Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/117
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 juli 2025 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] ( [naam 1] )
(gemachtigden: mr. M.R. het Lam en mr. [naam 2] )
en
de Autoriteit Consument en Markt (ACM)
(gemachtigden: mr. L.H.J. Dabekaussen en mr. J. de Vries)
met als derde partij
Stedin Netbeheer N.V., (Stedin)
(gemachtigde: mr. drs. M.G.A.M. Custers)
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 16 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:477) heeft het College de ACM opgedragen binnen vier maanden na verzending van deze tussenuitspraak het bestreden besluit van 15 december 2021 met inachtneming van de tussenuitspraak te herstellen.
Op 13 november 2024 heeft de ACM naar aanleiding van de tussenuitspraak een besluit (wijzigingsbesluit) genomen.
[naam 1] heeft een zienswijze daarop gegeven.
Stedin heeft daarop gereageerd.
Ten aanzien van een aantal stukken die de ACM verplicht is over te leggen heeft zij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 14 april 2025 heeft de rechter-commissaris de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. [naam 1] heeft het College toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. Alle stukken waarvoor de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is geacht zijn afkomstig van Stedin, zodat van Stedin geen toestemming nodig is.
Het College heeft het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gesloten.
Overwegingen
Oordeel van het College in de tussenuitspraak
1. In de tussenuitspraak heeft het College onder 8.2 het volgende overwogen:
"Gelet op de beroepsgronden ligt de vraag voor of de kosten die Stedin heeft toegerekend aan de tarieven meerlengte kosten zijn die rechtstreeks gemoeid zijn met de totstandbrenging van de aansluiting (artikel 2.2.2 van de Tarievencode; rechtstreekse kosten). […]
In dit geval heeft de ACM op grond van de kostenonderbouwing van Stedin geconcludeerd dat sprake is van rechtstreekse kosten. Het College is van oordeel dat uit de omschrijving van de kostensoorten in de kostenonderbouwing kan worden afgeleid dat de opgenomen kostensoorten gekwalificeerd kunnen worden als rechtstreekse kosten. Dit ligt echter anders voor de algemene toeslag van 15% over de kosten voor uren die, zoals Stedin stelt, niet direct op de projecten worden verantwoord. Een bedrag dat is gebaseerd op een procentuele toeslag heeft geen directe relatie met de onderliggende kosten. Bovendien kan zonder uitsplitsing naar specifieke posten niet worden vastgesteld of sprake is van rechtstreekse kosten. Stedin heeft weliswaar toegelicht om welke kosten het onder meer gaat, maar zonder nadere concretisering blijft onduidelijk of de genoemde kosten rechtstreekse kosten zijn. In dit verband merkt het College op dat het geen grond ziet voor het oordeel dat alleen de door [naam 1] genoemde kosten kunnen worden gezien als rechtstreekse kosten. Ook voorbereidingskosten zijn rechtstreekse kosten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 11 januari 2022, ECLI:NL:CBB:2022:8). Algemene overheadkosten zijn echter niet aan te merken als rechtstreekse kosten. De conclusie is dat de ACM in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd dat de kosten die zijn opgenomen in de toeslag van 15% kwalificeren als kosten die rechtstreeks zijn gemoeid met de totstandbrenging van de aansluiting. Het bestreden besluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb."
Motivering wijzigingsbesluit
2 Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft Stedin aan de ACM een nieuwe kostenonderbouwing en een nadere toelichting verstrekt. In het wijzigingsbesluit heeft de ACM, voor zover relevant, de volgende motivering opgenomen:
"58c. Stedin heeft haar onderbouwing van de toeslagen uitgesplitst in concrete kostenposten en per kostenpost aangegeven waaruit deze bestaat. Verder heeft Stedin een omschrijving van de werkzaamheden gegeven die behoren bij de desbetreffende kostenposten. Het gaat hierbij onder meer om kosten die Stedin maakt voor operationeel management, directievoerders die toezicht houden op de aannemers, registratie van revisies, contracting en leveranciersmanagement, kosten voor vergunningen en retributies en kosten voor de afdeling Veiligheid, Gezondheid, Milieu en Kwaliteit.
58d. In reactie op vragen van de ACM heeft Stedin aangegeven dat zij een aantal van de hiervoor omschreven kostenposten intern vaak als overheadkosten aanduidt. Stedin heeft die term ter zitting bij het CBb ook gebruikt. Daardoor is ten onrechte de indruk ontstaan dat niet-rechtstreekse, algemene overheadkosten zouden worden toegerekend aan de meerlengtetarieven. Na beoordeling van de verschillende kostenposten, is de ACM tot de conclusie gekomen dat de toeslagen inderdaad geen (algemene) overheadkosten bevatten. De nieuwe kostenonderbouwing van Stedin is dan ook in lijn met de hiervoor in randnummer 58a aangehaalde overweging van het CBb.
58e. De ACM concludeert dat alle kostenposten in de nieuwe onderbouwing rechtstreeks verband houden met de voorbereiding en realisatie van de aansluitdienst en de meerlengtemeters. De kostenposten die Stedin in haar onderbouwing noemt, staan in nauw verband met de aanleg van de aansluitverbinding. Zonder de activiteiten die aan de genoemde kostenposten ten grondslag liggen, zou realisatie van de aansluitdienst en meerlengteverbinding ook niet mogelijk zijn.
58f. Verder constateert de ACM dat de nieuwe, naar kostenpost uitgesplitste cijfermatige onderbouwing in overeenstemming is met de tariefverhoging die Stedin heeft voorgesteld. Stedin heeft toegelicht hoe zij per specifieke kostenpost tot een percentage is gekomen dat zij per meerlengtemeter toerekent aan het tarief.
58g. Omdat uren voor de in randnummer 58c genoemde werkzaamheden bij Stedin niet direct op projecten worden geschreven, rekent Stedin kosten voor deze werkzaamheden toe aan werk van de afdelingen waarvoor die werkzaamheden zijn uitgevoerd. Stedin berekent daarvoor een in procenten uitgedrukte toeslag. Om tot de hoogte van dit percentage te komen, bepaalt Stedin per kostenpost voor welke afdelingen dat type werkzaamheden worden uitgevoerd. De totale begrote kosten van die afdelingen geven de grondslag op basis waarvan Stedin het toeslagpercentage bepaalt. Stedin baseert de begrote kosten per afdeling ieder jaar op de werkelijke kosten van die afdeling in de voorgaande twee tot drie jaren, en op de verwachtingen en nieuwe inzichten voor het betreffende jaar. Per kostenpost berekent Stedin vervolgens een percentage door de kosten van dat type werkzaamheden te delen door de grondslag. Ten slotte telt Stedin de toeslagpercentages per kostenpost bij elkaar op om tot
één toeslagpercentage te komen. Gezamenlijk leiden deze kostenposten, naar beneden afgerond, tot de 15% toeslag aan toegerekende kosten voor de afdelingen die hun uren niet direct op projecten verantwoorden.
58h. De ACM is van oordeel dat een toeslag in de vorm van een percentage voor de desbetreffende kostenposten de daadwerkelijke kosten voor de realisatie van de meerlengtemeters beter reflecteert dan een toeslag in de vorm van een vast bedrag per meter. Het is aannemelijk dat werkzaamheden voor vergunningen en assetdata bijvoorbeeld complexer zijn voor grotere aansluitingen dan voor kleinere en daarom ook leiden tot hogere kosten. Door een percentage als toeslag te gebruiken, worden die hogere kosten tot uitdrukking gebracht. Het is niet mogelijk die relatief hogere kosten op een andere wijze tot uitdrukking te brengen, omdat Stedin niet heeft bijgehouden welk deel van de
werkzaamheden van medewerkers van bepaalde afdelingen zijn verricht voor welk project en dit voor die medewerkers ook niet goed mogelijk is."
Reactie [naam 1]
3 [naam 1] heeft, na kennisneming van de niet-vertrouwelijke versie van de nieuwe kostenonderbouwing van Stedin, desgevraagd de volgende reactie gegeven.
"Zoals op 13 maart 2025 telefonisch besproken zouden wij namens onze cliënte aangegeven of wij nog behoefte hebben inhoudelijk te reageren op de kostenonderbouwing van Stedin m.b.t. de gehanteerde toeslag van 15 %.
In dat kader merken wij op geen behoefte te hebben inhoudelijk te reageren op de kostenonderbouwing van Stedin t.a.v. de toeslag van 15 %.
Het antwoord op de vraag of de kostenposten die ten grondslag liggen aan de toeslag van 15 % rechtstreeks gemoeid zijn met de werkzaamheden t.a.v. de meerlengte van een aansluiting laten wij graag aan het College over."
Oordeel van het College
4 Het College is, na kennisname van de vertrouwelijke versie van de nieuwe kostenonderbouwing, in samenhang met de opgenomen motivering in het wijzigingsbesluit (weergegeven onder 2), tot de conclusie gekomen dat in dit geval voldoende is geconcretiseerd dat de kosten die zijn opgenomen in de toeslag van 15% kwalificeren als kosten die rechtstreeks zijn gemoeid met de totstandbrenging van de aansluiting. Met het wijzigingsbesluit heeft de ACM daarom het in de tussenuitspraak geconstateerde motiveringsgebrek hersteld.
Slotsom
5 Vanwege het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek is het beroep van [naam 1] gegrond. Het College vernietigt daarom het bestreden besluit. Omdat de ACM met het wijzigingsbesluit het gebrek heeft hersteld, laat het College met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand.
Proceskosten
6
Het College veroordeelt de ACM in de door [naam 1] gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.267,50 voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand
(1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het deelnemen aan de zitting, 0,5 punt voor de zienswijze na toepassing van de bestuurlijke lus met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).
Het College veroordeelt de ACM in de door [naam 1] gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.267,50 voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand
(1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het deelnemen aan de zitting, 0,5 punt voor de zienswijze na toepassing van de bestuurlijke lus met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- draagt de ACM op het betaalde griffierecht van € 365,- aan [naam 1] te vergoeden;
- veroordeelt de ACM in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 2.267,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. M. van Duuren en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. I.C. Hof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juli 2025.
w.g. J.H. de Wildt w.g. I.C. Hof