Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/779
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 augustus 2025 in de zaak tussen
Vion Boxtel B.V., te Boxtel (onderneming)
(gemachtigden: mr. J. Jansen, mr. S.A. Stolk en mr. C. Ruers)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. A.M.H. van de Wal en mr. B. Kleijs)
Procesverloop
Met het besluit van 23 september 2022 (dwangsombesluit) heeft de minister aan de onderneming een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 2.4, eerste lid, onder b, van de Regeling dierlijke producten en overtreding van artikel 20 van de Regeling diervoeders 2012, in samenhang met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren.
Met het besluit van 7 oktober 2022 (bestuursdwangbesluit) heeft de minister aan de onderneming een last onder bestuursdwang opgelegd voor dezelfde overtredingen als in het dwangsombesluit.
Met het besluit van 13 februari 2023 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van de onderneming tegen het dwangsombesluit en het bestuursdwangbesluit ongegrond verklaard.
De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Met het besluit van 11 juli 2023 (invorderingsbesluit) is de minister overgegaan tot invordering van verbeurde dwangsommen van in totaal € 200.000,- wegens het niet voldoen aan het dwangsombesluit.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 28 mei 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] namens de onderneming, de gemachtigden van de onderneming, de gemachtigden van de minister en [naam 5] , [naam 6] , [naam 7] en [naam 8] , namens de minister.
Overwegingen
Inleiding
1.1
Op 13 juli 2022 is een koppel van 390 varkens afkomstig van een veehouder, op het bedrijf van de onderneming aangevoerd. Na monstername van één van deze varkens in het kader van het Nationaal Plan Residuen in dieren en producten van dierlijke oorsprong (NPR), is op 23 augustus 2022 door Wageningen University & Research (WUR) vastgesteld dat de lever van dit varken een overschrijding van de maximumwaarde voor residuen (MRL) bevatte van de farmacologisch werkzame stof levamisol (een ontwormingsmiddel). Het aangetoonde gehalte levamisol in de lever was 918 µg/kg, terwijl volgens Verordening (EU) nr. 37/2010 van de Commissie van 22 december 2009 betreffende farmacologisch werkzame stoffen en de indeling daarvan op basis van maximumwaarden voor residuen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 37/2010) de MRL voor levamisol in de lever van een varken maximaal 100 µg/kg mag zijn.
1.2
Op 24 augustus 2022 is de onderneming hiervan op de hoogte gebracht en naar aanleiding daarvan heeft zij op 25 augustus 2022 een General Food Law melding (GFL melding) gedaan bij de NVWA. Op 9 september 2022 is de onderneming vervolgens door de NVWA geïnformeerd dat alle producten afkomstig van de op 13 juli 2022 geslachte varkens van de betreffende veehouder teruggehaald moesten worden. Naar aanleiding hiervan heeft de onderneming haar eerste GFL-melding uitgebreid naar het gehele koppel van 390 varkens.
1.3
Op 21 september 2022 heeft een inspectie plaatsgevonden op het bedrijf van de onderneming om de tracering en de volledigheid van de melding te beoordelen. Daarvan is op 22 december 2022 een rapport van bevindingen opgemaakt. Op basis van de bevindingen heeft de minister geconcludeerd dat de gehele dagbatch waar de geslachte varkens in zijn verwerkt, niet voldeed aan de voedselveiligheidsvoorschriften, omdat de onderneming niet kon aantonen waar de karkassen en andere producten, afkomstig van de 390 varkens, naar toe
zijn gedistribueerd. Op 23 september 2022 heeft de minister de onderneming via e-mail bericht dat alle producten van slachtdag 13 juli 2022 uit de handel moesten worden genomen.
1.4
Met het dwangsombesluit heeft de minister de onderneming gelast om vóór 26 september 2022 om 08:00 uur de procedures in te leiden om de levensmiddelen (overtreding 1) en diervoerders (overtreding 2) uit de handel te nemen. Om te voldoen aan deze last moest de onderneming de volgende maatregelen treffen:
de levensmiddelen en diervoeders, afkomstig van de dagbatch, traceren;
de levensmiddelen en diervoeders, afkomstig van de varkens, uit de handel nemen;
alle afnemers van deze producten hiervan in kennis stellen en aangeven dat zij dit ook doen aan hun afnemers, indien ze deze levensmiddelen hebben doorgeleverd;
de door de onderneming en de afnemers genomen acties melden aan de NVWA.
Indien de onderneming niet, of niet tijdig, aan de last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 25.000,- per overtreding. Vervolgens verbeurt zij op iedere daaropvolgende kalenderdag dat zij om 08:00 uur niet aan de last heeft voldaan eveneens een dwangsom van € 25.000,-, met een maximum van € 100.000,- per overtreding. Dit betekent dat de hoogte van de te verbeuren dwangsommen maximaal € 200.000,- kan bedragen.
De minister heeft de werking van het dwangsombesluit beëindigd per 29 september 2022 om 08:00 uur, omdat het maximaal aantal dwangsommen was verbeurd.
1.5
Met het bestuursdwangbesluit heeft de minister de onderneming gelast om vóór 7 oktober 2022 om 14:30 uur de procedures in te leiden om de levensmiddelen en diervoerders uit de handel te nemen van de dagbatch van slachtdag 13 juli 2022. Om te voldoen aan deze last moest de onderneming de volgende maatregelen te treffen:
de levensmiddelen en het categorie 3-materiaal dat de onderneming als bestemming diervoeders in de handel heeft gebracht en die afkomstig zijn van de dagbatch van slachtdag 13 juli 2022, traceren;
de levensmiddelen en diervoeders die afkomstig zijn van de dagbatch van slachtdag
13 juli 2022, uit de handel (laten) halen;
3. alle afnemers van deze levensmiddelen en dit categorie 3-materiaal bestemd voor diervoeders hiervan in kennis stellen en aangeven dat ook zij dit doen aan hun afnemers, indien ze deze producten hebben doorgeleverd;
4. de door de onderneming en de afnemers genomen acties melden aan de NVWA. Ook indien de onderneming van mening is dat geen actie hoeft te worden ondernomen, moet zij dit melden.
Indien de onderneming niet binnen de gestelde termijn aan de last voldoet, zal de minister de last zelf ten uitvoer leggen, door het inleiden van de procedures tot het uit de handel nemen van de levensmiddelen en diervoeders van de dagbatch van slachtdag 13 juli 2022.
Wettelijk kader
2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Standpunt van de onderneming
3.1
De onderneming voert aan dat de minister ten onrechte ervan is uitgegaan dat zij levensmiddelen en/of diervoeders in de handel heeft gebracht die niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoen dan wel onveilig zijn. Allereerst wijst de onderneming erop dat ook voor het uit de handel nemen van het betreffende varken geen aanleiding is. De minister heeft namelijk niet aangetoond dat ook de andere delen van het vlees positief zijn getest op een hoeveelheid levamisol die de MRL overschrijdt.
3.2
Daarnaast voert de onderneming aan dat ook indien het betreffende varken niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet, er geen reden is om aan te nemen dat de rest van het koppel van 390 varkens niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet. Al het vlees van het betreffende koppel is al uitgeleverd aan afnemers. Ondanks dat deze afnemers hun eigen onderzoeken zullen hebben gedaan, heeft de onderneming geen enkele melding dan wel klacht ontvangen over de aanwezigheid van levamisol.
3.3
Voor het uit de handel nemen van de gehele dagbatch, omdat de onderneming volgens de minister niet kan aantonen waar de karkassen en andere producten afkomstig van de 390 varkens naartoe zijn gedistribueerd, is evenmin aanleiding. De onderneming heeft op 23 september 2022 de traceringsinformatie van de 390 varkens bij de NVWA aangeleverd en de betrokken producten zijn geblokkeerd. Hiermee heeft de onderneming tijdig aangetoond naar welke afnemers de levensmiddelen en diervoeders zijn gedistribueerd en welke afnemers zijn geïnformeerd. Ook als deze informatie niet voldoende is, heeft de onderneming voldaan aan de traceerbaarheidsvoorschriften van artikelen 19, eerste lid, en 20, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Verordening 178/2002).
3.4
De onderneming heeft zelf een risicoanalyse uitgevoerd. Hierin komt de onderneming tot de conclusie dat de door de NVWA geconstateerde MRL-overschrijding van de lever van het betrokken varken, niet tot een verhoogd risico voor de volksgezondheid leidt. Er is dan ook geen sprake van onveilige levensmiddelen en diervoeders. Indien het College van oordeel is dat de levensmiddelen en diervoeders niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoen dan wel onveilig zijn, dan wijst de onderneming erop dat van een terugroepverplichting geen sprake kan zijn.
3.5
De onderneming voert vervolgens aan dat de opgelegde terugroepverplichting niet evenredig is aan de ernst van de beweerdelijke overtredingen. Daarnaast is de hoogte van de dwangsommen niet gebaseerd op beleidsregels die voor de onderneming kenbaar en toegankelijk zijn. Het is voor de onderneming dan ook niet duidelijk hoe de aan de last verbonden dwangsommen van in totaal € 200.000,- zich verhouden tot de niet aanwezige voedselveiligheidsrisico’s. Ten slotte voert de onderneming aan dat de begunstigingstermijnen van de lasten te kort zijn, de minister de hoorplicht heeft geschonden en dat de minister ten onrechte heeft nagelaten om tijdig het rapport van bevindingen aan de onderneming te zenden.
Standpunt van de minister
4.1
De minister handhaaft in beroep haar standpunt dat de onderneming levensmiddelen en diervoeders in de handel heeft gebracht die niet aan de veiligheidsvoorschriften voldoen. Het gehele varken was ongeschikt voor menselijke consumptie en dus onveilig, zoals bedoeld in artikel 14, tweede lid, van Verordening 178/2002. Als in één van de weefsels de MRL is overschreden, voldoet het gehele varken niet aan de veiligheidsvoorschriften en is het dus niet geschikt voor consumptie. Het vlees van het varken hoeft hiervoor dan ook niet te worden getest. Omdat het gehele koppel varkens is behandeld met levamisol en ruim voor het verstrijken van de wachttermijn is aangevoerd, wordt de MRL-overschrijding voor het gehele koppel varkens aangenomen. Als niet voldaan is aan de veiligheidsvoorschriften en het product de directe controle van de exploitant heeft verlaten, gaan de verplichtingen gelden die voortvloeien uit de artikelen 19, eerste lid, en 20, eerste lid, van Verordening 178/2002. De minister heeft vervolgens de verplichting om de procedures in te leiden om de levensmiddelen en/of diervoeders uit de handel te nemen, uitgebreid naar de hele dagbatch. De onderneming kan volgens de minister namelijk niet aantonen waar de karkassen en andere producten afkomstig van het koppel varkens naartoe zijn gedistribueerd. Dit betekent volgens de minister dat producten van de betreffende varkens in alle partijen kunnen zitten die op de betreffende dag zijn geproduceerd en gedistribueerd.
4.2
De minister heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat de besluiten niet onevenredig zijn en dat ook de hoogte van de dwangsom en de begunstigingstermijnen redelijk zijn. De minister heeft afgezien van het horen van de onderneming voordat de besluiten werden genomen, omdat dit vanwege vereiste spoed nodig was. De onderneming is hiermee niet in haar belangen geschaad.
Beoordeling door het College
Is sprake van een overtreding?
5.1
Op 23 augustus 2022 heeft de WUR vastgesteld dat de lever van een varken dat op 13 juli 2022 is aangevoerd op het bedrijf van de onderneming, een overschrijding van de MRL bevatte van de farmacologisch werkzame stof levamisol. Het aangetoonde gehalte levamisol in de lever was 918 µg/kg. Dit wordt door de onderneming ook niet betwist.
5.2
In Verordening (EG) nr. 470/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 6 mei 2009 tot vaststelling van communautaire procedures voor het vaststellen van grenswaarden voor residuen van farmacologisch werkzame stoffen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 470/2009) zijn regels opgenomen over het vaststellen van grenswaarden voor residuen van farmacologisch werkzame stoffen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong. Artikel 14, derde lid, bepaalt dat een maximumwaarde voor residuen wordt vastgesteld wanneer dit nodig blijkt te zijn om de menselijke gezondheid te beschermen. In Verordening 37/2010 zijn deze maximumwaarden opgenomen. Deze Verordening bevat in Tabel 1 de werkzame stoffen die zijn toegestaan, mits ze de MRL niet overschrijden. Volgens deze tabel is de maximumwaarde voor levamisol in de lever 100 µg/kg.
5.3
Indien de op grond van Verordening 470/2009 vastgestelde maximumwaarde voor residuen van farmacologisch werkzame stoffen wordt overschreden, ziet de bevoegde autoriteit erop toe dat zij alle karkassen of producten waarop de niet-naleving betrekking heeft, ongeschikt voor menselijke consumptie verklaart. Dit staat in artikel 5 van de gedelegeerde Verordening (EU) 2019/2090 van de Commissie van 19 juni 2019 tot aanvulling van Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad met betrekking tot gevallen van vermoedelijke of vastgestelde niet-naleving van de Unieregels die van
toepassing zijn op het gebruik van in diergeneesmiddelen of als toevoegingsmiddel voor
diervoeding toegelaten stoffen of residuen ervan of van de Unieregels die van toepassing zijn op het gebruik van verboden of niet-toegelaten farmacologisch werkzame stoffen of residuen ervan (Verordening 2019/2090).
5.4
Een levensmiddel wordt geacht onveilig te zijn indien het ongeschikt is voor menselijke consumptie en wordt niet in de handel gebracht indien het onveilig is. Dit staat in artikel 14, eerste en tweede lid, van Verordening 178/2002. Diervoerders worden geacht onveilig te zijn voor het gebruik waarvoor zij zijn bestemd indien zij worden beschouwd als producten die nadelige effecten hebben op de dierlijke of menselijke gezondheid dan wel het levensmiddel dat wordt geproduceerd uit voedselproducerende dieren, onveilig voor menselijke consumptie maken. Dit staat in artikel 15, eerste en tweede lid, van Verordening 178/2002.
5.5
Uit voornoemde bepalingen volgt dat verwerkte producten of vlees van dieren niet in de handel mogen worden gebracht als de MRL in de lever meer dan 100 µg/kg bedraagt. In dit geval bedroeg de MRL in de lever 918 µg/kg, zodat sprake is van een product dat ongeschikt is voor menselijke consumptie en daarmee onveilig is. Zoals onder 5.3 is overwogen, is dit niet alleen beperkt tot de lever van het betreffende varken, maar mag ook het (andere) vlees van het varken niet in de handel worden gebracht.
5.6
Dat de minister met dit onderzoek is teruggekomen op de keuringsbeslissing van de dierenarts tijdens de officiële controle betekent niet, anders dan de onderneming betoogt, dat de onderneming de uitslag van het onderzoek naast zich neer kan leggen. Ook was er voor de minister geen aanleiding om nog een ander deel van het betreffende varken te testen. In de Bijlage bij Verordening 37/2010 staat namelijk vermeld welk weefsel voor welk dier onderzocht moet worden om te bepalen of de MRL wordt overschreden. Om te bepalen of bij een varken de maximale hoeveelheid levamisol is overschreden kunnen daarvoor spier, vetweefsel, lever of nier onderzocht worden. Dat betekent volgens de minister dat als in één van deze weefsels de MRL wordt overschreden, het gehele varken niet voldoet aan de veiligheidsvoorschriften en ongeschikt is voor menselijke consumptie. Het College ziet geen aanleiding om de minister hierin niet te volgen.
5.7
Nu sprake is van een onveilig levensmiddel en/of diervoeder had het betreffende varken niet in de handel mogen worden gebracht en had de onderneming redenen om aan te nemen dat het levensmiddel of diervoeder niet aan de voedsel- of voederveiligheidsvoorschriften voldeed. Op grond van de artikelen 19 en 20 van Verordening 178/2002 was de onderneming dan ook verplicht om de procedures in te leiden om het betrokken levensmiddel of diervoeder uit de handel te nemen en al zijn afnemers hiervan op de hoogte te stellen. Dit zijn dwingende bepalingen, zodat de onderneming daaraan gevolg had moeten geven. Door dat niet te doen, heeft zij een overtreding begaan. Er is geen ruimte voor een risicobeoordeling door de onderneming, omdat sprake is van een overschrijding van de MRL. Dit betekent echter niet dat artikel 14, derde lid, van Verordening 178/2002 zinledig is, zoals de onderneming heeft betoogd. In situaties anders dan een overschrijding van de MRL kan ook sprake zijn van een onveilig levensmiddel en dan kan mogelijk wel een risicobeoordeling aangewezen zijn.
Omvang van de overtreding
6 De minister heeft aangevoerd dat het gehele koppel van 390 varkens is behandeld met levamisol en dat het koppel ruim voor het verstrijken van de wachttermijn is aangevoerd bij het bedrijf van de onderneming. Dit is door de onderneming niet betwist. Gelet op het bepaalde in de artikelen 14, zesde lid, en 15, derde lid, van Verordening 178/2002 moet dan worden aangenomen dat de producten van het gehele koppel varkens onveilig zijn.
7.1
Volgens de minister heeft de onderneming met de door haar overgelegde traceringslijsten niet kunnen aantonen dat de productie en distributie van onveilige levensmiddelen en diervoeders afkomstig van de betreffende varkens, beperkt is gebleven tot de bedrijven waarvoor de onderneming de procedures voor het uit de handel halen heeft ingeleid. De onderneming kan volgens de minister niet aantonen waar de karkassen en andere producten afkomstig van de 390 varkens naartoe zijn gedistribueerd. Dit betekent volgens de minister dat producten van de betreffende varkens in alle partijen kunnen zitten die op de betreffende dag zijn geproduceerd en gedistribueerd. De minister concludeert dan ook dat de gehele dagbatch niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet en dat alle levensmiddelen en diervoeders van die dagbatch onveilig zijn.
7.2
Tijdens de zitting heeft de onderneming verklaard dat het juist is dat zij niet kan aantonen waar de karkassen en andere producten van het koppel varkens naartoe zijn gegaan en dat de producten alleen kunnen worden getraceerd naar de dag waarop de varkens zijn geslacht en dus niet naar het betreffende koppel varkens. Dit betekent dat moet worden aangenomen dat delen van het betreffende koppel varkens in alle producten kunnen zitten die op die dag zijn geproduceerd en gedistribueerd en dat dus alle producten van die dag onveilig zijn. De minister heeft dan ook terecht aan de onderneming opgelegd dat zij de procedures als bedoeld in de artikelen 19 en 20 van Verordening 178/2002 moest inleiden voor alle varkens die op 13 juli 2022 zijn geslacht.
Zijn er redenen om van handhaving af te zien?
8.1
De onderneming heeft de haar verweten overtredingen begaan en de minister was dus bevoegd om daartegen handhavend op te treden. De opgelegde maatregelen waren voldoende duidelijk. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister had moeten afzien van handhavend optreden is het College niet gebleken.
8.2
Zoals hiervoor onder 5.7 al overwogen, zijn de artikelen 19 en 20 van Verordening 178/2002 bepalingen van dwingend recht. Dit betekent dat als sprake is van onveilige levensmiddelen of diervoeders, een exploitant onmiddellijk de procedures moet inleiden om het betrokken levensmiddel, dan wel diervoeder uit de handel te nemen. Het beroep van de onderneming op het evenredigheidsbeginsel komt er feitelijk op neer dat zij wenst dat de minister voorbijgaat aan deze dwingende bepalingen. De toepassing van Unierecht kan echter niet worden getoetst aan het nationaalrechtelijke evenredigheidsbeginsel. [1] Het beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt dus niet.
8.3
Anders dan de onderneming betoogt, bestaat er ook geen wettelijke verplichting om het rapport van bevindingen uiterlijk bij de bekendmaking van de het dwangsombesluit toe te zenden. Deze in artikel 5:48 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde verplichting valt namelijk onder titel 5.4 van de Awb en heeft enkel betrekking op bestuurlijke boetes. Wel dient de last voldoende duidelijk te zijn en moet de minister duidelijk motiveren op grond waarvan hij overgaat tot het opleggen van een last onder dwangsom. De minister heeft dat in dit geval gedaan. Daarnaast was de onderneming op de hoogte van de bevindingen en is niet gebleken dat de minister bij het opleggen van de besluiten is uitgegaan van een onjuiste of beperkte voorstelling van zaken.
Hoogte dwangsom
9 Het College is van oordeel dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Van de hoogte van de dwangsom moet een voldoende prikkel uitgaan om de overtreding ongedaan te maken. De minister heeft een dwangsom van € 25.000,- per dag per overtreding redelijk geacht, met een maximum van € 100.000,- per overtreding, omdat de last onder dwangsom ziet op het terughalen van de gehele dagbatch en dit een aanzienlijk bedrag zal vertegenwoordigen. Bij een lager bedrag zal de prikkel niet voldoende zijn om de last uit te voeren. De minister heeft hierbij betrokken dat de onderneming voorafgaand aan het opleggen van de last heeft aangegeven dat zij geen reden ziet om de procedures ten aanzien van de gehele dagbatch in te leiden. Het College ziet geen aanleiding de minister hierin niet te volgen. Dat de minister geen beleidsregels heeft vastgesteld waarin de hoogte van dwangsommen is vastgelegd, maakt het voorgaande niet anders.
Begunstigingstermijnen
10.1
Op grond van artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb wordt bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Uitgangspunt bij het bepalen van de begunstigingstermijn is dat deze lang genoeg moet zijn om aan de last te kunnen voldoen, maar dat deze termijn ook niet langer is dan noodzakelijk om de overtreding op te heffen.
10.2
In wat de onderneming heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat de onderneming niet binnen de gegeven begunstigingstermijnen aan de lasten had kunnen voldoen. Daarbij is van belang dat de onderneming in ieder geval sinds 9 september 2022 wist dat zij voor het gehele koppel varkens onmiddellijk de procedures moest inleiden, zoals bedoeld in de artikelen 19, eerste lid, en 20, eerste lid, van Verordening 178/2002. Dat op dat moment nog geen voor bezwaar en beroep vatbare besluiten waren genomen, zoals door de onderneming is aangevoerd, maakt niet dat zij niet wist wat van haar werd verwacht. De onderneming had erop bedacht moeten zijn dat haar een last zou kunnen worden opgelegd indien zij de procedures niet zou inleiden. Het is haar verantwoordelijkheid als levensmiddelenexploitant om informatie over haar afnemers, leveranciers en producten beschikbaar te hebben en deze informatie onmiddellijk te gebruiken om procedures in te leiden om een levensmiddel uit de handel te nemen indien redenen bestaan dat een door haar ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd levensmiddel niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet. Zij had dan ook aan de lasten moeten en kunnen voldoen binnen de gestelde begunstigingstermijnen. De onderneming heeft ook niet aangevoerd waarom deze termijnen te kort zouden zijn dan wel binnen welke termijnen zij wel aan de lasten zou hebben kunnen voldoen.
Hoorplicht
11 Voor zover sprake is van schending van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb kan het bestreden besluit in stand blijven. Anders dan de onderneming heeft aangevoerd is zij door de schending van de hoorplicht niet benadeeld. In bezwaar heeft een volledige heroverweging van het dwangsombesluit en het bestuursdwangbesluit plaatsgevonden, heeft de onderneming de gelegenheid gekregen haar bezwaren tegen deze besluiten kenbaar te maken en is zij door de NVWA gehoord. Daarmee is het gebrek dat kleefde aan de primaire besluitvorming, hersteld.
Invordering
12 Het College ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de minister had moeten afzien van het invorderen van de verbeurde dwangsommen. Vaststaat dat de onderneming niet (tijdig) heeft voldaan aan de maatregelen uit het dwangsombesluit. De onderneming heeft hiertegen geen gronden aangevoerd en heeft ook de hoogte van het ingevorderde bedrag niet bestreden.
Slotsom
13 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg, mr. M.L. Noort en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 augustus 2025.
w.g. M.M. Smorenburg w.g. F. Willems
Bijlage
Verordening 178/2002
Artikel 14, eerste, tweede en zesde lid
Voedselveiligheidsvoorschriften
1. Levensmiddelen worden niet in de handel gebracht indien zij onveilig zijn.
2. Levensmiddelen worden geacht onveilig te zijn indien zij worden beschouwd als:
a. a) schadelijk voor de gezondheid;
b) ongeschikt voor menselijke consumptie
6. Wanneer een onveilig levensmiddel deel uitmaakt van een partij of zending van dezelfde klasse of omschrijving, wordt aangenomen dat alle levensmiddelen in die partij of zending onveilig zijn, tenzij een uitvoerig onderzoek geen aanwijzingen oplevert dat de rest van de partij of zending onveilig is.
Artikel 15, tweede en derde lid
2. Diervoeders worden geacht onveilig te zijn voor het gebruik waarvoor zij zijn bestemd indien zij worden beschouwd als producten die:
- nadelige effecten hebben op de dierlijke of menselijke gezondheid;
- het levensmiddel dat wordt geproduceerd uit voedselproducerende dieren, onveilig voor menselijke consumptie maken.
3. Wanneer een diervoeder waarvan is vastgesteld dat het niet aan de veiligheidsvoorschriften voor diervoeders voldoet, deel uitmaakt van een partij of zending diervoeder van dezelfde klasse of omschrijving, wordt aangenomen dat dit geldt voor al het diervoeder in die partij of zending, tenzij er na een uitvoerig onderzoek geen aanwijzingen zijn dat de rest van de partij of zending niet aan de veiligheidsvoorschriften voor dier voeders voldoet.
Artikel 18
1. Levensmiddelen, diervoeders, voedselproducerende dieren en alle andere stoffen die bestemd zijn om in een levensmiddel of diervoeder te worden verwerkt of waarvan kan worden verwacht dat zij daarin worden verwerkt, zijn in alle stadia van de productie, verwerking en distributie traceerbaar.
2. De exploitanten van levensmiddelenbedrijven en diervoederbedrijven moeten kunnen nagaan wie hun levensmiddelen, diervoeders, voedselproducerende dieren of andere stoffen die bestemd zijn om in levensmiddelen of diervoeders te worden verwerkt of waarvan kan worden verwacht dat zij daarin worden verwerkt, heeft geleverd. Hiertoe moeten deze exploitanten beschikken over systemen en procedures met behulp waarvan deze informatie op verzoek aan de bevoegde autoriteiten kan worden verstrekt.
3. De exploitanten van levensmiddelenbedrijven en diervoederbedrijven moeten beschikken over systemen en procedures waarmee kan worden vastgesteld aan welke bedrijven zij hun producten hebben geleverd. Deze informatie wordt op verzoek aan de bevoegde autoriteiten verstrekt.
4. Levensmiddelen of diervoeders die in de Gemeenschap op de markt worden of vermoedelijk zullen worden gebracht, worden met het oog op hun traceerbaarheid adequaat geëtiketteerd of gekenmerkt door middel van relevante documentatie of informatie overeenkomstig de desbetreffende voorschriften van meer specifieke bepalingen.
5. Bepalingen voor de toepassing van de leden 1 tot en met 4 met betrekking tot bepaalde sectoren kunnen volgens de procedure van artikel 58, lid 2, worden vastgesteld.
Artikel 19, eerste lid
1. Indien een exploitant van een levensmiddelenbedrijf van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een levensmiddel dat hij ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd heeft niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet, leidt hij onmiddellijk de procedures in om het betrokken levensmiddel uit de handel te nemen wanneer dit de directe controle van de exploitant van een levensmiddelen bedrijf heeft verlaten, en de bevoegde autoriteiten daarvan in kennis te stellen. Indien het product de consument bereikt kan hebben, stelt de exploitant de consumenten op doeltreffende en nauwkeurige wijze in kennis van de redenen voor het uit de handel nemen en roept zo nodig, wanneer andere maatregelen niet volstaan om een hoog niveau van gezondheidsbescherming te verwezenlijken, de reeds aan consumenten geleverde producten terug.
Artikel 20, eerste lid
1. Indien een exploitant van een diervoederbedrijf van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een dier voeder dat hij ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd heeft niet aan de voederveiligheidsvoorschriften voldoet, leidt hij onmiddellijk de procedures in om het betrokken diervoeder uit de handel te nemen en de bevoegde autoriteiten daarvan in kennis te stellen. Onder die omstandigheden of in het geval van artikel 15, lid 3, wanneer de charge, partij of zending niet aan de veiligheidsvoorschriften voor diervoerders voldoet, wordt dit voeder vernietigd, tenzij op een andere wijze aan de eisen van de bevoegde autoriteit wordt voldaan. De exploitant stelt de gebruikers van het dier voeder op doeltreffende en nauwkeurige wijze in kennis van de redenen voor het uit de handel nemen en roept zo nodig, wanneer andere maatregelen niet volstaan om een hoog niveau van gezondheidsbescherming te verwezenlijken, de reeds aan hen geleverde producten terug.
Verordening 470/2009
Artikel 14
1. De farmacologisch werkzame stoffen waarvoor het bureau overeenkomstig artikel 4, 9 of 11 een advies betreffende maximumwaarden voor residuen heeft uitgebracht, worden door de
Commissie ingedeeld.
2. De indeling omvat een lijst van farmacologisch werkzame stoffen met vermelding van de therapeutische klassen waartoe zij behoren. Bij de indeling wordt voor elke farmacologisch
werkzame stof en in voorkomend geval voor specifieke levensmiddelen of diersoorten ook een van de volgende zaken vastgesteld:
a. a) een maximumwaarde voor residuen;
c) het ontbreken van de noodzaak om een maximumwaarde
voor residuen vast te stellen;
d) een verbod op de toediening van een stof.
3. Er wordt een maximumwaarde voor residuen vastgesteld wanneer dit nodig blijkt te zijn om de menselijke gezondheid te beschermen:
a. a) op grond van een advies van het bureau overeenkomstig artikel 4, 9 of 11, al naargelang het geval, of
b) op grond van het besluit van de Codex Alimentarius-com missie, zonder bezwaar van de delegatie van de Gemeen schap, over een maximumwaarde voor residuen van een farmacologisch werkzame stof bestemd voor toepassing in een geneesmiddel voor diergeneeskundig gebruik, op voor waarde dat de wetenschappelijke gegevens die in aanmerking zijn genomen, voorafgaand aan het besluit in de Codex Ali mentarius-commissie zijn medegedeeld aan de delegatie van de Gemeenschap. In dit geval is een aanvullende beoordeling door het bureau niet nodig.
[…]
Artikel 23
Levensmiddelen van dierlijke oorsprong die residuen van een farmacologisch werkzame stof bevatten, worden geacht niet in overeenstemming te zijn met de Gemeenschapswetgeving, wan neer deze stof
a. a) ingedeeld is overeenkomstig artikel 14, lid 2, onder a), b) of c), en die de overeenkomstig deze verordening vastgestelde maximumwaarde voor residuen overschrijden, of
b) niet ingedeeld is overeenkomstig artikel 14, lid 2, onder a), b) of c), tenzij voor die stof overeenkomstig deze verordening een actiedrempel is vastgesteld en het residuenniveau onder die actiedrempel ligt.
Verordening 37/2010
Bijlage
Farmacologisch werkzame stoffen en de indeling daarvan op basis van maximumwaarden voor residuen (MRL’s)
Tabel 1
Toegestane stoffen
[…]
Verordening 2019/2090
Artikel 5, eerste lid
1. Indien de op grond van Verordening (EG) nr. 470/2009 en Verordening (EG) nr. 1831/2003 vastgestelde maximumwaarden voor residuen van in diergeneesmiddelen of als toevoegingsmiddel voor diervoeding toegelaten farmacologisch werkzame stoffen, of de op grond van Verordening (EEG) nr. 315/93 vastgestelde maximumgehalten voor residuen van farmacologisch werkzame stoffen als gevolg van niet te voorkomen versleping van die stoffen naar niet- doeldiervoeders, worden overschreden, ziet de bevoegde autoriteit erop toe dat zij:
- alle karkassen of producten waarop de niet-naleving betrekking heeft, ongeschikt voor menselijke consumptie verklaart en de exploitant de opdracht geeft om alle producten als materiaal van categorie 2 overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1069/2009 te verwijderen;
[…]
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:8, eerste lid
1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
Artikel 5:32a
1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Wet dieren
Artikel 6.2, eerste lid
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Regeling dierlijke producten
Artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder b
1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
b. de artikelen 14, 17, eerste lid, 18 en 19 van verordening (EG) nr. 178/2002.
Regeling diervoeders 2012
Artikel 20
Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn de artikelen 11, 12, 15, eerste lid, 16, 17, eerste lid, 18 en 20 van verordening (EG) nr. 178/2002.