Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1494
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 september 2025 op het hoger beroep van:
[naam 1] B.V. te [woonplaats] (de vennootschap)
(gemachtigde: P.J. Houtsma),
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 juni 2023, kenmerk 21/5414, in het geding tussen
de vennootschap
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,
(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. B. de Haan).
Procesverloop in hoger beroep
De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland (rechtbank) van 26 juni 2023 (aangevallen uitspraak; niet gepubliceerd).
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De vennootschap heeft nadere stukken ingezonden.
De zitting was op 20 mei 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van de vennootschap, en de gemachtigden van de minister. Voor de vennootschap waren ook [naam 4] en [naam 5] aanwezig.
Grondslag van het geschil
Inleiding
1 Deze zaak gaat over een intermediaire onderneming, die zich bezighoudt met het vervoer en de (tijdelijke) opslag van en de handel in dierlijke meststoffen. De minister heeft de vennootschap op grond van de Meststoffenwet (Msw) twee boetes opgelegd. De eerste boete heeft te maken met twee mestsilo’s die bij de vennootschap in gebruik waren. De hoeveelheid mest die volgens de administratie in de silo’s zat, kwam niet overeen met de werkelijke situatie en de vennootschap heeft niet verantwoord waar de mest is gebleven. Daarnaast verwijt de minister de vennootschap dat zij de eindvoorraad mest over 2019 niet naar waarheid heeft opgegeven, waarvoor de tweede boete is opgelegd. Wat de vennootschap hiertegen heeft aangevoerd, slaagt niet. De minister is terecht uitgegaan van de administratie van het bedrijf, terwijl niet aannemelijk is geworden dat de silo’s bij afmelding niet leeg waren. Verder heeft het bedrijf de tweede overtreding erkend. De opgelegde boetes blijven in stand.
Achtergrond van het geschil
2.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
2.2
De vennootschap is een intermediaire onderneming, die zich bezighoudt met het vervoer en de (tijdelijke) opslag van en de handel in dierlijke meststoffen.
2.3
Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben in 2020 de vennootschap gecontroleerd op de naleving van de Msw in het jaar 2019 en hebben van die controle een rapport opgemaakt. Zij hebben geconstateerd dat volgens de aan- en afvoeradministratie (‘H1-staten’) in de twee mestopslagen die bij de vennootschap in gebruik waren geweest nog ruim 1.100 kg dierlijke mest aanwezig was op 27 december 2019. Op die datum heeft de vennootschap de mestopslagen afgemeld, dat wil zeggen het gebruik daarvan beëindigd.
2.4
De vennootschap heeft één opslag, met een capaciteit van 1.100 m³, in gebruik genomen in 2008 en de andere, van 450 m³, in 2014. In de ene opslag zat rundveemest en in de andere varkensmest. Volgens verklaringen van [naam 2] en de eigenaren van de mestopslagen zoals weergegeven in het rapport waren beide mestopslagen leeg bij de overdracht (afmelding) daarvan.
2.5
De conclusie in het rapport is dat de vennootschap over 2019 niet heeft voldaan aan haar verantwoordingsplicht op grond van de Msw, omdat 1.100 ton dierlijke mest, met daarin 12.165 kg fosfaat, niet was verantwoord. Ook hebben de toezichthouders geconstateerd dat de vennootschap de zogenoemde Aanvullende Gegevens Intermediair (AGI) over 2019 niet naar waarheid had ingevuld. De voorraad per 31 december 2019 bedroeg 1.477.180 kg mest, terwijl de vennootschap 1.477.000 kg had ingevuld.
2.6
Met het besluit van 14 april 2021 (boetebesluit) heeft de minister de vennootschap een boete opgelegd van € 133.804,- voor het niet voldoen aan haar verantwoordingsplicht en een boete van € 300,- voor het niet naar waarheid invullen van de gegevens over haar eindvoorraad dierlijke mest over 2019 in de AGI. De minister heeft de eerste boete met
€ 2.500,- gematigd tot € 131.304,- wegens het overschrijden van de redelijke beslistermijn.
€ 2.500,- gematigd tot € 131.304,- wegens het overschrijden van de redelijke beslistermijn.
2.7
Met zijn besluit van 28 oktober 2021 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de vennootschap ongegrond verklaard. Op grond van haar verantwoordingsplicht moet de vennootschap het verschil kunnen verklaren tussen de hoeveelheid mest volgens de administratie en de daadwerkelijke hoeveelheid mest in de opslagen. De vennootschap heeft volgens de minister niet aannemelijk gemaakt dat de mest is afgevoerd of op haar bedrijf is opgeslagen. De vennootschap heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat in de opslagen een bezinklaag aanwezig was. Uit onderzoek blijkt dat het ontstaan van bezinklagen mogelijk is in kelders van (intensieve) varkenshouderijen. Dit is niet van toepassing op de vennootschap. In de mestopslagen van de vennootschap wordt zowel varkensdrijfmest als rundveedrijfmest aan- en afgevoerd. Met meetfouten over de aan- en afvoer in de jaren dat de opslagen in gebruik waren hoeft geen rekening te worden gehouden, omdat die zich gezien de grote aan- en afvoerstromen bij intermediaire ondernemingen uitmiddelen. Het was aan de vennootschap om te signaleren dat de voorraad volgens de H1-staten niet meer overeenkwam met de inhoud van de mestopslagen. Het beroep op verjaring slaagt niet. De vennootschap heeft de eindvoorraad mest over 2019 onjuist opgegeven en daarvoor is terecht de tweede boete opgelegd.
Aangevallen uitspraak
3 De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, omdat zij de boete voor het niet naar waarheid verstrekken van gegevens heeft gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn. Volgens de rechtbank heeft de vennootschap de verantwoordingsplicht niet nageleefd en heeft zij niet naar waarheid gevraagde gegevens verstrekt. De minister heeft daarvoor terecht boetes opgelegd aan de vennootschap. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien voor verdere matiging van de boete voor de eerste overtreding wegens overschrijding van de redelijke termijn, omdat de minister deze boete al met € 2.500,- had gematigd vanwege het tijdsverloop tussen het rapport van bevindingen en het boetebesluit. Over het niet naar waarheid verstrekken van gegevens over 2019 heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister daarvoor terecht een boete heeft opgelegd. De rechtbank heeft de boete van € 300,- gematigd met € 15,-, omdat de redelijke termijn was overschreden. De rechtbank heeft de boetes vastgesteld op een totaalbedrag van € 131.589,-.
De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
“[…]
6.2.1. De rechtbank is van oordeel dat de berekening van eiseres onvoldoende twijfel zaait aan het standpunt van de minister. De minister heeft zijn berekening onweersproken gebaseerd op de hoeveelheden mest en fosfaat die zijn opgenomen op de door eiseres ingevulde H1-staten. Daarbij heeft de minister op de zitting bevestigd dat de hoeveelheden mest en fosfaat op de H1-staten ook overeenkomen met de VDM’s. Dat op 1 januari 2017 en 2 februari 2018 in de administratie van eiseres meer tonnen mest en kilogrammen fosfaat aanwezig zouden zijn dan feitelijk mogelijk zou zijn geweest in de mestsilo’s, wat daar overigens ook van zij, betekent niet dat de berekening van de minister van de niet verantwoorde hoeveelheid fosfaat onjuist is. Onbetwist is namelijk dat eiseres in haar administratie geen (bewijs)stukken heeft opgenomen die het door haar gestelde verschil kunnen verantwoorden. De minister heeft zich wat dat betreft terecht op het standpunt gesteld dat de berekeningen van eiseres overeen moeten komen met de hoeveelheden meststoffen die zijn aan- en afgevoerd en in opslag zijn genomen; haar berekeningen moeten dus overeenkomen met de werkelijkheid. Met de door eiseres gemaakte berekening is, in het licht van de door haar ingevulde H1-staten en VDM’s, niet aangetoond dat het onmogelijk is dat 12.164 kilogram fosfaat is aangevoerd in de betreffende silo’s en daar in opslag is genomen. Met deze achteraf opgestelde reconstructie heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank de conclusie van de minister dat zij haar verantwoordingsplicht fosfaat in 2019 heeft geschonden dan ook onvoldoende weersproken.
6.2.1. De rechtbank is van oordeel dat de berekening van eiseres onvoldoende twijfel zaait aan het standpunt van de minister. De minister heeft zijn berekening onweersproken gebaseerd op de hoeveelheden mest en fosfaat die zijn opgenomen op de door eiseres ingevulde H1-staten. Daarbij heeft de minister op de zitting bevestigd dat de hoeveelheden mest en fosfaat op de H1-staten ook overeenkomen met de VDM’s. Dat op 1 januari 2017 en 2 februari 2018 in de administratie van eiseres meer tonnen mest en kilogrammen fosfaat aanwezig zouden zijn dan feitelijk mogelijk zou zijn geweest in de mestsilo’s, wat daar overigens ook van zij, betekent niet dat de berekening van de minister van de niet verantwoorde hoeveelheid fosfaat onjuist is. Onbetwist is namelijk dat eiseres in haar administratie geen (bewijs)stukken heeft opgenomen die het door haar gestelde verschil kunnen verantwoorden. De minister heeft zich wat dat betreft terecht op het standpunt gesteld dat de berekeningen van eiseres overeen moeten komen met de hoeveelheden meststoffen die zijn aan- en afgevoerd en in opslag zijn genomen; haar berekeningen moeten dus overeenkomen met de werkelijkheid. Met de door eiseres gemaakte berekening is, in het licht van de door haar ingevulde H1-staten en VDM’s, niet aangetoond dat het onmogelijk is dat 12.164 kilogram fosfaat is aangevoerd in de betreffende silo’s en daar in opslag is genomen. Met deze achteraf opgestelde reconstructie heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank de conclusie van de minister dat zij haar verantwoordingsplicht fosfaat in 2019 heeft geschonden dan ook onvoldoende weersproken.
[…]
6.3.1. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Uit de verklaringen van [naam 2] en de drie getuigen volgt dat de mestsilo’s (zoals [naam 2] zelf heeft verklaard ‘kats’) leeg waren. De rechtbank twijfelt niet aan deze verklaringen omdat ze allemaal gelijk zijn en van de zijde van eiseres onvoldoende concrete feiten en omstandigheden zijn genoemd waarom deze verklaringen (achteraf gezien) toch onjuist zijn. De enkele stelling van eiseres dat er een bezinklaag aanwezig was in (één van) de mestsilo’s is hiertoe in ieder geval onvoldoende. Eiseres heeft geen bewijs aangeleverd waaruit blijkt dat er wel een bezinklaag in de mestsilo’s is achtergebleven. Bovendien heeft eiseres ook nooit op het AGI-formulier doorgegeven of anderszins in haar administratie geregistreerd dat er een bezinklaag aanwezig was in (één van) de mestsilo’s. Daarnaast heeft de minister onweersproken uitgelegd dat in de mestsilo met rundmest geen bezinklaag kan ontstaan en dat in deze specifieke mestsilo met varkensmest niet aannemelijk is dat er een bezinklaag zou zijn ontstaan omdat de varkensmest wordt gemixt.
[…]
6.4.1. De rechtbank volgt dit standpunt van eiseres niet. De minister is in zijn berekening uitgegaan van de door eiseres aangeleverde gegevens. Deze gegevens zijn gebaseerd op de analyseresultaten die hebben plaatsgevonden bij de aan- en afvoer van de mest. Eiseres heeft geen heranalyse aangevraagd voor de analyseresultaten omdat er ten onrechte geen onnauwkeurigheidsmarges zouden zijn toegepast. Bovendien heeft eiseres op de zitting bevestigd dat er geen aanleiding was voor een heranalyse. Eiseres stelt weliswaar dat de minister bij andere intermediaire ondernemingen wel onnauwkeurigheidsmarges heeft toegepast, maar heeft dit niet onderbouwd. Eiseres heeft ook niet onderbouwd dat bij die intermediaire ondernemingen sprake is van een dusdanig vergelijkbare situatie als bij eiseres.
6.4.1. De rechtbank volgt dit standpunt van eiseres niet. De minister is in zijn berekening uitgegaan van de door eiseres aangeleverde gegevens. Deze gegevens zijn gebaseerd op de analyseresultaten die hebben plaatsgevonden bij de aan- en afvoer van de mest. Eiseres heeft geen heranalyse aangevraagd voor de analyseresultaten omdat er ten onrechte geen onnauwkeurigheidsmarges zouden zijn toegepast. Bovendien heeft eiseres op de zitting bevestigd dat er geen aanleiding was voor een heranalyse. Eiseres stelt weliswaar dat de minister bij andere intermediaire ondernemingen wel onnauwkeurigheidsmarges heeft toegepast, maar heeft dit niet onderbouwd. Eiseres heeft ook niet onderbouwd dat bij die intermediaire ondernemingen sprake is van een dusdanig vergelijkbare situatie als bij eiseres.
[…]
6.5.1. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt stelt dat geen sprake is van verjaring. Bij overtredingen, die zien op de verantwoording van mest over een bepaald jaar, wordt aangenomen dat de bewuste overtreding op de laatste dag van dat jaar wordt begaan. De verantwoordingsplicht is niet nageleefd in 2019. De verjaringstermijn van vijf jaren8 na 31 december 2019 is nog niet verstreken en dus is de minister bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen. De stelling van eiseres dat de H1-staat het resultaat is van de aan- en afvoer van een periode van meer dan vijf jaren, maakt dit niet anders. Op grond van artikel 14 van de Msw moet eiseres deze voorraad namelijk steeds kunnen verantwoorden. Eiseres is daarin niet is geslaagd in 2019.
[…]
6.6.1. De rechtbank is van oordeel dat eiseres dit standpunt onvoldoende heeft onderbouwd. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat diefstal of infiltratie van regenwater het verschil kan verklaren tussen de hoeveelheid fosfaat die in haar administratie is opgenomen en de daadwerkelijk aanwezige hoeveelheid. De enkele stelling hiervan is hiervoor onvoldoende. Overigens is ook nooit aangifte gedaan van diefstal van mest.
6.6.1. De rechtbank is van oordeel dat eiseres dit standpunt onvoldoende heeft onderbouwd. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat diefstal of infiltratie van regenwater het verschil kan verklaren tussen de hoeveelheid fosfaat die in haar administratie is opgenomen en de daadwerkelijk aanwezige hoeveelheid. De enkele stelling hiervan is hiervoor onvoldoende. Overigens is ook nooit aangifte gedaan van diefstal van mest.
[…]”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Procedurele punten
4.1
De vennootschap heeft ermee ingestemd dat [naam 4] en [naam 5] op zitting vragen beantwoorden en niet optreden als deskundigen (in de zin van artikel 8:34 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)).
4.2
De minister heeft op de zitting verzocht in de gelegenheid te worden gesteld om schriftelijk te reageren op het stuk van statistisch onderzoeksbureau Statisticor dat de vennootschap voor de zitting heeft ingediend. Het College wijst dit verzoek af en zal dat hieronder (in 5.9) toelichten.
Verantwoordingsplicht
5.1
De gronden van het hoger beroep zijn grotendeels een herhaling van wat de vennootschap in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd en waarover de rechtbank heeft geoordeeld. Het College komt tot hetzelfde oordeel als de rechtbank en overweegt daartoe het volgende, waarbij het ingaat op de argumenten van partijen.
5.2
Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 20 juli 2017, ECLI:NL:CBB:2017:315 en de daar onder 4.2 aangehaalde jurisprudentie) is in artikel 14 van de Msw een mede tot intermediairs gericht gebod opgenomen, op grond waarvan intermediairs te allen tijde moeten kunnen verantwoorden dat en naar wie de door hen aangevoerde dierlijke meststoffen, die niet in opslag zijn genomen, zijn afgevoerd (zie ook de tostandkomingsgeschiedenis van deze bepaling, Kamerstukken II 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 41) . Dat neemt niet weg dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de vennootschap de overtreding – het niet naleven van de verantwoordingsplicht – heeft begaan.
5.3 Op grond van artikel 39, eerste en tweede lid, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) houdt de intermediair per onderneming een inzichtelijke administratie bij en bevat de administratie in ieder geval gegevens over de hoeveelheden meststoffen die in iedere afzonderlijke opslagruimte voor meststoffen zijn aangevoerd en de hoeveelheden meststoffen die uit die opslagruimte zijn afgevoerd, zodanig dat steeds blijkt welke hoeveelheid meststoffen zich in de opslagruimte bevindt.
5.3 Op grond van artikel 39, eerste en tweede lid, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) houdt de intermediair per onderneming een inzichtelijke administratie bij en bevat de administratie in ieder geval gegevens over de hoeveelheden meststoffen die in iedere afzonderlijke opslagruimte voor meststoffen zijn aangevoerd en de hoeveelheden meststoffen die uit die opslagruimte zijn afgevoerd, zodanig dat steeds blijkt welke hoeveelheid meststoffen zich in de opslagruimte bevindt.
5.4
Op grond van artikel 46, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) worden de gegevens, bedoeld in artikel 39, tweede lid, onderdeel b, van het Uitvoeringsbesluit, bijgehouden op het daartoe door de minister verstrekte formulier. Dat formulier is de zogenoemde H1-staat. Op grond van het tweede lid van artikel 46 van de Uitvoeringsregeling kunnen in plaats van het in het eerste lid bedoelde formulier andere gegevensdragers worden gebruikt, onder de voorwaarde dat daarbij dezelfde berekeningswijze wordt gehanteerd als bij gebruik van het in het eerste lid bedoelde formulier het geval zou zijn geweest.
5.5
Uit het voorgaande volgt dat de vennootschap aan de hand van haar administratie op elk moment inzichtelijk moet kunnen maken dat en naar wie aangevoerde meststoffen zijn afgevoerd, als deze niet in opslag zijn genomen. Als uit vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) blijkt dat meststoffen zijn aangevoerd, maar die zich niet meer in de opslag bevinden, moet dat verklaard kunnen worden. Anders dan waarvan de vennootschap uitgaat, is de maximale capaciteit van de silo’s dus niet maatgevend voor de verantwoordingsplicht. Het gaat er volgens de hiervoor genoemde totstandkomingsgeschiedenis van artikel 14 van de Msw (blz. 40-41) juist om te voorkomen dat intermediairs zich goedkoop van mest ontdoen door deze buiten de boekhouding af te voeren. De vennootschap wijst weliswaar op een geval waarin de minister voor de opgegeven mestvoorraden is uitgegaan van de door de NVWA geconstateerde opslagcapaciteit en mestvoorraad, maar die situatie kan niet op één lijn worden gesteld met haar situatie. In dat geval ging het om een landbouwer – en niet zoals in het geval van de vennootschap om een intermediair – waarvan de minister in het betreffende besluit heeft uiteengezet dat de metingen van de NVWA maken dat de opgegeven mestvoorraden voldoende aannemelijk zijn om in dit specifieke geval mee te gaan met de wijzigingen ten opzichte van de door de landbouwer ingediende Aanvullende Gegevens Landbouwer. Anders dan de vennootschap aanvoert, kan daaruit dus niet worden afgeleid dat de wijze waarop in die betreffende zaak de mestvoorraden zijn bepaald, de normale werkwijze van de minister zou zijn om mestvoorraden te bepalen.
5.6
De verantwoording heeft op grond van artikel 14, tweede lid, van de Msw betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen. Deze wordt voor een intermediaire onderneming als de vennootschap bepaald aan de hand van artikel 68, vijfde lid, van het Uitvoeringsbesluit en artikel 94, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Op grond van artikel 68, vijfde lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt de opgeslagen hoeveelheid meststoffen bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen. Het gewicht, onderscheidenlijk het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte komt overeen met de hoeveelheden die met gebruikmaking van het in artikel 46, eerste lid, genoemde formulier, respectievelijk in artikel 46, tweede lid, genoemde andere gegevensdragers zijn berekend (artikel 94, derde lid, van de Uitvoeringsregeling). Het College volgt de vennootschap dan ook niet in haar opvatting dat de minister had moeten uitgaan van de (begin)voorraad in de mestopslagen per 1 januari 2017 en deze had moeten bepalen op basis van de best beschikbare gegevens, genoemd in artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling. Deze bepaling is niet op haar van toepassing; voor haar als intermediair geldt immers het bepaalde in het derde lid van artikel 94 van de Uitvoeringsregeling.
5.7
De minister heeft geconstateerd dat de 1.100 ton mest die volgens de H1-staten was aangevoerd op 27 december 2019 niet meer in de silo’s zat, terwijl uit VDM’s niet blijkt dat deze mest is afgevoerd. De minister is daarbij op basis van verklaringen zoals weergegeven in het rapport, waaronder een verklaring van [naam 2] zelf, ervan uitgegaan dat de silo’s leeg waren toen deze werden afgemeld. De vennootschap brengt daartegenin dat zich na jarenlang gebruik een bezinklaag heeft gevormd in de silo’s en dat deze dus niet leeg waren, maar zij heeft deze stelling niet feitelijk onderbouwd. [naam 4] heeft op de zitting van het College in zijn algemeenheid verklaard dat ook in een “zuiglege” opslag nog steeds een bezinklaag van forse lagen mest aanwezig is, omdat alle soorten mest zich snel ontmengen zodra niet meer wordt gemixt en mixen hoe dan ook niet werkt in de hoeken van de opslag. De minister stelt daar echter tegenover dat niet aannemelijk is dat hier een bezinklaag in de mestopslagen is ontstaan, omdat dit zich bij rundveemest niet voordoet en de varkensmest werd gemixt waardoor een bezinklaag werd voorkomen. Daarnaast acht de minister een forse bezinklaag onwaarschijnlijk bij een mestopslag van een intermediair zoals de vennootschap, omdat juist wordt verdiend met de opslagcapaciteit en de omloopsnelheid dus hoog zal zijn. Gezien de afgelegde verklaringen dat de mestopslagen leeg waren bij afmelding en het gebrek aan feitelijke onderbouwing van het tegendeel, terwijl de minister gemotiveerd betwist dat een bezinklaag kan zijn ontstaan, volgt het College de vennootschap niet in haar standpunt over de bezinklaag. Dat in het Boetebeleid Meststoffenwet RVO wel rekening wordt gehouden met het ontstaan van een bezinklaag maakt dit niet anders. De minister heeft toegelicht dat dit punt geldt voor intensieve varkenshouderijen waarbij de bedrijfsvoering is gericht op de productie van varkens en waarvan uit onderzoek is gebleken dat zich in mestkelders bezinklagen kunnen ontstaan. Vanwege de aanwezigheid van de varkens in die stallen kan de mest ook niet worden gemixt. Ook voor andere mogelijke verklaringen die de vennootschap noemt voor het verschil tussen enerzijds de mestvoorraad in de administratie en anderzijds de voorraad in de silo’s, zoals lekkage of regenwater in de mestopslagen of ontvreemding van de mest, bestaan geen concrete aanwijzingen, zodat het College daaraan voorbijgaat.
5.8
Het fosfaatgehalte van de 1.100 ton mest wordt dus bepaald aan de hand van de
H1-staten. Daaruit volgt een totale hoeveelheid fosfaat van 12.164 kg. Hierbij is de minister terecht uitgegaan van de laatst vermelde eindvoorraden in de twee mestopslagen van
11 april 2019 en 3 mei 2019 - waarna geen aan- of afvoer meer heeft plaatsgevonden - en de lege mestopslagen (en dus van 0 kg) op 27 december 2019, de datum waarop de vennootschap de mestopslagen heeft afgemeld.
H1-staten. Daaruit volgt een totale hoeveelheid fosfaat van 12.164 kg. Hierbij is de minister terecht uitgegaan van de laatst vermelde eindvoorraden in de twee mestopslagen van
11 april 2019 en 3 mei 2019 - waarna geen aan- of afvoer meer heeft plaatsgevonden - en de lege mestopslagen (en dus van 0 kg) op 27 december 2019, de datum waarop de vennootschap de mestopslagen heeft afgemeld.
5.9
Het betoog van de vennootschap dat de minister met de keuze voor de stand van de eindvoorraden op 11 april 2019 en 3 mei 2019 zoals opgegeven op de H1-staten ten onrechte geen rekening heeft gehouden met meetfouten en onnauwkeurigheden waardoor die voorraad te hoog is vastgesteld, slaagt niet. Onderkend is dat zich bij bemonstering en analyse van dierlijke meststoffen afwijkingen voordoen (zie Kamerstukken II 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 47). De minister heeft toegelicht dat intermediaire ondernemingen grote aan- en afvoerstromen mest hebben waar afwijkingen bij bemonstering en analyse zich in de tijd en per bedrijf uitmiddelen. De ene keer pakt de fout ongunstig uit voor een bedrijf en de andere keer gunstig (zie ook Kamerstukken II 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 47). Daarnaast heeft de minister toegelicht dat hij in geval van controle op de naleving van de artikelen 7, 14 en 33a van de Msw het document ‘Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen?’ van 21 december 2018 toepast. Volgens de minister is dit document ook van toepassing op intermediaire ondernemingen en past hij de daarin genoemde onnauwkeurigheidsmarges ook toe op deze ondernemingen. De minister heeft verder toegelicht dat het document betrekking heeft op de onnauwkeurigheid bij aan- en afvoer van vrachten meststoffen en niet op de voorraad meststoffen. Indien een onnauwkeurigheidsmarge wordt toegepast op aangevoerde mest, zou het nogmaals toepassen van zo’n marge op de daarna in voorraad genomen mest tot een dubbeltelling van marges leiden, aldus de minister. Omdat het hier gaat om de voorraad mest op een bepaald moment (namelijk op 11 april 2019 en 3 mei 2019 zoals de vennootschap die op de H1-staten heeft opgegeven) en er daarna geen aan- of afvoer meer heeft plaatsgevonden tot aan de vaststelling op 27 december 2019 dat de mestopslagen leeg waren, heeft de minister geen onnauwkeurigheidsmarges toegepast op die voorraden. De minister heeft aldus duidelijk gemaakt dat en waarom hij hier geen onnauwkeurigheidsmarges heeft toegepast. In wat de vennootschap daarover heeft opgemerkt ziet het College geen grond voor het oordeel dat de minister dat ten onrechte niet heeft gedaan. Omdat de minister terecht geen onnauwkeurigheidsmarges heeft toegepast, hoeft wat de vennootschap heeft ingebracht tegen het document ‘Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen’, waaronder het stuk van Statisticor, niet besproken te worden. Om deze reden heeft het College ook geen aanleiding gezien om de minister nog de gelegenheid te geven hierop schriftelijk te reageren, zoals gevraagd.
5.1
De vennootschap voert ook in hoger beroep aan dat de minister ten onrechte de voorraad over eerdere jaren meeneemt, terwijl het hier alleen gaat over de verantwoordingsplicht over 2019. Volgens de vennootschap neemt de minister hierdoor in wezen de voorraad over eerdere jaren mee, omdat de voorraad mest volgens de H1-staten het resultaat is van de aan- en afvoer van mest over jaren vanaf het moment dat de opslagen in gebruik werden genomen. De rechtbank is gemotiveerd op dit betoog ingegaan met de overweging dat de vennootschap op grond van artikel 14 van de Msw de voorraad steeds, dus ook in 2019, moet kunnen verantwoorden. Het College onderschrijft deze overweging van de rechtbank. Wat de vennootschap aanvoert over het ontbreken van ijkmomenten per jaar doet hieraan niet af. Als de hoeveelheid mest in de mestopslagen al eerder niet klopte met de administratie, had de vennootschap dit ook buiten de H1-staten om kunnen administreren, want daarvoor biedt artikel 46, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling de ruimte. Dit heeft de minister (de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland) ook meegedeeld aan de gemachtigde van de vennootschap in reactie op vragen over de verplichtingen van intermediairs.
5.11
Uit het voorgaande volgt dat de vennootschap de verantwoordingsplicht niet heeft nageleefd. Voor die overtreding acht het College evenals de rechtbank een boete van
€ 133.804,- passend en geboden.
Niet naar waarheid indienen van gegevens
€ 133.804,- passend en geboden.
Niet naar waarheid indienen van gegevens
6 De minister heeft aan de vennootschap terecht een boete opgelegd voor het niet naar waarheid verstrekken van gegevens. Op de zitting heeft de vennootschap erkend dat zij bij het invullen van de AGI een fout heeft gemaakt. In wat de vennootschap aanvoert over het geringe verschil (180 kg) tussen de opgave en de berekende voorraad ziet het College geen grond voor het oordeel dat de minister niet bevoegd was om daarvoor een boete op te leggen. Voor zover de vennootschap de grond handhaaft dat de minister ten onrechte geen feitcode heeft vermeld bij het opleggen van de boete leidt dat nergens toe, al omdat het rapport het overtreden voorschrift vermeldt (zoals artikel 5:48 van de Awb voorschrijft). Ook deze boete blijft in stand.
Overschrijding van de redelijke termijn
7 In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De mededeling van de toezichthouder bij het verhoor dat de bevindingen zullen worden gerapporteerd aan RVO en dat een boete kan worden opgelegd, is nog niet zo’n handeling. De rechtbank is voor de aanvang van de redelijke termijn dan ook terecht uitgegaan van het voornemen tot boeteoplegging van 16 maart 2021 en niet van 7 juli 2020, de datum waarop [naam 2] is verhoord. In hoger beroep bedraagt de totale overschrijding van de redelijke termijn niet meer dan een half jaar. Omdat de minister de boete ter zake van de verantwoordingsplicht al had gematigd met € 2.500,- wegens het overschrijden van de redelijke beslistermijn en de rechtbank de boete ter zake van het niet naar waarheid verstrekken van gegevens al had gematigd met € 15,- (5% van € 300,-) wegens overschrijding van de redelijke termijn, bestaat geen aanleiding voor verdere matiging van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Slotsom
8 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. M.P. Glerum en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 september 2025.
w.g. A. Venekamp w.g. M.G. Ligthart