Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/2551
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 oktober 2024 in de zaak tussen
TenneT TSO B.V., te [woonplaats 1] (TenneT)
(gemachtigden: mr. A.A. Kleinhout en mr. J.E. de Geus)
en
de Autoriteit Consument en Markt (ACM)
(gemachtigden: mr. W.L.C. Kuks, mr. G.J.P. Leuverink en mr. H. Guillaume)
met als derde partij
Twence B.V., te [woonplaats 2] (Twence)
(gemachtigde: mr. M.R. het Lam)
Procesverloop
Met het besluit van 24 oktober 2022 (het geschilbesluit) heeft de ACM op grond van artikel 51 van de Elektriciteitswet 1998 (Elektriciteitswet) beslist in een geschil tussen TenneT en Twence, en de klacht van Twence deels gegrond verklaard.
TenneT heeft tegen het geschilbesluit beroep ingesteld.
De ACM heeft een verweerschrift ingediend.
Twence heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De zitting was op 30 juli 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen en daarnaast [naam 1], [naam 2] en [naam 3] namens TenneT en [naam 4] namens Twence.
Overwegingen
Inleiding
1.1
De afvalenergiecentrale van Twence in [woonplaats 3] is met een maatwerkaansluiting met twee 110 kV-verbindingen en twee velden, in station Boldershoek aangesloten op het hoogspanningsnet. Deze verbindingen dateren uit 1997 en 2008.
1.2
TenneT, de beheerder van het landelijk hoogspanningsnet, wil station Boldershoek (gebouwd in 1968) verwijderen. De reden is dat het steeds moeilijker wordt om het station volgens de geldende veiligheidsvoorschriften te onderhouden. Ook is de apparatuur in het station onvoldoende bestand tegen de huidige kortsluitstroom. TenneT heeft Twence bericht dat zij haar aansluitingen zal verplaatsen naar station Oele, dat daartoe wordt uitgebreid met twee nieuwe 110 kV-velden. Deze zijn onderdeel van de aansluiting van Twence en bestaan uit verschillende componenten, waaronder een lijnscheider, een transformator, een schakelaar en per veld twee deelscheiders. TenneT draagt de kosten voor de verlenging van de twee aansluitverbindingen naar station Oele, maar zij brengt de kosten voor twee nieuwe 110 kV-velden bij station Boldershoek bij Twence (€ 3.745.000,-) in rekening, omdat Twence destijds heeft gekozen voor een periodieke aansluitvergoeding (PAV) zonder vervangingsverplichting.
1.3
Twence is het hier niet mee eens en heeft bij de ACM een klacht ingediend. Zij vindt, voor zover nog van belang, dat TenneT de kosten voor de nieuwe velden niet bij haar in rekening mag brengen. Het gaat namelijk niet om vervanging (vanwege slijtage of veroudering), maar om wijziging van de aansluiting. De Tarievencode voorziet alleen in de doorberekening van de kosten voor een wijziging van een aansluiting als de afnemer om deze wijziging heeft verzocht. Twence heeft niet om de wijziging gevraagd. Gelet op het gesloten stelsel van tariefregulering kan TenneT de kosten voor de twee nieuwe velden dan ook niet aan haar doorberekenen. Ook het kostenveroorzakingsprincipe staat volgens Twence in de weg aan de doorberekening van de kosten, aangezien de aanleiding voor de verplaatsing (en daarmee wijziging) van de aansluiting is te herleiden tot de keuze van TenneT het station Boldershoek te verwijderen in het kader van het algemeen belang.
Het geschilbesluit
2.1
De ACM heeft met het geschilbesluit beoordeeld of TenneT heeft gehandeld in strijd met haar bevoegdheden op grond van de Elektriciteitswet, meer in het bijzonder artikel 16, eerste lid, aanhef en onder e, en artikel 23, door:
(i) eenzijdig de 110 kV-aansluiting van Twence op het station Boldershoek te verplaatsen naar het station Oele en
(ii) eenmalige kosten voor die verplaatsing bij Twence in rekening te brengen.
De ACM heeft de klacht van Twence over (i) ongegrond verklaard en de klacht over (ii) gegrond verklaard.
2.2
Volgens de ACM heeft TenneT de noodzaak voor vervanging van station Boldershoek voldoende onderbouwd. Gelet hierop mag TenneT eenzijdig aanpassingen doen aan de aansluiting van Twence, omdat anders de wettelijke taken en bijbehorende verantwoordelijkheden van TenneT jegens alle aangeslotenen in het gedrang komen. Dat betekent nog niet dat TenneT de daarmee gemoeide kosten bij Twence in rekening mag brengen.
2.3
De ACM komt tot de conclusie dat TenneT, (en niet Twence) de kosten voor de twee nieuwe velden moet dragen. De Tarievencode kent geen aansluittarief voor een ambtshalve wijziging van de aansluiting. Van werkzaamheden met het oog op ‘instandhouding’ van een aansluiting als bedoeld in artikelen 2.3.5.1, 2.3.5.2 en 2.3.5.5 van de Tarievencode is volgens de ACM ook geen sprake. TenneT heeft niet aannemelijk gemaakt dat de vernieuwing van de velden kwalificeren als ‘vervanging’ als bedoeld in artikel 2.3.5.5 van de Tarievencode. De oorzaak van de wijziging is gelegen in de noodzaak tot verwijdering van station Boldershoek. Dat de wijziging van de aansluiting (inclusief de nieuwe velden) de levensduur daarvan verlengt doet daaraan niet af, omdat dat niet het doel was van de wijziging. Twence heeft gesteld dat de twee 110 kV-verbindingen nog prima functioneren. TenneT heeft daar onvoldoende tegenover gesteld om de conclusie te rechtvaardigen dat de aansluiting, de velden of de componenten daarvan aan vervanging toe waren.
Het beroep
3.1
Het beroep van TenneT richt zich tegen de gegrondverklaring van de tweede klacht van Twence die gaat over de vraag of TenneT de kosten van vervanging van de velden in de aansluiting van Twence door twee nieuwe 110 kV-velden, aan Twence mag doorberekenen. Het geschil spitst zich daarbij toe op de uitleg van het begrip ‘vervanging’ zoals gedefinieerd in artikel 2.3.5.5 van de Tarievencode.
3.2
TenneT stelt zich op het standpunt dat in principe alle kosten die zij als netbeheerder maakt voor een aansluiting voor rekening moeten komen van de aangeslotene. Zij betoogt dat de vervanging van de velden van Twence wél is aan te merken als vervanging in de zin van artikel 2.3.5.5 van de Tarievencode. De uitleg die de ACM aan deze bepaling geeft, verdraagt zich volgens TenneT niet met het doel en de systematiek van de Tarievencode en van de non-discriminatoire kostenverdeling over afnemers, en ook niet met het kostenveroorzakingsbeginsel van de Elektriciteitswet. Een ander oordeel zou bovendien de samenhang tussen de aansluiting en het station miskennen, zou praktisch onwerkbaar zijn en zou voortzetting van de huidige kostensystematiek in de Tarievencode onmogelijk maken.
Wettelijk kader
4.1
De toepasselijke wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
4.2
Kort samengevat is in dit geval van belang dat voor het leveren van een aansluitdienst aan iedere aangeslotene een aansluittarief in rekening wordt gebracht (artikel 2.1.4 van de Tarievencode). Het aansluittarief dient ter bestrijding van de kosten die de netbeheerder maakt in verband met – voor zover hier van belang – het in stand houden van een verbinding, voor zover deze kosten geen deel uitmaken van de transportkosten (artikel 2.2.1 van de Tarievencode en artikel 28 van de Elektriciteitswet). Er kan aan een aangeslotene een PAV voor instandhouding van de aansluiting in rekening worden gebracht mét vervangingsverplichting, of zonder vervangingsverplichting (artikelen 2.3.5.1 en 2.3.5.2 van de Tarievencode). Twence heeft gekozen voor een PAV zonder vervangingsverplichting. Dat betekent dat TenneT alleen de kosten voor beheerswerkzaamheden periodiek in rekening brengt via de PAV en dat TenneT kosten voor werkzaamheden voor ‘vervanging’ apart in rekening brengt (artikel 2.3.5.2, aanhef en onder d, van de Tarievencode). In de tabel bij artikel 2.3.5.5 van de Tarievencode is bepaald dat onder ‘vervanging’ wordt verstaan gehele en/of gedeeltelijke vervanging van de aansluiting met als doel levensduurverlenging van de aansluiting.
Beoordeling
5.1
Het College is met de ACM van oordeel dat de kosten voor de nieuwe velden in de aansluiting van Twence geen vervangingskosten betreffen in de zin van artikel 2.3.5.5 van de Tarievencode.
5.2
Artikel 2.3.5.5 van de Tarievencode definieert vervanging als: ‘gehele en/of gedeeltelijke vervanging van de aansluiting zoals benoemd in artikel 28, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 met als doel levensduurverlenging van de aansluiting’. Hieruit volgt dat, om werkzaamheden aan te kunnen merken als vervangingswerkzaamheden waarvoor een aansluitvergoeding in rekening mag worden gebracht aan een aangeslotene, deze moeten zijn uitgevoerd met het doel de levensduur van de aansluiting te verlengen. Daarvan is in dit geval geen sprake. Twence beschikt over een functionerende aansluiting met velden die nog niet het einde van hun levensduur hebben bereikt en dus niet aan vervanging toe zijn. Dat in ieder geval de primaire componenten van de aansluiting nog niet aan het einde van hun levensduur zijn, betwist TenneT ook niet. Het College stelt gelet hierop vast dat de reden (het doel) van de vervanging van de velden is gelegen in de noodzaak station Bolderhoek te verwijderen en niet als doel heeft de levensduur van de aansluiting van Twence te verlengen. Of het technisch mogelijk dan wel doelmatig (vanwege onderhoudskosten) zou zijn de componenten die niet aan het einde van hun levensduur waren, mee te verplaatsen naar de nieuwe velden bij station Oele, doet aan het doel van de vervanging van de velden niet af. Dat geldt ook voor de stelling van TenneT dat station en velden niet los van elkaar kunnen worden gezien. TenneT merkt zelf op dat de ontmanteling van station Boldershoek tot gevolg heeft dat de oude velden niet meer functioneren en dus vernieuwd moeten worden. Levensduurverlenging van de aansluiting van Twence is weliswaar een (bijkomend) gevolg van de vervanging, maar is niet het doel ervan.
5.3
Dat de aanpassing van de aansluiting feitelijk tot effect heeft de levensduur van de aansluiting van Twence te verlengen leidt, anders dan TenneT heeft betoogd, niet tot een ander oordeel. Gelet op de definitie in artikel 2.3.5.5 van de Tarievencode ontstaat voor TenneT geen bevoegdheid om een aansluitvergoeding in rekening te brengen als alleen het effect (en niet het doel) van de vervangingswerkzaamheden levensduurverlenging van de aansluiting is. De tekst van de bepaling is hierin duidelijk en laat geen ruimte voor een andere uitleg.
5.4
Voor zover TenneT aanvoert dat deze uitkomst zich niet verdraagt met het doel en de systematiek van de Tarievencode en evenmin met het kostenveroorzakingsbeginsel van de Elektriciteitswet overweegt het College het volgende. In de Tarievencode is juist expliciet gekozen voor de systematiek waarbij alleen in geval van een vervanging met levensduurverlenging als doel de kosten van de vervanging aan de aangeslotene in rekening mogen worden gebracht. Daarmee is niet te verenigen een systeem zoals TenneT voorstaat waarin de netbeheerder – tevens monopolist – bepaalt wanneer sprake is van een vervanging waarvoor een aangeslotene een aansluitvergoeding verschuldigd is. Ten aanzien van het kostenveroorzakingsbeginsel stelt het College vast dat, daargelaten waar het profijt van de vervanging ligt, de kosten gemoeid met de verplaatsing van de aansluiting van Twence in dit geval zijn veroorzaakt door TenneT met het verwijderen van station Boldershoek.
5.5
Dat deze uitkomst in strijd is met het non-discriminatiebeginsel, omdat Twence een voordeel heeft ten opzichte van afnemers die wel voor een levensduurverlening moeten betalen, volgt het College niet. Voor alle aangeslotenen, zowel degenen die een PAV mét als degenen die een PAV zonder vervangingsverplichting hebben afgesloten, is voor de vraag of sprake is van vervangingskosten die aan hen ten laste kunnen worden gebracht artikel 2.3.5.5 van de Tarievencode het uitgangspunt. Omdat in het geval van Twence geen sprake is van vervanging van de aansluiting met als doel levensduurverlenging, valt Twence niet onder 2.3.5.5 van de Tarievencode. Dit geval is dus niet gelijk aan de gevallen waarin afnemers op grond van die bepaling wel voor levensduurverlenging moeten betalen. Evenmin maakt de uitkomst het onderscheid tussen de PAV mét en de PAV zonder vervangingsverplichting betekenisloos, zoals TenneT betoogt. Indien werkzaamheden aan een aansluiting wel zijn aan te merken als vervanging in de zin van artikel 2.3.5.5 van de Tarievencode, zal aan een aangeslotene met een PAV zonder vervangingsverplichting (zoals Twence) TenneT namelijk wel eenmalige kosten in rekening brengen.
Slotsom
6.1
Gezien de tekst van de Tarievencode en gelet op de uitleg daarvan aan de hand van de feitelijke omstandigheden van dit geval, komt het College tot de conclusie dat er in de Tarievencode geen grondslag is voor het in dit geval in rekening brengen aan Twence van eenmalige kosten voor de vervanging van de velden van haar aansluiting. Het beroep van TenneT is daarom ongegrond.
6.2
De ACM hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. R.C. Stam en mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 oktober 2024.
w.g. J.H. de Wildt w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen
Bijlage
Elektriciteitswet 1998
Artikel 16, eerste lid
De netbeheerder heeft in het kader van het beheer van de netten in het voor hem krachtens artikel 36 of 37 vastgestelde gebied tot taak:
[…]
e. op de grondslag van artikel 23 derden te voorzien van een aansluiting op de netten;
[…]
Artikel 23
1. De netbeheerder is verplicht degene die daarom verzoekt te voorzien van een aansluiting op het door hem beheerde net tegen een tarief en tegen andere voorwaarden die in overeenstemming zijn met de paragrafen 5 en 6 van dit hoofdstuk. De netbeheerder verstrekt degene die om een aansluiting op het net verzoekt een gedetailleerde en volledige opgave van de uit te voeren werkzaamheden en de te berekenen kosten van de handelingen, onderscheiden in artikel 28, eerste lid.
2. In afwijking van het eerste lid voorziet de netbeheerder degene die daarom verzoekt, van een aansluiting op het door hem beheerde net die niet past bij de productiecapaciteit van de productie-installatie, indien;
a. die aansluiting volgens de netbeheerder geschikter is met het oog op de belasting van zijn net;
b. die aansluiting geen negatieve gevolgen heeft voor bestaande aansluitingen op zijn net;
c. de mogelijke aansluitcapaciteit in overeenstemming met de aanvrager is; en
d. de kosten niet hoger zijn dan de kosten van een aansluiting die past bij de productiecapaciteit van de productie-installatie.
3. De netbeheerder onthoudt zich van iedere vorm van discriminatie tussen degenen jegens wie de verplichting, bedoeld in het eerste lid, geldt.
4. Een aansluiting wordt door de netbeheerder gerealiseerd binnen een redelijke termijn. Deze redelijk termijn is in ieder geval verstreken wanneer de gevraagde aansluiting niet is gerealiseerd binnen 18 weken nadat het verzoek om een aansluiting bij de netbeheerder in ingediend, indien het verzoek betreft:
a. een aansluiting tot 10 MVA;
b. een aansluiting voor een productie-installatie voor de opwekking van duurzame elektriciteit of een installatie voor hoogrenderende warmtekrachtkoppeling, tenzij de netbeheerder niet in redelijkheid kan worden verweten dat hij de aansluiting niet binnen de genoemde termijn heeft gerealiseerd.
Artikel 28
1. Het tarief waarvoor afnemers zullen worden aangesloten op een net heeft uitsluitend betrekking op:
a. het verbreken van het net van de desbetreffende netbeheerder om een fysieke verbinding van de installatie van een afnemer met dat net tot stand te brengen,
b. het installeren van voorzieningen om het net van de desbetreffende netbeheerder te beveiligen en beveiligd te houden en
c. het tot stand brengen en in stand houden van een verbinding tussen de plaats waar het net verbroken is en de voorzieningen om het net te beveiligen.
2. Het tarief, bedoeld in het eerste lid, wordt in rekening gebracht bij iedere afnemer die door een netbeheerder wordt aangesloten op een net dat wordt beheerd door een netbeheerder.
3. De tarieven voor de aansluiting van de afnemers die producent zijn, zijn objectief, transparant en niet-discriminatoir, waarbij rekening wordt gehouden met de kosten en baten van de onderscheiden technieken met betrekking tot duurzame energiebronnen, decentrale productie en warmtekrachtkoppeling.
Tarievencode elektriciteit
Artikel 2.1.2
De aansluitdienst omvat de werkzaamheden, genoemd in artikel 28 van de Elektriciteitswet 1998.
Artikel 2.1.4
Voor het leveren van de aansluitdienst wordt aan iedere aangeslotene het aansluittarief in rekening gebracht. In geval op verzoek van de aangeslotene meerdere verbindingen zijn aangelegd, wordt elke extra verbinding die geen deel uitmaakt van de standaardaansluiting als extra aansluiting beschouwd waarvoor het aansluittarief in rekening wordt gebracht. Voor verbindingen gerealiseerd voor 1 januari 2004 en voor aansluitingen groter dan 10 MVA of 1 MVA, indien de aangeslotene daar om verzocht heeft, zullen de instandhoudingskosten in geval van meerdere verbindingen in overleg tussen de netbeheerder en de aangeslotene tot stand komen.
Artikel 2.2.1
Het aansluittarief dient ter bestrijding van de kosten die de netbeheerder in verband met de onder 2.1.2 genoemde werkzaamheden maakt, en voor zover deze geen deel uitmaken van de transportkosten. Deze kosten zijn te onderscheiden in:
a. initiële investeringskosten;
b. kosten voor het in stand houden van de aansluiting.
Artikel 2.3.1
Het aansluittarief bestaat uit ten hoogste drie tariefdragers:
a. een eenmalige bijdrage op basis van de initiële investeringskosten. Hieronder wordt verstaan de specifiek voor de desbetreffende nieuwe aansluiting gedane investering, voor zover deze investering geen betrekking heeft op herbruikbare activa;
b. indien er sprake is van herbruikbare activa: een periodieke vergoeding ter dekking van de kapitaallasten van deze activa in Euro’s per maand of een andere tijdsperiode;
c. een periodieke vergoeding in Euro’s per maand ter dekking van de kosten voor het in stand houden van de aansluiting.
Artikel 2.3.5.1
Voor de instandhouding van de in 2.3.3a, onderdelen a en b, en 2.3.3b bedoelde aansluitingen verricht de netbeheerder de in de tabel in 2.3.5.5 genoemde (categorieën) werkzaamheden.
Artikel 2.3.5.2
De periodieke vergoeding voor de instandhouding van de in 2.3.3a, onderdelen a en b en 2.3.3b bedoelde aansluitingen wordt door de netbeheerder vastgesteld, waarbij de volgende uitgangspunten in acht worden genomen:
a. Voor de in de tabel in 2.3.5.5 onder ‘beheer’ genoemde werkzaamheden wordt uitgegaan van de kosten die aan het beheer van de in 2.3.3a, onderdelen a en b, en 2.3.3b bedoelde aansluitingen zijn toe te rekenen (omslagstelsel). De periodieke aansluitvergoeding wordt initieel vastgesteld op basis van een door de netbeheerder vastgesteld percentage van de met de aangeslotenen overeengekomen investeringskosten.
b. Voor de in de tabel in 2.3.5.5 onder ‘vervanging’ genoemde werkzaamheden wordt uitgegaan van een vaste verhouding tussen de kosten van vervangingen en de met de aangeslotene overeengekomen investeringskosten. Deze verhouding is gebaseerd op de door de netbeheerder gehanteerde vervangingstermijnen van de afzonderlijke componenten van de aansluiting, waarbij deze vervangingstermijnen zijn gebaseerd op de afschrijvingstermijnen uit de op dat moment geldende Regulatorische Accountingregels van de desbetreffende netbeheerder.
[…]
d. Indien tussen de netbeheerder en de aangeslotene instandhouding van de aansluiting zonder vervangingsverplichting wordt overeengekomen, wordt de periodieke aansluitvergoeding uitsluitend gebaseerd op de in de tabel in 2.3.5.5 onder ‘beheer’ genoemde werkzaamheden. De kosten voor de in de tabel in 2.3.5.5 onder ‘vervanging’ genoemde werkzaamheden zullen in dat geval separaat in rekening gebracht worden nadat deze kosten zich hebben voorgedaan.
e. Indien voor een aansluiting in het verleden gekozen is voor instandhouding van de aansluiting zonder vervangingsverplichting en de aangeslotene terug wil keren naar instandhouding inclusief vervangingsverplichting, komen de netbeheerder en de aangeslotene een terugkeerregeling overeen. Uitgangspunt voor de terugkeerregeling is dat het totaal van de reeds betaalde periodieke aansluitvergoeding en het te betalen bedrag bij de terugkeerregeling niet hoger is dan wat er voor deze aansluiting betaald zou zijn indien bij het oorspronkelijk afsluiten van de aansluit- en transportovereenkomst direct gekozen was voor instandhouding van de aansluiting inclusief vervangingsverplichting. Hierbij wordt rekening gehouden met onder meer de reeds in rekening gebrachte kosten, de verwachte levensduur van de componenten en de kwaliteit van de componenten.
f. Indien voor een aansluiting in het verleden gekozen is voor instandhouding van de aansluiting inclusief vervangingsverplichting en de aangeslotene over wil gaan naar instandhouding zonder vervangingsverplichting, wordt de periodieke aansluitvergoeding opnieuw vastgesteld overeenkomstig onderdeel d. De nieuw vastgestelde periodieke aansluitvergoeding gaat in op de eerste dag van de kalendermaand die volgt op de maand waarin de netbeheerder en de aangeslotene instandhouding van de aansluiting zonder vervangingsverplichting overeen zijn gekomen en geldt niet met terugwerkende kracht.
g. Zonder wijziging van de aansluiting als bedoeld in artikel 2.4.3 is een aanpassing van de periodieke aansluitvergoeding overeenkomstig hetzij onderdeel e hetzij onderdeel f slechts één maal mogelijk per aansluiting.
Artikel 2.3.5.3
De periodieke aansluitvergoeding van de in 2.3.3a, onderdelen a en b, en 2.3.3b bedoelde aansluitingen wordt bij wijziging van de aansluiting opnieuw op basis van vorenbedoelde uitgangspunten vastgesteld.
Artikel 2.3.5.5
Tabel: standaardofferte initiële vaststelling periodieke aansluitvergoeding:
Categorieën van werkzaamheden ***)
Omschrijving
Initieel tarief in % van de met de aangeslotene overeengekomen investering *)
Initieel tarief in €
Beheer
Preventief onderhoud + correctief onderhoud + werkzaamheden op initiatief derden + overige operationele werkzaamheden
... %
€ ...
Vervanging
Gehele en/of gedeeltelijke vervanging van de aansluiting zoals benoemd in artikel 28, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 met als doel levensduurverlenging van de aansluiting
... %
€ ...
*) Eventueel differentiatie in % voor de afzonderlijke componenten van de met de aangeslotene overeengekomen investeringskosten.
**) De in bovenstaande tabel gegeven omschrijvingen van ‘beheer’ en ‘vervanging’ zijn uitsluitend van toepassing op paragraaf 2.3.5.
***) Uitgesplitst naar knip, verbinding, beveiliging.