Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/1381
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 september 2024 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , de maatschap
(gemachtigde: mr. B.D. Bos)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,
(gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen).
Procesverloop
Met het besluit van 29 juni 2021 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 3% op alle door de maatschap voor het jaar 2020 aangevraagde subsidies uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB).
Met het besluit van 28 oktober 2021 (het bestreden besluit) heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
De landbouwer heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 6 juni 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van de maatschap en de minister. Namens de maatschap heeft T [naam 2] deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
1.1
De maatschap is een veehouderijbedrijf in [plaats] met melkvee en varkens. Zij heeft voor het aanvraagjaar 2020 uitbetaling van de betalingsrechten en de vergroeningsbetaling aangevraagd.
1.2
Op 24 februari 2020 heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst Twente de maatschap gecontroleerd en dezelfde dag hiervan een controlerapport opgesteld. In dit controlerapport staat, voor zover hier van belang, het volgende:
“[...]
Daarna hebben wij gezamenlijk het melkveebedrijf aan de overkant van de weg bekeken. Aldaar zag ik dat het percolaat-water uit de vaste mestopslag over de bodem stroomde dit water kon ook niet in de put worden opgevangen aangezien deze vol zat. Foto van de mestopslag is toegevoegd. Hercontrole aangezegd voor de mestopslag.
[...]”
De Omgevingsdienst Twente heeft bij brief van 26 februari 2020 de maatschap over deze bevindingen geïnformeerd en aangegeven dat sprake is van een overtreding van artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit milieubeheer en artikel 3.65, eerste en vijfde lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer (Activiteitenregeling) zoals die bepalingen destijds luidden. Vermeld is dat deze overtreding mogelijk van invloed is op de uitbetaling van de inkomenssteun.
1.3
Met het besluit van 29 juni 2021 heeft de minister een randvoorwaardenkorting van 3% vastgesteld op alle GLB-subsidies die de maatschap heeft aangevraagd in het jaar 2020. Hieraan heeft hij ten grondslag gelegd dat de maatschap niet heeft voldaan aan de voorwaarde dat de mestopslag wordt onderhouden en dat er maatregelen worden genomen zodat er geen verontreiniging kan ontstaan door het weglekken van vloeistoffen met mest. De minister baseert dit op de bevindingen van de Omgevingsdienst Twente op 24 februari 2020. Met het bestreden besluit heeft de minister dat besluit gehandhaafd.
1.4
Bij het verweerschrift heeft de minister nog een nadere toelichting van 7 februari 2022 overgelegd van de betrokken toezichthouder. Hij verklaart daarin onder meer:
“[…]
Ik heb geconstateerd dat de opslag van vaste mestopslag plaatsvond in een opslag voorziening van keerwanden met een betonvloer. Echter was de opvangput voor het uitstromend mestvocht dermate klein dat deze tijdens de controle vol zat met water/mestvocht en zodoende overstroomde over de bestrating naar het achtergelegen weiland. Dit betrof mestvocht vermengt met regenwater. Gelet op de begroeiing in het weiland was hier al langere tijd sprake van. Dit is ook op de foto bij het rapport te zien. Tijdens deze controle is de heer Veldkamp junior erop gewezen dat de opslagput bij de mestopslag te vol zat en hij ervoor moet zorgen dat er geen regenwater vermengt met mestvocht uit de mestopslag wegstroomt.
[…]”
Het standpunt van de maatschap
2. De maatschap stelt zich op het standpunt dat de minister ten onrechte heeft geconcludeerd dat de mestopslag niet aan de verplichte voorwaarden voldeed en dat de minister om die reden geen randvoorwaardenkorting mocht opleggen. Tijdens de controle op 24 februari 2020 heeft de toezichthouder aan de maatschap gecommuniceerd dat alles in orde was. De brief van 26 februari 2020 heeft hij nooit ontvangen. Tijdens de controle waren de landerijen nat, omdat de dag daarvoor veel neerslag was gevallen. Februari 2020 was de natste maand ooit sinds de metingen. De minister heeft ten onrechte geconcludeerd dat er mestvocht naar het weiland stroomde. De mestopslag van de maatschap is voorzien van verholen goten die ervoor zorgen dat het percolaat wordt opgevangen in een mestkelder. De mestplaat is verhard en loopt af richting de mestopslag. Daardoor kan het mestvocht niet naar het weiland stromen en voldoet de mestopslag aan de regelgeving. Bovendien is niet gecontroleerd dat het hier om mestvocht zou gaan. Het controlerapport is te summier om te concluderen dat de overtreding is begaan. De hoorambtenaar van de minister in bezwaar heeft ook erkend dat het rapport summier is. De foto van de opslag is pas in bezwaar aan het dossier toegevoegd. Als er al grond was voor het opleggen van een randvoorwaardenkorting dan had de minister met een lagere korting dan 3% moeten volstaan.
De beoordeling door het College
3.1
Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. In deze bijlage wordt onder meer verwezen naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van
12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn).
12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn).
3.2
De Nitraatrichtlijn heeft tot doel waterverontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen te voorkomen en verminderen, om zo de gezondheid van de mens, de levende hulpbronnen en aquatische ecosystemen te beschermen. Op grond van artikel 4 van deze richtlijn, gelezen in samenhang met bijlage II A, aanhef en onder 5, bij die richtlijn nemen lidstaten verplichte maatregelen op over de capaciteit en bouw van opslagtanks voor dierlijke mest, inclusief maatregelen ter voorkoming van waterverontreiniging veroorzaakt door het wegstromen en weglekken in grond- en oppervlaktewater van vloeistoffen die dierlijke mest en afvalwater van opgeslagen plantaardig materiaal zoals kuilvoeder bevatten. Deze bepaling is onder meer geïmplementeerd in artikel 3.65 van de Activiteitenregeling.
3.3
De hiervoor genoemde beheerseisen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling en de daarbij behorende bijlage 3. In punt 1.16 van die bijlage wordt als beheerseis op het gebied van milieu, klimaatverandering en een goede landbouw-conditie van grond verwezen naar artikel 2.1 en artikel 2.25 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in samenhang met de artikelen 3.65, 3.68 of 3.69 van de Activiteitenregeling. Het gaat daarbij om de verplichting dat de mestopslag en de opslag van kuilvoeder wordt onderhouden, zodat geen verontreiniging ontstaat door het weglekken van vloeistoffen en opgeslagen plantaardige materialen. Voor zover hier van belang bepaalde, meer in het bijzonder, artikel 3.65, vijfde lid, van de Activiteitenregeling dat bij het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen anders dan gedroogde pluimveemest op een vloeistofkerende of vloeistofdichte voorziening vloeistoffen worden opgevangen in een opslagvoorziening die wordt aangelegd overeenkomstig paragraaf 5.5 en de hoofdstukken 6 en 7 van BRL 2342 en dat de vloeistofkerende of vloeistofdichte voorziening zodanig is aangelegd dat de vloeistof naar deze opslagvoorziening stroomt. Uit de toelichting op dit artikel in de Staatscourant (Stcr. 2012, 21101, §3.4.5) volgt dat met dat artikel wordt beoogd te voorkomen dat vloeistoffen van agrarische bedrijfsstoffen kunnen afstromen naar een oppervlaktewaterlichaam of als puntbron kunnen infiltreren in de bodem.
3.4
Op grond van de hiervoor weergegeven bepalingen is de betaling van het volledige bedrag van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van de randvoorwaarden. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
3.5
Op de minister rust de bewijslast dat de maatschap artikel 3:65, vijfde lid, van de Activiteitenregeling heeft overtreden. Voor het bewijs dat de mestopslag van de maatschap op 24 februari 2020 was overgestroomd, omdat deze te vol zat, steunt de minister op het controlerapport van 24 februari 2020, waarvan de bevindingen van de toezichthouder beschreven zijn, de in het dossier gevoegde foto en de aanvullende toelichting van de toezichthouder van 7 februari 2022. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. In wat de maatschap aanvoert ziet het College geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van die bevindingen. Verder voert de maatschap vooral aan dat de mestopslag aan de voorwaarden voldoet, omdat deze zodanig is gebouwd dat het percolaat wordt opgevangen in de mestkelder en aldus wordt voldaan aan artikel 3.65 van de Activiteitenregeling. De minister heeft op de zitting toegelicht dat het verwijt hier niet zozeer ziet op de bouw en de inrichting van de mestopslag als zodanig, maar op de capaciteit en de wijze van gebruik en onderhoud. Zolang de capaciteit niet wordt overschreden, loopt het percolaat inderdaad naar de mestkelder. De vloeistof is naar het weiland gestroomd omdat de opslag op dat moment te vol zat. Mede in aanmerking genomen het hiervoor onder 3.2 weergegeven doel van de Nitraatrichtlijn onderschrijft het College het standpunt van de minister dat de zinsnede uit artikel 3.65, vijfde lid, van de Activiteitenregeling, dat de mestopslag zodanig aangelegd moet zijn dat de vloeistof naar de opslagvoorziening stroomt, zo gelezen moet worden dat de voorziening niet alleen bouwtechnisch juist moet zijn aangelegd, maar dat ook de capaciteit en het onderhoud afdoende moeten zijn om het wegvloeien van meststoffen naar de bodem of het oppervlaktewater te voorkomen. Die uitlegging strookt ook met de toelichting op artikel 3.65, vijfde lid, van de Activiteitenregeling dat dit artikel beoogt te voorkomen dat vloeistoffen van agrarische bedrijfsstoffen kunnen afstromen naar een oppervlaktewaterlichaam of als puntbron kunnen infiltreren in de bodem. Met de minister stelt het College vast dat de mestopslag van de maatschap daar niet aan voldeed, nu, zoals volgt uit het controlerapport met de nadere toelichting, de opvangput voor het uitstomend mestvocht dermate klein was dat deze tijdens de controle vol zat met water/mestvocht en zodoende overstroomde over de bestrating naar het achtergelegen weiland. Dit betekent dat de maatschap artikel 3.65, vijfde lid, van de Activiteitenregeling heeft overtreden en aldus sprake is van een niet-naleving van de beheerseis van punt 1.16 van bijlage 3 behorend bij de Uitvoeringsregeling.
3.6
Over de stelling van de maatschap dat zij pas bij het voornemen tot de randvoorwaardenkorting van 25 mei 2021 bekend is geraakt dat er iets niet in orde zou zijn met de opslag van mest overweegt het College als volgt. Daargelaten of zij de brief van
26 februari 2020 heeft ontvangen, in ieder geval blijkt uit de aanvullende verklaring van de toezichthouder van 7 februari 2022 dat de toezichthouder ten tijde van de controle van
26 februari 2020 heeft ontvangen, in ieder geval blijkt uit de aanvullende verklaring van de toezichthouder van 7 februari 2022 dat de toezichthouder ten tijde van de controle van
24 februari 2020 met de maatschap heeft gesproken over de overtreding. Verder waren er voor de maatschap vanaf het moment van het voornemen tot de randvoorwaardenkorting voldoende momenten om op de bevindingen te reageren.
3.7
Wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt een verlaging van in de regel 3% toegepast, zo volgt uit artikel 39, eerste lid, eerste alinea, van Gedelegeerde Verordening (EU) Nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 (Verordening 640/2014). Het betaalorgaan kan op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving dat de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 genoemde criteria, besluiten om
– kort gezegd – dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van dat totale bedrag dan wel in bepaalde gevallen om geen gevolg te geven aan de vastgestelde niet-naleving of in het geheel geen verlagingen op te leggen. De criteria genoemd in artikel 38, eerste tot en vierde lid, van Verordening 640/2014 zijn, kort gezegd, herhaling, omvang, ernst en permanent karakter van een niet-naleving. Feiten of omstandigheden die aanleiding hadden kunnen zijn voor verlaging van het genoemde percentage van 3% zijn echter gesteld noch gebleken.De minister heeft de korting daarom terecht vastgesteld op 3%.
– kort gezegd – dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van dat totale bedrag dan wel in bepaalde gevallen om geen gevolg te geven aan de vastgestelde niet-naleving of in het geheel geen verlagingen op te leggen. De criteria genoemd in artikel 38, eerste tot en vierde lid, van Verordening 640/2014 zijn, kort gezegd, herhaling, omvang, ernst en permanent karakter van een niet-naleving. Feiten of omstandigheden die aanleiding hadden kunnen zijn voor verlaging van het genoemde percentage van 3% zijn echter gesteld noch gebleken.De minister heeft de korting daarom terecht vastgesteld op 3%.
Conclusie
4. Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. B.J. van de Griend, in aanwezigheid van mr. M. Pier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
3 september 2024.
w.g. A. Venekamp w.g. M. Pier