Uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 25/189
uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 maart 2025 in de zaak tussen
[naam 1] (verzoekster)
(gemachtigde: mr. C. Karlas)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
Procesverloop
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft op 25 februari 2025 de uit Oekraïne afkomstige hond van verzoekster bij wijze van spoedbestuursdwang in bewaring genomen, gevaccineerd en in quarantaine geplaatst in een opvanglocatie, om insleep van rabiës in Nederland te voorkomen.
De minister heeft het voorgaande met een besluit van 10 maart 2025 op schrift gesteld. Het besluit is gericht aan [naam 2] ( [naam 3] ) die de hond heeft ingevoerd en de kosten van bestuursdwang moet betalen. De minister heeft verzoekster, die de hond van [naam 3] had overgenomen, aangemerkt als belanghebbende bij dit besluit.
Verzoekster heeft tegen het besluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht de werking van dat besluit te schorsen zodat zij de hond bij haar thuis in quarantaine kan houden.
Verzoekster heeft een schriftelijke verklaring van [naam 3] ingediend.
De minister heeft nadere stukken ingediend.
De zitting was op 18 maart 2025. Daar is verzoekster verschenen met haar partner [naam 4] , bijgestaan door haar gemachtigde en mr. [naam 5] . Voor de minister zijn verschenen zijn gemachtigde, mr. P.M.M. van Bennekom en P.S. Elbers (inspecteur NVWA).
Overwegingen
1.1
Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij het College, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
1.2
De voorzieningenrechter neemt aan dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij een beoordeling van haar verzoek om voorlopige voorziening, omdat zij daarmee wil bereiken dat haar (nog jonge) hond tijdens de quarantaine bij haar thuis kan verblijven.
1.3
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat de voorzieningenrechter niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
2 Bij een controle bij verzoekster thuis op 25 februari 2025 heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) geconstateerd dat haar hond naar Nederland is gebracht zonder dat is voldaan aan alle vereisten uit de Europese Verordening 2020/692 die betrekking hebben op het tegengaan van rabiës besmettingen bij commercieel verkeer van dieren. Rabiës is een gevaarlijke en besmettelijke ziekte die bij dieren en mensen hondsdolheid kan veroorzaken. Oekraïne wordt aangemerkt als een gebied met een hoog risico op rabiësbesmetting. De NVWA heeft de hond daarom bij de controle meegenomen om hem afgezonderd op een opvanglocatie in quarantaine te plaatsen en heeft de hond gevaccineerd. Een maand na vaccinatie zal de hond met een zogenoemde titerbepaling worden getest op rabiësantilichamen in zijn bloed. Als die uitslag goed is moet de hond nog drie maanden in quarantaine blijven. Daarna wordt hij teruggegeven aan verzoekster.
3 Verzoekster vindt de getroffen maatregelen disproportioneel. De hond is volgens haar dierenarts kennelijk gezond. Er hadden volgens haar minder vergaande maatregelen getroffen kunnen worden, waaronder quarantaine bij haar thuis. Dat dat mogelijk is staat op de website van de NVWA (www.nvwa.nl/onderwerpen/oorlog-in-de-oekraine/informatie-voor-dierenartsen). De NVWA had in februari 2025 meteen een titertest kunnen doen. Die had kunnen uitwijzen dat de hond wel is gevaccineerd en dat de goede uitslag van de titertest juist is. De NVWA heeft daar ten onrechte geen onderzoek naar gedaan. Zij kent mensen die met hun hond uit Oekraïne zijn gevlucht en die hun hond wel in thuisquarantaine mochten houden. Haar woning is voor thuisquarantaine geschikt. Ze zal in overleg met de NVWA alles doen wat daarvoor nodig is. De NVWA kan dat komen controleren. Externe quarantaine is niet goed voor de ontwikkeling en de socialisatie van de pup. Haar gezin heeft ook te lijden onder de situatie. Ze mag de hond niet bezoeken en weet niet waar hij is.
Beoordeling
4.1
Het toepasselijke wettelijke kader is vermeld in het besluit en in de bijlage bij deze uitspraak. Hier wordt volstaan met het volgende.
4.2
Honden uit Oekraïne moeten bij invoer in de Europese Unie op grond van artikel 3, onder c, van Verordening 2020/692 een diergezondheidscertificaat hebben dat is afgegeven door een officiële dierenarts uit Oekraïne. Op grond van artikel 76, eerste lid, onder a, van Verordening 2020/692 moeten zij een vaccinatie tegen infectie met het rabiësvirus (vaccinatie) hebben ontvangen en ten tijde van die vaccinatie ten minste twaalf weken oud zijn. Op grond van artikel 76, eerste lid, onder b, moet na de eerste vaccinatie een titerbepaling op rabiësantilichamen met drie maanden wachttijd zijn uitgevoerd. Uit artikel 138, eerste lid, en tweede lid, onder a en b, van Verordening 2017/625, volgt dat de NVWA bevoegd is om bij niet-naleving van voorschriften alle maatregelen te nemen die zij passend acht om naleving van de voorschriften te waarborgen.
4.3
Tussen partijen is niet in geschil dat de hond, omschreven als “kruising herderachtig”, zonder de vereiste papieren is ingevoerd. Er was geen gezondheidscertificaat waarin een bevoegde dierenarts verklaart dat vaccinatie en titerbepaling juist zijn uitgevoerd. Er was wel een dierenpaspoort met de geboortedatum 11 februari 2024 en de vaccinatiedatum 1 juli 2024. Ook was er een titerbepaling met dezelfde geboortedatum en een goede testuitslag. Uitgaande van die geboortedatum zou de hond in februari 2025 een jaar oud zijn. Tussen partijen staat echter vast, zoals ook een dierenarts van de NVWA aan de hand van foto’s van het gebit van de hond heeft vastgesteld, dat de hond toen ongeveer vier of vijf maanden oud was. Dat is te jong om vanuit Oekraïne ingevoerd te mogen worden en te jong om acht maanden daarvoor, op 1 juli 2024, tegen rabiës te zijn gevaccineerd. [naam 3] heeft de hond naar Nederland gehaald. Verzoekster heeft hem op 8 februari 2025 bij haar opgehaald. [naam 3] heeft toen gezegd dat er in het paspoort een onjuiste geboortedatum staat omdat de hond anders niet op transport had gemogen.
4.4
Uit 4.3 volgt dat uit de in februari 2025 bij invoer beschikbare gegevens van de hond niet blijkt dat de hond na de verplichte vaccinatie en wachttijd voldoende was beschermd tegen rabiës. Anders dan verzoekster meent, kon de NVWA daar in februari 2025 verder geen onderzoek naar doen. De voorzieningenrechter volgt de minister in zijn uitleg dat alleen als een hond is gevaccineerd tegen rabiës, de in zijn bloed aangetroffen antilichamen daar een reactie op kunnen zijn. Als dat niet zo is of niet bekend is kunnen antilichamen tegen rabiës betekenen dat de hond rabiës heeft. Een titertest in februari 2025, voordat de hond was gevaccineerd, had daarom, anders dan verzoekster meent, geen nut.
4.5
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de minister bevoegd was te besluiten dat de hond in quarantaine moest en acht die maatregel geschikt en noodzakelijk ter bescherming van de volks- en diergezondheid. Rabiës wordt, naar de minister ter zitting heeft uitgelegd, overgebracht door onder meer honden en mensen. Rabiës kan geruime tijd in een dier aanwezig zijn voordat het zich uit. Daarom moet een dier zo lang in quarantaine. Het dier is al besmettelijk twee weken voor er symptomen zijn. Dat de hond geen ziekteverschijnselen heeft en er gezond uitziet betekent dus niet dat het risico genomen kan worden om de hond niet in bewaring te nemen. Mede door strenge handhaving van de maatregelen tegen rabiës is er in Nederland geen rabiës meer.
5 Resteert de vraag of quarantaine in een opvanglocatie noodzakelijk is, zoals de minister stelt, of dat met thuisquarantaine kan worden volstaan, zoals verzoekster bepleit.
5.1
De voorzieningenrechter volgt de minister in zijn standpunt dat met thuisquarantaine bij particulieren onvoldoende is gewaarborgd dat de quarantaine goed wordt uitgevoerd. Thuisquarantaine sluit onvoldoende uit dat, bijvoorbeeld bij het uitlaten van de hond of binnenshuis, er contact is met mensen en dieren op wie de besmetting kan worden overgedragen. Verzoekster heeft gezegd dat zij bereid is om met de NVWA afspraken te maken over thuisquarantaine die zij zal naleven, maar de voorzieningenrechter ziet niet in welke afspraken in de gegeven omstandigheden toereikend zouden zijn om het genoemde risico uit te sluiten. De NVWA geeft bovendien aan geen capaciteit te hebben om te controleren of gemaakte afspraken bij thuisquarantaines worden nagekomen. De minister stelt zich ook terecht op het standpunt dat het niet in het belang van verzoekster is om een hond te houden met een niet te verwaarlozen risico op rabiës. Om voormelde redenen is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter met betrekking tot de hond van verzoekster quarantaine in een externe opvanglocatie noodzakelijk.
5.2
Uit de door verzoekster bedoelde tekst op de website van de NVWA volgt niet dat thuisquarantaine mogelijk en gangbaar is, zoals zij stelt. De tekst is:
“Informatie voor dierenartsen over huisdieren uit Oekraïne
Op 15 juni 2023 eindigde de tijdelijke versoepeling van de importeisen voor mensen die met hun huisdier uit Oekraïne en Rusland zijn gevlucht. Komt er toch een hond, kat of fret uit Oekraïne of Rusland in uw praktijk die niet aan de importeisen van de Europese Unie (EU) voldoet? Hier leest u wat u moet doen. Zo houden we het risico op rabiës in Nederland zo klein mogelijk. [..] Wat doe ik verder als een hond, kat of fret uit Oekraïne of Rusland in mijn spreekkamer komt die niet aan de EU-importeisen voldoet? 1. Meld de gegevens van het dier zo volledig mogelijk bij de NVWA [..] als dit nog niet gedaan is. [..] 9. Zeg tegen de eigenaar van het dier dat hij of zij het dier in thuisquarantaine moet houden tot 3 maanden na een goede uitslag van de titerbepaling of tot eventuele nadere instructies van de NVWA. [..].”
5.3
Het gaat in dit geding om de laatste zin. De voorzieningenrechter stelt vast dat die is gericht tot dierenartsen. Daarin staat wat die moeten doen als ze een hond met risico op rabiës op hun spreekuur zien. Dan zijn melding bij de NVWA en thuisquarantaine aangewezen totdat de NVWA nadere instructies geeft. Dat zijn volgens de minister instructies als in dit geding aan de orde. In die tekst staat niet dat drie maanden thuisquarantaine de regel is tenzij de NVWA nadere instructies geeft dat de thuisquarantaine langer moet duren, zoals verzoekster die tekst leest. Deze interpretatie is gelet op wat hiervoor onder 5.1 is vermeld ook niet navolgbaar. Voor zover verzoekster een beroep doet op het vertrouwensbeginsel slaagt dat beroep al niet omdat de tekst waaraan zij dat vertrouwen ontleent, niet tot haar is gericht.
5.4
Dat verzoekster mensen kent die met hun hond uit Oekraïne zijn gevlucht en hun hond wel in thuisquarantaine mochten houden helpt haar in dit geding niet. De tijdelijke regeling die dat mogelijk maakte geldt – zoals ook blijkt uit de onder 5.3 vermelde informatie op de website van de NVWA – inmiddels niet meer. Verzoekster is ook niet met haar hond uit Oekraïne gevlucht, zodat de tijdelijke regeling hoe dan ook niet op haar van toepassing zou zijn geweest. Voor zover verzoekster een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel slaagt dat niet, omdat van vergelijkbare gevallen geen sprake is.
5.5
Dat de voorzieningenrechter in (slechts) één eerder geval, in zijn uitspraak van 16 juni 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:317), wel thuisquarantaine heeft toegestaan, helpt verzoekster tenslotte in dit geding evenmin. In die uitspraak ging het om drie honden, waaronder een pup, van een fokker uit Oekraïne. De volwassen honden waren gevaccineerd tegen rabiës. In die zaak achtte een geraadpleegde deskundige het risico op insleep van rabiës door de twee volwassen honden ‘nihil’ terwijl voor de pup een optimale maternale immuniteit viel te verwachten. De honden zijn in Nederland opgevangen door een (hobby)fokker die op haar woonadres ruime buitenkennels had en die in een buitengebied woonde, zodat ze de honden kon uitlaten zonder contact met andere dieren of mensen. In dat geval heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat met de minder ingrijpende maatregel van thuisquarantaine kon worden volstaan. In het geval van verzoekster is van al die specifieke omstandigheden geen sprake. Zij is geen fokker. De geschiedenis van haar hond is niet bekend. Een dierenarts acht het risico op rabiës aanwezig. Niet is gebleken dat verzoekster thuis beschikt over de voor een effectieve thuisquarantaine benodigde voorzieningen. Er is een tuin, maar het is niet duidelijk of daar niet bijvoorbeeld katten uit de buurt in komen. Ze woont in een stad en in haar woning zijn nog andere huisdieren. Voor zover verzoekster een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel slaagt dat niet omdat haar geval niet vergelijkbaar is aan dat in de uitspraak waarop ze zich beroept. Dat volgens verzoekster haar geval ook niet vergelijkbaar is aan die in uitspraken waarin het verzoek om thuisquarantaine is afgewezen, is gelet op 5.1 geen reden om thuisquarantaine toe te staan.
6 De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. De hond blijft dus op een door de minister voor de quarantaine aangewezen plaats. De minister hoeft thuisquarantaine niet toe te staan.
7 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 maart 2025.
w.g. H.O. Kerkmeester w.g. J.W.E. Pinckaers
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bijlage wettelijk kader
Verordening (EU) 2017/625van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen (Verordening 2017/625)
Artikel 138, lid 1 en lid 2, onder a en b:
Acties in geval van vastgestelde niet-naleving
1. Wanneer niet-naleving is vastgesteld, nemen de bevoegde autoriteiten:
a. a) elke actie die noodzakelijk is om de oorsprong en de omvang van de niet-naleving te bepalen en de verantwoordelijkheid van de exploitant vast te stellen, en
b) passende maatregelen om te waarborgen dat de betrokken exploitant de niet-naleving verhelpt en vermijdt dat dergelijke niet-naleving zich opnieuw voordoet.
In hun besluit over de te nemen maatregelen houden de bevoegde autoriteiten rekening met de aard van de niet-naleving en met de antecedenten van de exploitant op het gebied van naleving.
2. Bij het optreden van de bevoegde autoriteiten overeenkomstig lid 1 van dit artikel nemen zij alle maatregelen die zij passend achten om naleving van de in artikel 1, lid 2, bedoelde voorschriften te waarborgen, onder meer maar niet beperkt tot het volgende:
a. a) het gelasten of uitvoeren van behandelingen van dieren;
[..]
3. De bevoegde autoriteiten verschaffen de betrokken exploitant of zijn vertegenwoordiger:
a. a) een schriftelijke kennisgeving van hun besluit met betrekking tot de overeenkomstig de leden 1 en 2 te nemen actie of maatregel en de redenen voor dat besluit, en
b) informatie over de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen dat besluit en de ter zake geldende procedures en termijnen voor het instellen van dat beroep.
4. Alle uit hoofde van dit artikel gemaakte kosten worden door de verantwoordelijke exploitanten gedragen.
5. In geval van afgifte van valse of misleidende officiële certificaten of in geval van misbruik van officiële certificaten, nemen de bevoegde autoriteiten passende maatregelen, waaronder:
a. a) de tijdelijke schorsing van de certificerende functionaris;
b) de intrekking van de bevoegdheid tot ondertekening van officiële certificaten;
c) elke andere maatregel die noodzakelijk is om herhaling van de in artikel 89, lid 2, genoemde overtredingen te voorkomen.
Gedelegeerde Verordening (EU) 2020/692van de Commissie van 30 januari 2020 tot aanvulling van Verordening (EU) 216/429 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft regels voor de binnenkomst in de Unie en het na binnenkomst verplaatsen van en werken met zendingen van bepaalde dieren, levende producten en producten van dierlijke oorsprong (Verordening 2020/692)
Artikel 3, onder c onder i
De bevoegde autoriteit staat de binnenkomst in de Unie toe van zendingen dieren [..] die ten behoeve van de in artikel 47, lid 1, van Verordening (EU) 2017/625 bedoelde officiële controles worden aangeboden, mits [..] de zendingen vergezeld gaan van de volgende documenten, door middel waarvan de bevoegde autoriteit van het derde land of gebied van oorsprong de nodige garanties heeft gegeven ten aanzien van de naleving van de onder b) bedoelde diergezondheidsvoorschriften:
i. i) een diergezondheidscertificaat dat is uitgereikt door een officiële dierenarts van het derde land of gebied van oorsprong, specifiek voor de desbetreffende soort en categorie dieren, levende producten en producten van dierlijke oorsprong en het beoogde gebruik ervan;[..]
Artikel 76, lid 1 onder a en b:
1. De binnenkomst in de Unie van zendingen honden, katten en fretten wordt alleen toegestaan indien de dieren van de zending aan de volgende voorschriften voldoen:
a. a) zij hebben een vaccinatie tegen infectie met het rabiësvirus ontvangen die aan de volgende voorwaarden voldoet:
i. i) de dieren moeten ten tijde van de vaccinatie ten minste twaalf weken oud zijn;
[..]
iii) op de dag van verzending naar de Unie moeten ten minste 21 dagen zijn verstreken sinds de voltooiing van de primaire vaccinatie tegen infectie met het rabiësvirus;
iv) aan het in artikel 3, lid 1, onder c), i), bedoelde diergezondheidscertificaat moet een voor eensluidend gewaarmerkt afschrift van de vaccinatiegegevens worden gehecht;
b) zij moeten een geldige titreringstest op rabiësantilichamen hebben ondergaan overeenkomstig bijlage XXI, punt 1.
2. In afwijking van lid 1, onder b), wordt toegestaan dat honden, katten en fretten die afkomstig zijn uit derde landen of gebieden, of zones daarvan, dat/die zijn opgenomen in de lijst van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 577/2013 van de Commissie (22), de Unie binnenkomen zonder aan de titreringstest op rabiës te worden onderworpen.
Wet dieren
Artikel 5.4
1. Onze Minister kan maatregelen treffen en andere handelingen verrichten met betrekking tot dieren, al dan niet gehouden, die:
a. besmet zijn of van besmetting zijn verdacht, of vatbaar zijn voor besmetting met een dierziekte of zoönose, of die een ziekteverschijnsel vertonen of kunnen vertonen, of
b. een gevaar kunnen opleveren voor verspreiding van een dierziekte, zoönose of ziekteverschijnsel.
[..]
4 De andere handelingen, bedoeld in het eerste lid, zijn:
a. het afzonderen, het opstallen, het ophokken, het afschermen, het op een aangewezen plaats houden, het vastleggen of het opsluiten;
b. het behandelen of het vaccineren;
[..]