ECLI:NL:CBB:2025:462 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Intrekking derogatievergunning en boetes voor niet-nalevi...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 23/59 en 24/428

uitspraak van de meervoudige kamer van 16 september 2025 in de zaken tussen:

[naam 1] (vennootschap) te [woonplaats]

(gemachtigde: P.J. Houtsma)

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. A.H. Spriensma-Heringa)

de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat).

Procesverloop in (hoger) beroep

23/59

Met het besluit van 26 juli 2022 (intrekkingsbesluit) heeft de minister de derogatievergunning van de vennootschap voor het jaar 2021 ingetrokken en de vennootschap voor het jaar 2023 uitgesloten van derogatie.

Met het besluit van 29 november 2022 (bestreden besluit I) heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

De vennootschap heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

24/428

De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 29 maart 2024, met zaaknummer 23/114 (ECLI:NL:RBOVE:2024:1708; aangevallen uitspraak).

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting op het hogerberoepschrift ingediend.

Beide zaken

De zitting was op 3 juni 2025. De zaken zijn gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.

De vennootschap heeft verzocht om matiging van de boete en om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding hiervan heeft het College de Staat als partij aangemerkt.

Grondslag van de geschillen

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure in de zaak 24/428, het wettelijk kader en de in dat geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

De vennootschap exploiteert een veehouderijbedrijf en beschikte voor het jaar 2021 over een derogatievergunning als bedoeld in artikel 25 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.

1.3

De vennootschap pacht sinds 1 januari 2018 van het waterschap [naam 2] vier percelen grasland (genummerd 41, 42, 74, 75) met een totale oppervlakte van 2,28 hectare. Ten tijde hier van belang, in 2021, waren de percelen 74 en 75 eigendom van de gemeente [plaats] . Zij heeft deze vier percelen in haar Gecombineerde Opgave 2021 opgegeven.

1.4

Een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft eind 2021 onderzocht of de vennootschap in 2021 de voorwaarden voor derogatie heeft nageleefd. In het daarvan opgemaakte rapport van bevindingen van 22 december 2021 staat, voor zover hier van belang, het volgende:

“[…].

Opgave Gecombineerde Opgave 2021, regeling grondgebonden

Na alle administratieve stukken gecontroleerd te hebben en de opgegeven percelen,
welke middels de Gecombineerde Opgave 2021, regeling grondgebonden zijn
opgegeven bij RVO, fysiek te hebben bekeken zag ik in de pachtovereenkomst van
het [naam 2] de volgende tekst staan:
Beheervoorwaarden natuurtechnisch beheer onder punt 4: Bemesting van het
gepachte is niet toegestaan.
Beheervoorwaarden sterk waterkundig beheer onder punt 9: Bemesting van het
gepachte is niet toegestaan.
De pachtovereenkomst van het [naam 2] heeft betrekking op de
percelen 41, 42, 74 & 75 welke zijn opgegeven middels de Gecombineerde Opgave
2021, regeling grondgebonden. Ik zag dat deze percelen zijn opgegeven als zijnde
grasland, blijvend (gewascode 265). Deze opgave is niet juist omdat de percelen
niet mee mogen tellen voor de gebruiksnormenregeling daar er een beperking is
opgelegd met betrekking tot het bemesten namelijk dat bemesting van de gepachte
percelen niet is toegestaan. Gelet op bovenstaande is de gecombineerde opgave -
regelingen grondgebonden 2021 niet naar waarheid opgegeven.

[…]

Aanvullende gegevens landbouwer 2020
Op de aanvullende gegevens landbouwer, ingediend bij RVO op 25 januari 2021, zag
ik dat er met betrekking tot mestcode 14: Rundvee, drijfmest behalve vleeskalveren
een eindvoorraad over kalenderjaar 2020 was opgegeven van 9.600 ton met 39.648
kg stikstof en 10.272 kg fosfaat. Door berekening stelde ik vast dat deze voorraad
van 9.600 ton rundveedrijfmest met 4,13 kg stikstof per ton en 1,07 kg fosfaat per
ton was opgegeven.
[…].
Ik zag dat het bedrijf [naam vennootschap, toevoeging College] in kalenderjaar 2020 in totaal 83 vrachten afgevoerde mest met mestcode 14 geregistreerd heeft staan bij RVO. In totaal
bedroeg deze afgevoerde mest 2.981,95 ton met 10.882 kg stikstof en 3.842 kg
fosfaat. Door berekening stelde ik vast dat dit 3,65 kg stikstof en 1,29 kg fosfaat
per ton was. Ik zag dat hiermee de aanvullende gegevens landbouwer, ingediend bij
RVO op 25 januari 2021, niet naar waarheid is opgegeven omdat de gehalten
stikstof en fosfaat niet zijn opgegeven op basis van de best beschikbare gegevens.
[…]
Bemestingsplan
Op dinsdag 30 november 2021 heb ik [naam vennoot, toevoeging College] per e-mail gevraagd een 4-tal aanpassingen te doen aan het bemestingsplan namelijk:
[…].
3. De beginvoorraad drijfmest, mestcode 14, is niet opgegeven volgens de best beschikbare gegevens. In 2020 is er 2.981,95 ton mestcode 14 afgevoerd met 10.882 kg stikstof en 3.842 kg fosfaat. Dit komt neer op 3,65 kg stikstof en 1.29 kg fosfaat per ton, dit aanpassen in het bemestingsplan.
[…].
Op vrijdag 3 december 2021 heb ik namens [naam vennoot, toevoeging College] een aangepast bemestingsplan ontvangen. Ik zag dat in dit bemestingsplan alle punten aangepast waren. Ik zag ook dat de gehalten van de beginvoorraad dierlijke mest, mestcode 14, aangepast was naar de juiste gehalten echter is ook de tonnage aangepast van 9.600 ton,
welke overeenkomt met de opgegeven tonnage mestcode 14 op de aanvullende
gegevens landbouwer op 25 januari 2021, naar 10.310 ton. Hiermee zijn niet alleen
de tonnages maar ook de bruto kg stikstof verhoogd van 35.048 naar 37.632 kg
stikstof en de kg fosfaat verhoogd van 12.384 naar 13.300 kg fosfaat. Tijdens de
fysieke controle op donderdag 11 november 2021 heb ik [naam vennoot, toevoeging College] gevraagd op welke wijze de beginvoorraad van 2021 werd vastgesteld. Daarbij heb ik de vraag gesteld of er ook fysiek in de putten gekeken wordt waarop [naam vennoot, toevoeging College] zei: "er wordt wel naar gekeken wat er in zit”. Gelet op bovenstaande is het bemestingsplan niet naar waarheid opgesteld.
[…]”.

1.5.1

De minister heeft met het besluit van 9 juni 2022 (boetebesluit) aan de vennootschap twee boetes van elk € 300,- opgelegd voor het niet naar waarheid invullen van de Gecombineerde Opgave 2021 respectievelijk de Aanvullende gegevens landbouwer 2020 (AGL 2020).

1.5.2

Met het besluit van 29 november 2022 (bestreden besluit II), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de vennootschap tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.

1.5.3

De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond verklaard. Het College zal de relevante overwegingen van de rechtbank hierna in het kader van de hogerberoepsgronden weergeven.

1.6

Met het intrekkingsbesluit heeft de minister de derogatievergunning voor 2021 van de vennootschap ingetrokken en haar uitgesloten van deelname voor 2023. Hieraan de minister ten grondslag gelegd dat de vennootschap het aangepaste bemestingsplan niet naar waarheid heeft opgesteld. Met het bestreden besluit I heeft de minister het intrekkingsbesluit gehandhaafd.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep en beroep

Hoger beroep (24/428)

Heeft de vennootschap de Gecombineerde Opgave 2021 (GO2021) naar waarheid ingevuld?

2.1

De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak, voor zover hier van belang, het volgende overwogen, waarbij voor “eiseres” is te begrijpen de vennootschap.

“[…]
5.1.1. Een landbouwer moet elk jaar in de gecombineerde opgave de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond opgeven. Percelen kunnen alleen worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als daarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend en als ze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik zijn. Dit volgt uit artikel 1, aanhef en onder h en m, van de Meststoffenwet (Msw).

5.1.2.

Het is vaste rechtspraak van het College dat uit de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw volgt dat grond voor de toepassing van de Msw uitsluitend mag worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt, zoals ook blijkt uit de wetsgeschiedenis, met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert de feitelijke beschikkingsmacht moet hebben over de desbetreffende grond. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. Voorts is voor het hebben van de feitelijke beschikkingsmacht vereist dat de landbouwer in de praktijk in staat is het teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren.

5.1.3.

Eiseres heeft de percelen 41, 42, 74 en 75 gepacht van het waterschap voor de periode van 1 januari 2018 tot met 31 december 2020. Aan deze pacht zijn in de pachtovereenkomst van 3 mei 2018 voorwaarden verbonden. Uit het dossier kan worden afgeleid dat het waterschap de eigendom van de natuurtechnische percelen 74 en 75 op enig moment heeft overgedragen aan de gemeente. De rechtbank gaat ervan uit dat de pacht van deze percelen ook is overgegaan naar de gemeente. Daarom gaat de rechtbank er ook van uit dat eiseres in het jaar 2021 beschikte over een gebruikstitel voor de percelen. Daarbij gaat de rechtbank ervan uit dat voor alle percelen de voorwaarden uit de pachtovereenkomst van 3 mei 2018 zijn blijven gelden. Eiseres heeft geen bewijs geleverd voor een wijziging van deze voorwaarden. De rechtbank hecht geen waarde aan de opgestelde pachtwijzigingsovereenkomst, onder meer omdat eiseres deze niet heeft ondertekend.

5.1.4. […]

Naar het oordeel van de rechtbank wordt het landbouwkundig gebruik van de percelen door de voorwaarden uit de pachtovereenkomst echter zodanig beperkt dat eiseres niet de feitelijke beschikkingsmacht had over deze percelen. Voor de waterstaatkundige percelen gold dat deze alleen in een bepaalde periode mochten (en ook ten minste eenmaal moesten) worden gemaaid en dat het vrijgekomen maaisel telkens binnen zeven dagen moest worden verzameld en afgevoerd. Verder gold voor deze percelen dat bemesting niet was toegestaan, dat beweiding alleen was toegestaan met kleinvee in de periode van 15 mei tot
15 oktober, dat eiseres het beweide vee niet mocht bijvoeren en dat het waterschap delen van de genoemde periode kon aanwijzen waarin beweiding in het belang van goed dijkbeheer was verboden. Voor de natuurtechnische percelen gold dat deze alleen in bepaalde periodes mochten (en in die periodes ook tweemaal moesten) worden gemaaid. Verder gold voor deze percelen dat beweiding, begrazing of bemesting in het geheel niet was toegestaan. Doordat eiseres bij het gebruik van de percelen was gebonden aan deze beperkende voorwaarden, was zij in de praktijk niet in staat het teeltplan en het bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren.

5.1.5.

De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de omstandigheid dat eiseres niet de beschikkingsmacht had over de percelen 41, 42, 74 en 75 , niet wordt voldaan aan de eis dat deze percelen in het kader van een normale bedrijfsvoering in gebruik waren bij het bedrijf. Daarom kunnen de percelen niet worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende landbouwgrond in de zin van artikel 1, onder m, van de Msw en mocht eiseres deze percelen ook niet als zodanig opgeven in de GO2021. Hieruit volgt reeds dat eiseres de GO2021 niet naar waarheid heeft aangeleverd en dat de minister bevoegd was om eiseres een boete op te leggen voor overtreding van artikel 34, eerste lid, aanhef en onder c, van de Msw, gelezen in samenhang met artikel 26, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (het Besluit) en artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (de Regeling). Daarom is het niet nodig dat de rechtbank een oordeel geeft over de vraag of de percelen moeten worden aangemerkt als landbouwgrond of als natuur en zal zij dit in het midden laten. Het voorgaande betekent dat deze beroepsgrond niet slaagt.
[…]”

2.2

De vennootschap voert hiertegen het volgende aan. Omdat zij de gepachte percelen feitelijk in gebruik had en zij die percelen landbouwkundig in gebruik had, moest zij die wel opgeven in haar Gecombineerde Opgave 2021. Haar kan die opgave niet worden verweten. De rechtbank verwart de beschikkingsmacht over de percelen met het gebruik daarvan.

2.3

De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

2.4

De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak op basis van het juiste beoordelingskader terecht geoordeeld dat de vennootschap de gepachte percelen niet in het kader van een normale bedrijfsvoering bij haar bedrijf in gebruik had, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder m, van de Msw. Over die percelen had de vennootschap, door de beperkingen die uit de pachtovereenkomst volgen, niet de feitelijke beschikkingsmacht in de omvang die voor dat gebruik vereist is. Op de percelen mocht geen bemesting plaatsvinden. In de Gecombineerde Opgave 2021 heeft de vennootschap echter in de kolom ‘mest’ ten behoeve van de gebruiksnormenregeling de oppervlakte van de percelen 41, 42, 74 en 75 ingevuld. Daarmee heeft de vennootschap niet naar waarheid gegevens verstrekt als bedoeld in artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. De stelling van de vennootschap dat zij de gepachte percelen daadwerkelijk in gebruik had en die bij de Gecombineerde Opgave 2021 moest opgeven, betekent niet dat zij de Gecombineerde Opgave 2021 niet naar waarheid had moeten invullen. Dat op de gepachte percelen niet mocht worden bemest, had de vennootschap op grond van de door haar aangegane pachtovereenkomst kunnen en moeten weten. Het niet naar waarheid invullen van de Gecombineerde Opgave 2021 kan haar dan ook worden verweten. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat de vennootschap de Gecombineerde Opgave 2021 niet naar waarheid heeft ingevuld en dat de minister haar daarvoor een boete van € 300,- mocht opleggen. De daartegen gerichte hogerberoepsgrond slaagt niet.

Heeft de vennootschap de AGL 2020 naar waarheid ingevuld?

3.1

De rechtbank heeft in de aangevallen, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.

“[…]
6.1.2. Eiseres moet jaarlijks aan de minister gegevens verstrekken over de hoeveelheid meststoffen die zij in een kalenderjaar in voorraad heeft gehouden en de samenstelling daarvan. Deze hoeveelheid moet eiseres bepalen op basis van het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde gewicht van de dierlijke meststoffen en het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde stikstof- en fosfaatgehalte van die meststoffen. Dit volgt uit de artikelen 34, eerste lid, onder b, en 35, eerste lid, van de Msw, de artikelen 35, eerste en tweede lid, 36, aanhef en onder d, en 68 van het Besluit en artikel 42 , eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling.

6.1.3.

Op grond van artikel 94, tweede lid, van de Regeling moet het fosfaat- en stikstofgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.

6.1.4.

Uit de toelichting op de Regeling volgt dat de best beschikbare gegevens worden verkregen door de gehele voorraad mest te bemonsteren en te analyseren op dezelfde manier als bij aan- en afvoer van mest. Als deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gebruik worden gemaakt van berekening van het gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalte aan de hand van de stikstof-, en fosfaatgehalten die eerder zijn bepaald aan de hand van bemonstering en analyse van de in het desbetreffende jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheden dierlijke meststoffen. Als in het desbetreffende jaar geen dierlijke meststoffen zijn afgevoerd, kan bij de bepaling van de eindvoorraad dierlijke mest gebruik worden gemaakt van het bij de desbetreffende diersoort en -categorie behorende forfaitaire stikstof- en fosfaatgehalte.

6.1.5.

De rechtbank is van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de best beschikbare gegevens in dit geval kunnen worden verkregen door uit te gaan van de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehaltes in de afgevoerde hoeveelheden mest. Het toepassen van deze methode is in overeenstemming met de toelichting op de Regeling. De rechtbank is het met de minister eens dat kan worden aangenomen dat het gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalte per ton van de 83 vrachten bemonsterde mest met mestcode 14 die in het kalenderjaar 2020 zijn afgevoerd voldoende representatief zijn om het totale stikstof- en fosfaatgehalte van de totale voorraad mest in de AGL2020 te kunnen bepalen. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij bij haar alternatieve berekening is uitgegaan van gegevens die ten minste even geschikt zijn om het stikstof- en fosfaatgehalte van de mestvoorraad zo goed mogelijk te benaderen. Eiseres heeft deze gehaltes naar eigen zeggen bepaald aan de hand van diverse gegevens, variërend van productiecijfers, afvoercijfers en haar eigen kennis. Zij heeft echter – ondanks dat haar hier meermalen naar is gevraagd – geen inzicht gegeven in de door haar gemaakte berekening en de concrete, objectieve en verifieerbare gegevens die zij daarbij heeft gebruikt.

6.1.6.

Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat eiseres de gegevens in de AGL2020 niet naar waarheid heeft verstrekt, omdat zij het fosfaat- en stikstofgehalte niet heeft bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. De minister was bevoegd om eiseres een boete op te leggen voor de overtreding van artikel 34, eerste lid, aanhef en onder b, van de Msw, gelezen in samenhang met de artikelen 35, eerste lid, 36 en 68, derde lid, van het Besluit en de artikelen 42 , eerste lid, 94, tweede lid, en 124, eerste lid, van de Regeling. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

[…]”

3.2

De vennootschap voert hiertegen het volgende aan. Zij stelt dat zij de AGL2020 wat mestvolume en hoeveelheid mineralen betreft juist en volledig heeft ingevuld. Zij is daarbij uitgegaan van het feitelijk gebruik van dierlijke meststoffen en heeft, kort gezegd, gerekend met de beginvoorraad, productie, afvoer en aanwending van verschillende soorten mest. De vennootschap wijst er onder verwijzing naar rapporten verder op dat een groot deel van stikstof in dierlijke mest vervluchtigt.

3.3

De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

3.4

Het College is met de rechtbank van oordeel dat de vennootschap de AGL 2020 niet naar waarheid heeft ingevuld en dat de minister haar daarvoor een boete van € 300,- mocht opleggen. Voorop staat dat het hier gaat om de AGL 2020 zoals de vennootschap die aanvankelijk had ingediend. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat de best beschikbare gegevens om het fosfaat- en stikstofgehalte van de op het bedrijf opgeslagen dierlijke meststoffen te bepalen, hier konden worden verkregen door uit te gaan van de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten in de in 2020 afgevoerde hoeveelheden mest. De vennootschap heeft dat oordeel niet gemotiveerd betwist. Dat wat de vennootschap aanvoert over de extra stikstofvervluchtiging is, zoals de minister ook heeft opgemerkt, hier niet van belang, omdat eventueel (extra) vervluchtigde stikstof niet meer in die gehaltes afgevoerde mest zitten. Voor zover de vennootschap erover klaagt dat zij onder druk van de NVWA haar aanvankelijk ingediende AGL 2020 heeft aangepast, moet worden vastgesteld dat zij niet is beboet voor die aangepaste AGL 2020, maar voor de aanvankelijk door haar ingediende AGL 2020. Ook deze hogerberoepsgrond slaagt niet.

Redelijke termijn

4 De vennootschap heeft op zitting een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM. In bestraffende zaken als hier aan de orde geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar heeft geduurd. Omdat de minister boetes heeft opgelegd zonder eerst een voornemen daartoe aan de vennootschap mee te delen, is de redelijke termijn gaan lopen op de datum van het boetebesluit, 26 juli 2022. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar dan ook niet overschreden.

Slotsom

5 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beroep (23/59)

6.1

Een lidstaat kan derogatie aanvragen op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen. Met het Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/820 van 31 mei 2018, dat verviel op 1 januari 2020, heeft de Europese Commissie Nederland toestemming verleend voor derogatie. In punt 16 van de considerans bij dat besluit staat het volgende:

“De afgelopen jaren zijn er enkele problemen opgetreden bij de uitvoering door Nederland van zijn beleid inzake het beheer van dierlijke mest, met inbegrip van de naleving van Uitvoeringsbesluit 2014/291/EU, wat heeft geleid tot een situatie waarin bezorgdheid bestaat over mogelijke fraude. Deze buitengewone situatie vereist dat Nederland meer inspanningen levert om fraude bij de uitvoering van zijn mestbeleid te voorkomen. Hoewel het zesde actieprogramma reeds voorziet in maatregelen ter intensivering van de controles en inspecties met het oog op het verbeteren van de algemene naleving van de regels van het Nederlandse mestbeleid, moeten extra inspanningen worden gedaan om een doeltreffende uitvoering en volledige naleving van dat beleid te bevorderen. Deze inspanningen moeten onder meer de vaststelling van een strategie voor versterkte handhaving omvatten, waarbij ook rekening wordt gehouden met de bepalingen van Richtlijn 2008/99/EG van het Europees Parlement en de Raad. De strategie moet zijn gebaseerd op een onafhankelijke beoordeling van de naleving van de regels van het Nederlandse mestbeleid en specifieke maatregelen omvatten die gericht zijn op de verdere versterking van de inspecties en controles, alsmede een duidelijke methode voor de vaststelling van voldoende afschrikkende straffen en sancties. […]”

Met het Uitvoeringsbesluit (EU) 2020/1073 van 17 juli 2020 (de derogatiebeschikking) heeft de Europese Commissie Nederland toestemming verleend voor derogatie voor 2020 en 2021. Die derogatiebeschikking gaat ervan uit dat landbouwers een vergunning moeten aanvragen om de gebruiksnormen uit de derogatie te mogen toepassen (artikel 5) en zich moeten houden aan voorwaarden met betrekking tot het op of in de bodem brengen van dierlijke en andere meststoffen (artikel 7). Een van die voorwaarden is dat er een bemestingsplan moet worden opgesteld en bijgehouden en dat het bemestingsplan een berekening bevat van de hoeveelheid stikstof (met aftrek van de verliezen in de stallen en de opslagfaciliteiten) en fosfor uit dierlijke mest die op het bedrijf wordt geproduceerd (artikel 7, derde en vierde lid). Indien in een bepaald jaar wordt vastgesteld dat een bedrijf waarvoor een vergunning is verleend, niet aan de voorwaarden van de artikelen 7 en 8 voldeed, wordt overeenkomstig de nationale regels een sanctie opgelegd aan de houder van de vergunning, die dan ook niet meer voor een vergunning voor het daaropvolgende jaar in aanmerking komt, zo bepaalt artikel 9, derde lid, van de derogatiebeschikking.

6.2

Artikel 25b, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat de minister een vergunning kan intrekken, indien de landbouwer niet voldoet aan het bepaalde in deze paragraaf. Het derde lid bepaalt dat indien de minister de vergunning voor een bepaald kalenderjaar heeft ingetrokken, de landbouwer voor het daaropvolgende kalenderjaar is uitgesloten van het kunnen doen van een aanvraag om een derogatievergunning. Deze bepaling vloeit voort uit artikel 9, derde lid, van de derogatiebeschikking (Stcrt. 2018,
nr. 29267, blz. 9). In het Boetebeleid Meststoffenwet RVO 2023 staat in paragraaf 5.1.2.5 ‘Derogatie’ dat, voor zover hier van belang, het niet naleven van de voorwaarden vaak tot het intrekken van de derogatievergunning en een uitsluiting in een opvolgend jaar. In de versie 2024 van dat beleid staat dat bij het niet voldoen aan de derogatievoorwaarden de derogatievergunning in beginsel wordt ingetrokken en dat het bedrijf daarnaast wordt uitgesloten van deelname aan derogatie in het jaar volgend op het jaar waarin de intrekking is bericht aan de derogatiedeelnemer.

6.3

Artikel 27 van de Uitvoeringsregeling bepaalt – kort gezegd en voor zover hier van belang – dat de landbouwer voor het desbetreffende jaar een bemestingsplan opstelt dat voldoet aan artikel 7, derde lid, van de derogatiebeschikking (eerste lid) en dat hij het bemestingsplan herziet uiterlijk zeven dagen nadat zich een wijziging in de landbouwpraktijk heeft voorgedaan, indien dat noodzakelijk is om de consistentie van het bemestingsplan te waarborgen (tweede lid).

6.4

Als een landbouwer zijn bemestingsplan niet naar waarheid heeft opgesteld, krijgt hij de kans om het plan aan te passen conform aanwijzingen van de NVWA. Wanneer de landbouwer het bemestingsplan binnen de gestelde termijn in het betreffende controlejaar

herstelt en dit wordt goedgekeurd, volgt een schriftelijke waarschuwing in plaats van een intrekking (bijlage 1 bij het Boetebeleid Meststoffenwet RVO 2023).

7.1

De minister heeft de derogatievergunning van de vennootschap voor 2021 ingetrokken op grond van artikel 25b, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling, omdat de vennootschap niet heeft voldaan aan de voorwaarde van artikel 27, eerste lid van de Uitvoeringsregeling dat zij volledig en naar waarheid een bemestingsplan moet opstellen. De minister heeft toegelicht dat in het (eerste) bemestingsplan de gehalten stikstof en fosfaat in de mestvoorraad (eind 2020, begin 2021) evenals in de AGL 2020 niet naar waarheid waren ingevuld. Overeenkomstig zijn boetebeleid heeft hij de vennootschap vervolgens in de gelegenheid gesteld om dat te herstellen. Hoewel de vennootschap de gehalten stikstof en fosfaat in de mestvoorraad volgens de aanwijzingen van de NVWA heeft verbeterd in het bemestingsplan, heeft zij daarin ook de omvang van de voorraad mest verhoogd van 9.600 ton naar 10.310 ton. Dat heeft zij volgens de minister niet naar waarheid gedaan, omdat zij eerder tegenover de NVWA heeft verklaard dat zij zelf fysiek had opgemeten dat de mestvoorraad 9.600 ton was, zoals vermeld in het eerste bemestingsplan. Deze onjuiste opgave van het aantal tonnen mest in het tweede, aangepaste bemestingsplan is volgens de minister een overtreding van de derogatievoorwaarden. Daarom heeft hij de derogatievergunning ingetrokken en de vennootschap meegedeeld dat zij voor 2023 van derogatie is uitgesloten.

7.2

De vennootschap betwist dat zij haar bemestingsplan onjuist heeft ingevuld. Zij heeft de in haar AGL 2020 juist ingevulde gegevens, ook opgenomen in het bemestingsplan en zij heeft dat keurig nageleefd.

7.3

Het College is met de minister van oordeel dat de vennootschap het aangepaste bemestingsplan niet naar waarheid heeft ingevuld en aldus niet heeft voldaan aan de voorwaarde van artikel 27, eerste lid van de Uitvoeringsregeling. Dat, zoals de vennootschap heeft aangevoerd, zij met het eerste bemestingsplan heeft gestuurd op het naleven van de gebruiksnormen waarbij zij is uitgegaan van het feitelijk gebruik van dierlijke mest, laat onverlet dat zij het aangepaste bemestingsplan met een ophoging van 710 ton in de eindvoorraad 2020 (wat ook de beginvoorraad 2021 is) niet juist heeft ingevuld. Voor de stelling dat de minister de vennootschap het bemestingsplan ten onrechte heeft laten aanpassen bestaat geen grond. Dit betekent dat de minister op grond van artikel 25b, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bevoegd was de derogatievergunning voor het jaar 2021 in te trekken. De vennootschap heeft de aanwending van die bevoegdheid door de minister niet bestreden.

7.4

Omdat de minister de derogatievergunning heeft ingetrokken, vloeit de uitsluiting van het kunnen doen van een aanvraag voor een derogatievergunning rechtstreeks voort uit artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling (zie de uitspraken van het College van
3 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:612 en 19 augustus 2025, ECLI:NL:CBB:2025:421). Dat de minister deze bepaling zo uitlegt dat die uitsluiting betrekking heeft op het jaar volgend op het jaar waarin de intrekking is bericht aan de landbouwer, acht het College mede in het licht van het systeem van de derogatiebeschikking en de doelstelling van de derogatiebeschikking om fraude te voorkomen juist. De door de vennootschap bepleite uitleg dat zij niet voor het jaar 2023 voor derogatie mocht worden uitgesloten omdat dat niet het jaar is dat volgt op het jaar 2021 waarover de vergunning is ingetrokken, kan niet worden aanvaard. Zou zij in het jaar 2022 een derogatievergunning hebben gehad, dan zou die uitleg ertoe leiden dat zij in het jaar 2022 geen recht had op derogatie, wat in strijd met het systeem van de derogatiebeschikking zou neerkomen op een intrekking van die al verleende vergunning in plaats van een uitsluiting voor een daaropvolgend jaar. Zou de vennootschap in het jaar 2022 geen derogatievergunning hebben gehad, dan zou dat betekenen dat haar (in het jaar 2023) geen sanctie meer kan worden opgelegd, wat in strijd zou zijn met de doelstelling van de derogatiebeschikking. De vennootschap is dus terecht uitgesloten van derogatie voor het jaar 2023.

8 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Redelijke termijn

9.1

De vennootschap heeft verzocht om immateriële schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.

9.2

De redelijke termijn is in een zaak als hier aan de orde overschreden als de totale duur van de procedure, te rekenen vanaf de datum van ontvangst van het bezwaar tot de datum van de uitspraak in beroep, langer dan twee jaar heeft geduurd. De schadevergoeding is € 500,- per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond.

9.3

De minister heeft het bezwaar op 26 augustus 2022 ontvangen. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van twee jaar met meer dan een jaar overschreden. Het College rekent deze overschrijding toe aan de rechterlijke fase. Het College zal de Staat veroordelen tot vergoeding van immateriële schade aan de vennootschap tot een bedrag van € 1.500,-.

9.4

De Staat moet daarnaast de proceskosten van het indienen van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn vergoeden. Het College stelt deze op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 453,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 0,5).

Beslissing

Het College:

in de zaak 23/59:

verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I ongegrond;
veroordeelt de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 1.500,- aan de vennootschap voor immateriële schade;
veroordeelt de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van de vennootschap tot een bedrag van € 453,50.

in de zaak 24/428:

- bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. M.P. Glerum en mr. O.L.H.W.I. Korte, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 september 2025.

A. Venekamp J.W.E. Pinckaers