheid te geven hierop schriftelijk te reageren, zoals gevraagd.
5.1
De vennootschap voert ook in hoger beroep aan dat de minister ten onrechte de voorraad over eerdere jaren meeneemt, terwijl het hier alleen gaat over de verantwoordingsplicht over 2019. Volgens de vennootschap neemt de minister hierdoor in wezen de voorraad over eerdere jaren mee, omdat de voorraad mest volgens de H1-staat het resultaat is van de aan- en afvoer van mest over jaren vanaf het moment dat de opslagen in gebruik werden genomen. Dit betoog slaagt niet. Op grond van artikel 14 van de Msw moet de vennootschap de voorraad steeds, dus ook in 2019, kunnen verantwoorden. Wat de vennootschap aanvoert over het ontbreken van ijkmomenten per jaar doet hieraan niet af. Als de hoeveelheid mest in de mestopslagen al eerder niet klopte met de administratie, had de vennootschap dit ook buiten de H1-staten om kunnen administreren, want daarvoor biedt artikel 46, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling de ruimte. Dit heeft de minister (de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland) ook meegedeeld aan de gemachtigde van de vennootschap in reactie op vragen over de verplichtingen van intermediairs.
5.11
Uit het voorgaande volgt dat de vennootschap de verantwoordingsplicht niet heeft nageleefd. Voor die overtreding acht het College evenals de rechtbank een boete van € 236.365,- passend en geboden.
Overschrijding van de redelijke termijn
6 In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Het College is met de rechtbank van oordeel dat het enkele ‘Bestuurlijke boete aangezegd: ja’ in het NVWA-rapport onvoldoende is om ervan uit te gaan dat die handeling is verricht, omdat dit niet blijkt uit het verhoor van [naam 2] of andere stukken. Het College gaat daarom ook uit van de datum van het voornemen, 27 augustus 2020. In hoger beroep bedraagt de totale overschrijding van de redelijke termijn niet meer dan anderhalf jaar. Omdat de minister de boete al had gematigd met € 2.500,- wegens het overschrijden van de redelijke beslistermijn en de rechtbank de boete in beroep met 10% (twee keer 5%) heeft gematigd wegens een termijnoverschrijding van elf maanden, bestaat geen aanleiding voor verdere matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Slotsom
7 Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.
8 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. M.P. Glerum en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 september 2025.
w.g. A. Venekamp w.g. M.G. Ligthart