Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1261
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 mei 2025 in de zaak tussen
[naam 1] Coöperatie U.A., te [woonplaats] (coöperatie)
(gemachtigde: [naam 2] )
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)
Procesverloop
Met het besluit van 10 november 2022 (afwijzingsbesluit) heeft de minister de aanvraag van de coöperatie om subsidie op grond van de Regeling Europese EZK- en LNV-subsidies (Regeling) voor het project ‘Lokale zuivelfabriek coöperatie [naam 1] ’ afgewezen.
Met het besluit van 13 april 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de coöperatie tegen het afwijzingsbesluit ongegrond verklaard.
De coöperatie heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend. Daarnaast heeft de minister de vertrouwelijke versie van een aantal stukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) medegedeeld dat uitsluitend het College kennis zal mogen nemen van deze stukken.
Bij beslissing van 13 maart 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:187) heeft de rechter-commissaris geoordeeld dat de beperking van kennisneming gerechtvaardigd is. De coöperatie heeft het College toestemming gegeven om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen.
De zitting was op 19 maart 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de coöperatie [naam 2] , bijgestaan door [naam 3] en namens de minister zijn gemachtigde.
Overwegingen
Aanleiding voor deze procedure
1. De coöperatie, waar vijf melkveehouders bij aangesloten zijn, heeft op 14 februari 2022 op grond van de in de Regeling opgenomen subsidiemodule ‘Samenwerken aan groen-economisch herstel’ subsidie aangevraagd voor het project. Het doel van het project is om, vanwege de groeiende vraag van lokale afnemers en consumenten naar de door de coöperatie vervaardigde producten, de productie door de realisatie van een nieuwe zuivelfabriek te verhogen. Daarnaast wordt beoogd om de samenwerking met de Coöperatie [naam 4] U.A. ( [naam 4] ) voor de afzet van de producten te intensiveren. De subsidieaanvraag heeft betrekking op het ontwikkelen van een duurzame toegevoegde waardeketen als bedoeld in artikel 4.8.2, derde lid, aanhef en onder a, van de Regeling. Het begrip ‘duurzame toegevoegde waardeketen’ is in artikel 4.8.1 van de Regeling gedefinieerd als een duurzame keten van activiteiten waarbij waarde aan de producten wordt toegevoegd op het moment dat deze een volgende activiteit in een keten passeren en waarbij de keten als geheel het product toegevoegde waarde geeft.
2 Met het afwijzingsbesluit heeft de minister de subsidieaanvraag op grond van artikel 4.8.8, aanhef en onder b, van de Regeling afgewezen, omdat het projectplan met in totaal 18,3 punten voor de selectiecriteria effectiviteit, haalbaarheid, innovativiteit en efficiëntie niet voldoet aan de gestelde voorwaarde van minimaal 30 punten. Met het bestreden besluit heeft de minister de afwijzing in stand gelaten.
Standpunten van partijen
3 De coöperatie stelt zich op het standpunt dat de minister de subsidieaanvraag ten onrechte heeft afgewezen. Volgens de coöperatie zijn aan het project te weinig punten toegekend.
De coöperatie stelt met betrekking tot de effectiviteit van het project dat zij in het bezwaarschrift uitvoerig heeft onderbouwd waarom het project bijdraagt aan de beleidsdoelen ‘groen’ en ‘economisch’. Ze vindt het onzorgvuldig van de minister om, zonder daar op in te gaan, te concluderen dat er geen aanleiding is voor een hogere puntentoekenning. De minister kwalificeert haar project ten onrechte als opschaling van een bestaand initiatief, maar dat is volgens de coöperatie nog geen argument om te zeggen dat het project niet effectief is. De stap die zij met het project zet is juist effectief om het doel van de subsidie te bereiken, namelijk een duurzame en toekomstbestendige landbouw. De minister bagatelliseert haar project als ‘meer van hetzelfde’ en weigert zich te verplaatsen in de grote, nieuwe en gedurfde stap die zij met het project zal zetten. Hij gaat dan ook voorbij aan de complexiteit van het vraagstuk omtrent het ontwikkelen van een duurzaam economisch verdienmodel voor de landbouw en daarmee aan het noodzakelijke perspectief voor de landbouw in Nederland, in het bijzonder voor het Bijzonder Provinciaal Landschap Midden-Delfland. Verder merkt de coöperatie, onder verwijzing naar de definitiebepaling van ‘ketenpartner’ in artikel 4.8.1 van de Regeling, op dat naast [naam 4] ook de gemeente Midden-Delfland en het [naam 5] ( [naam 5] ) wel degelijk ketenpartners zijn en geen stakeholders. De coöperatie stemt haar activiteiten immers met hen af en zij spelen een cruciale rol in de uitvoering van het project. Dat de minister verder de mate aan kennisdeling via het studieprogramma ‘Kringlooplandbouw’ als matig heeft beoordeeld vindt de coöperatie merkwaardig, omdat de minister tijdens een bezoek aan agrariërs in Midden-Delfland het nog als een inspirerend voorbeeld heeft geprezen.
Verder stelt de coöperatie met betrekking tot de haalbaarheid van het project dat het bestreden besluit ook wat dat betreft onzorgvuldig is. De minister is ingegaan op de door haar in bezwaar ingediende business case en stelt dat daarin geen aandacht is besteed aan de kwaliteit van de samenwerkingsovereenkomst, maar onderbouwt nergens waarom de samenwerking onvoldoende is. Het is bovendien in het afwijzingsbesluit niet benoemd als een belangrijk onderdeel van de beoordeling van de subsidieaanvraag.
Verder stelt de coöperatie dat het bestreden besluit onzorgvuldig is wat betreft de aan het project toegekende punten voor innovativiteit. De minister heeft de argumenten die zij in dat verband heeft aangevoerd niet weerlegd maar de in het afwijzingsbesluit opgenomen onderbouwing herhaald. Zo heeft hij opnieuw opgemerkt dat het project slechts een uitbreiding is. De minister wil niet inzien dat de coöperatie een grote stap zet door met gebruik van nieuwe machines efficiënter te werken. Dit zal een aanzienlijke verlaging van de kosten bewerkstelligen. De productiekosten en de verkoopprijzen moeten worden verlaagd om de transitie voor ondernemers en consumenten mogelijk te maken. Een lagere verkoopprijs biedt een veel bredere doelgroep de mogelijkheid om gezonde en duurzame producten te kopen. Bovendien leidt een hogere en efficiëntere productie tot meer mogelijkheden voor andere agrariërs om zich bij de coöperatie aan te sluiten. Het project is een nieuwe stap in het ontwikkelen van het duurzame economische verdienmodel dat nodig is voor het perspectief voor de landbouw in Nederland, in het bijzonder voor het Bijzonder Provinciaal Landschap Midden-Delfland. Met het project wordt een alternatieve keten gecreëerd tussen de gebruikelijke keten van supermarkten enerzijds en de keten van de kleinschalige detailhandel en horeca anderzijds.
Tot slot stelt de coöperatie met betrekking tot de efficiëntie van het project dat de heroverweging van de daarvoor toegekende punten onzorgvuldig is. De coöperatie merkt op dat in het bestreden besluit is opgemerkt dat de kosten niet tot elkaar in verhouding lijken te staan maar dat dit niet is onderbouwd. Verder is in het bestreden besluit opgemerkt dat sprake moet zijn van redelijke kosten, waarmee gesuggereerd wordt dat daarvan in het kader van het project geen sprake is, terwijl ook dat niet (cijfermatig) is onderbouwd.
4 De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Zijn stellingen zullen, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling worden besproken.
Beoordeling
5.1
In deze zaak is de hierna vermelde wet- en regelgeving van belang.
5.2
Artikel 3:9 van Pro de Awb bepaalt dat indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht het bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
5.3
Artikel 4.8.2, derde lid, aanhef en onder a, van de Regeling bepaalt dat het project moet bestaan uit het ontwikkelen van nieuwe opschaalbare initiatieven, die bijdragen aan economisch herstel en aan de transitie naar een duurzame toekomstbestendige landbouw, gericht op het ontwikkelen van een duurzame toegevoegde waardeketen voor landbouwproducten tot een marktrijp concept dat ziet op de handel en afzet van landbouwproducten.
5.4
Ingevolge artikel 4.8.8, aanhef en onder b, van de Regeling beslist de minister afwijzend op een aanvraag om subsidie als aan een project op grond van artikel 4.8.9, derde lid, van de Regeling minder dan 30 punten zijn toegekend.
5.5
Artikel 4.8.9, eerste lid, van de Regeling bepaalt dat de minister aan een aanvraag, op basis van het bijbehorende projectplan, een hoger aantal punten toekent naarmate:
- de mate van effectiviteit hoger is;
- de haalbaarheid hoger is;
- de mate van innovativiteit hoger is; en
- de mate van efficiëntie van uitvoering hoger is.
6.1
Het College ziet zich voor de vraag gesteld of de minister terecht de subsidieaanvraag van de coöperatie voor het project heeft afgewezen. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
6.2
De subsidiemodule ‘Samenwerken aan groen-economisch herstel’ houdt een zogenoemde tenderprocedure in. In een tenderprocedure worden alle ingediende subsidieaanvragen na ommekomst van het aanvraagtijdvak ten opzichte van elkaar inhoudelijk vergeleken waarna de subsidieaanvragen, die aan de criteria voldoen, in een rangorde worden geplaatst. Een adviescommissie heeft de minister geadviseerd omtrent de beoordeling van de subsidieaanvragen. De minister heeft het advies van de adviescommissie overgenomen. De in artikel 3:9 van Pro de Awb opgenomen vergewisplicht vergt van de minister dat hij zich ervan vergewist dat de door de adviescommissie gevolgde procedure zorgvuldig was en dat het advies inhoudelijk toereikend is onderbouwd. De minister heeft in het afwijzingsbesluit opgemerkt dat hij de werkwijze van de adviescommissie heeft onderzocht en geconcludeerd dat deze zorgvuldig en transparant is geweest. De coöperatie heeft hiertegen geen gronden aangevoerd.
Effectiviteit van het project
6.3
De coöperatie stelt dat het project effectief is voor het bereiken van een duurzame toekomstbestendige landbouw, maar de subsidie is, zoals artikel 4.8.2, derde lid, van de Regeling bepaalt, bedoeld voor het ontwikkelen van nieuwe, opschaalbare initiatieven die bijdragen aan economisch herstel en aan de transitie naar een duurzame, toekomstbestendige landbouw. De vraag of sprake is van opschaling van een bestaand initiatief of van opschaalbaarheid van een nieuw initiatief is daarom wel degelijk van belang bij de beoordeling van de mate van effectiviteit. De coöperatie heeft in het projectplan opgemerkt dat, vanwege het naderen van de maximumproductie op de huidige locatie niet meer kan worden voldaan aan de groeiende vraag naar de door haar vervaardigde producten. Daarom moet volgens de coöperatie het initiatief met de realisatie van een nieuwe zuivelfabriek en het intensiveren van de samenwerking met [naam 4] doorontwikkeld worden. Hierdoor kan de al bewezen waardeketen verder opgeschaald worden, aldus de coöperatie. Het gaat dus om het opschalen van een bestaand initiatief. Er is naar het oordeel van het College dan ook geen sprake van een nieuw initiatief dat is gericht op het ontwikkelen van een duurzame toegevoegde waardeketen in de zin van artikel 4.8.2, derde lid, aanhef en onder a, van de Regeling. Verder is het College van oordeel dat, anders dan de coöperatie meent, de gemeente Midden-Delfland en [naam 5] geen ketenpartners zijn maar stakeholders. Dat de gemeente Midden-Delfland in het kader van de realisatie van het project een faciliterende rol speelt maakt niet dat zij een ketenpartner is. Op de zitting is gebleken dat de gemeente Midden-Delfland ten behoeve van het project een lening aan de coöperatie heeft verstrekt, maar dit was ten tijde van de subsidieaanvraag niet het geval waardoor er in dit geding geen betekenis aan toekomt. De samenwerking die de coöperatie met [naam 5] beoogt zal, zoals de coöperatie zelf in het projectplan heeft opgemerkt, pas tijdens de uitvoering van het project geformaliseerd worden. Wat betreft de mate van kennisdeling via het studieprogramma ‘Kringlooplandbouw’ gaat het om de kwaliteit ervan in het licht van de subsidiedoelstelling. Dit is een opzichzelfstaande beoordeling. Deze staat los van de door de coöperatie aangehaalde mededeling van de minister over het studieprogramma tijdens zijn bezoek aan de betreffende agrariërs. Van een onzorgvuldige heroverweging van de voor de effectiviteit van het project toegekende punten is het College niet gebleken.
Haalbaarheid van het project
6.4
Aangezien het in deze zaak gaat om een tenderprocedure is de business case, die de coöperatie in bezwaar alsnog heeft ingediend, niet relevant voor de heroverweging van de voor de haalbaarheid van het project toegekende punten. Dat de minister, zoals hij in het verweerschrift heeft opgemerkt, niettemin een opmerking heeft gemaakt over de business case doet daar niet aan af. Het voorgaande blijkt overigens ook uit het bestreden besluit zelf. De gronden die de coöperatie tegen deze overwegingen aanvoert kunnen haar dan ook niet baten. De coöperatie heeft overigens geen argumenten aangevoerd waarom aan het project meer punten moet worden toegekend voor haalbaarheid.
Innovativiteit van het project
6.5
De coöperatie betoogt dat zij met de inzet van nieuwe machines en verlaagde verkoopprijzen een alternatieve keten zal creëren. Er zal volgens de coöperatie een veel bredere doelgroep van ondernemers en consumenten worden bereikt en ook andere agrariërs zal de mogelijkheid worden geboden om zich bij de coöperatie aan te sluiten. Het voorgaande doet echter niet af aan de bevinding van de adviescommissie dat sprake is van een opschaling van zowel de productie als van de samenwerking met [naam 4] . Het project houdt immers in de kern de realisatie van een zuivelfabriek in teneinde de productie te kunnen verhogen en de bestaande samenwerking met [naam 4] te kunnen intensiveren. Zowel het transitiekarakter van het project als de innovatieve waarde van het samenwerkingsverband zijn dus beperkt, waarbij, zoals onder 6.2 is overwogen, de gemeente Midden-Delfland en [naam 5] geen ketenpartners maar stakeholders zijn. Van een onzorgvuldige heroverweging van de voor de innovativiteit van het project toegekende punten is het College niet gebleken.
Efficiëntie van het project
6.6
Zoals uit het bestreden besluit blijkt ligt aan de opmerking dat de kosten niet met elkaar in verhouding lijken te zijn, de bevinding ten grondslag dat veel kosten betrekking hebben op de uitbreiding en weinig op de samenwerking, en dat dit niet past binnen de doelstelling van de Regeling. Het is in verband met het voorgaande dat de minister heeft opgemerkt dat de Regeling toeziet op redelijke kosten. Van een onzorgvuldige heroverweging van de voor de efficiëntie van het project toegekende punten is het College niet gebleken. De coöperatie heeft verder geen argumenten aangevoerd waarom er volgens haar te weinig punten zijn toegekend voor de efficiëntie van het project.
7 Uit het voorgaande volgt dat de minister in hetgeen de coöperatie in bezwaar heeft aangevoerd geen aanleiding heeft hoeven te zien om de bevindingen van de adviescommissie niet over te nemen. De minister heeft het bestreden besluit voldoende gemotiveerd. Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
8.1
De coöperatie heeft op de zitting opgemerkt dat de procedure erg lang heeft geduurd. Het College merkt dit aan als een verzoek om vergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
8.2
In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
8.3
De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten 21 december 2022. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van twee jaar met vijf maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Dit betekent dat de coöperatie recht heeft op € 500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar niet meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, maar dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus geheel aan het College toe te rekenen. Het College zal daarom de Staat veroordelen tot betaling van de schadevergoeding aan de coöperatie.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat om aan de coöperatie een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. H.S.J. Albers en mr. C.M. Wissels, in aanwezigheid van mr. H. Caglayankaya, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 mei 2025.
w.g. H.O. Kerkmeester w.g. H. Caglayankaya