Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/878
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 april 2024 in de zaak tussen
[naam 1] te [woonplaats] (de onderneming)
(gemachtigde: drs. R. Veenstra)
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat
(gemachtigde: mr. M. Wullink)
Procesverloop
Met het besluit van 25 februari 2021 heeft de minister de aanvraag van de onderneming voor een subsidie voor Hernieuwbare Energietransitie (HER+) op basis van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling) afgewezen.
Met de beslissing op bezwaar van 7 juli 2021 heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard.
De onderneming heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De eerste zitting was op 23 januari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen namens de onderneming [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door gemachtigde drs. R. Veenstra, en namens de minister mr. M. Wullink en [naam 4] .
De behandeling van de zaak is op de zitting geschorst, omdat beide partijen meer informatie wilden indienen en/of nader advies wilden inwinnen en omdat ze met elkaar wilden overleggen.
Op 12 maart 2024 is een nadere zitting gehouden. Aan de zitting hebben dezelfde personen als aan de eerste zitting deelgenomen, waarnaast voor de minister ook [naam 5] aanwezig was.
Overwegingen
Inleiding en oordeel
De installatie van en het onderhoud aan windmolens op zee wordt doorgaans uitgevoerd door jack-up kraanschepen. Dat zijn schepen die naar de locatie varen, daar poten op de zeebodem plaatsen en zich dan langs die poten omhoog hijsen tot boven het waterniveau. De onderneming ontwikkelt een nieuw kraanschip, dat half-afzinkbaar is en niet op de zeebodem steunt. Doordat het kraanschip niet op de zeebodem geplaatst wordt, heeft het kraanschip minder tijd nodig bij aankomst en vertrek dan jack-up schepen. Om te compenseren voor de bewegingen van het schip is een 3Dbewegingsgecompenseerde kraan ontwikkeld. Met de 3D-bewegingscompensatie kan de kraan tot maximaal 240 ton tillen. Zonder de 3Dbewegingscompensatie kan de kraan ook worden gebruikt voor lasten tot 600 of 800 ton. De onderneming wil het kraanschip inzetten voor installatie-, reparatie- en onderhoudswerkzaamheden.
De onderneming heeft voor de ontwikkeling van het kraanschip HER+-subsidie aangevraagd. De minister heeft de aanvraag afgewezen.
Het College oordeelt dat de minister de afwijzing van de aanvraag onvoldoende heeft onderbouwd. Hierna licht het College toe waar dat oordeel op is gebaseerd en wat de gevolgen van dat oordeel zijn.
De kern van de beoordeling
4. De minister heeft de afwijzing gebaseerd op vier weigeringsgronden:
- De eerste weigeringsgrond is onvoldoende vertrouwen in de economische haalbaarheid van de activiteiten (artikel 23, onder e, van het Kaderbesluit nationale EZ-subsidies).
- De tweede weigeringsgrond is het onvoldoende bijdragen van het project aan de doelstellingen van de subsidie (artikel 23, onder f, van het Kaderbesluit). Dit draait om de vraag of er in de toekomst voldoende markt is voor dit kraanschip.
- De derde weigeringsgrond is onvoldoende kwaliteit van het projectplan (artikel 4.2.20, eerste lid, onder b, van de Regeling). Daarbij gaat het erom dat er geen exploitant van een windpark deelneemt aan het project. Dat de minister deelname van een exploitant van een windpark nodig vindt, heeft te maken met voldoende zekerheid dat het kraanschip ook daadwerkelijk zal worden ingezet op de markt.
- De vierde weigeringsgrond is het onvoldoende aannemelijk zijn dat het project leidt tot kostenvoordelen bij de bouw en exploitatie van windmolenparken (artikel 4.2.20, eerste lid, onder a2°, van de Regeling). Dat heeft te maken met de vraag of het dagtarief dat de onderneming voor het kraanschip wil vragen realistisch is.
- De eerste weigeringsgrond is onvoldoende vertrouwen in de economische haalbaarheid van de activiteiten (artikel 23, onder e, van het Kaderbesluit nationale EZ-subsidies).
- De tweede weigeringsgrond is het onvoldoende bijdragen van het project aan de doelstellingen van de subsidie (artikel 23, onder f, van het Kaderbesluit). Dit draait om de vraag of er in de toekomst voldoende markt is voor dit kraanschip.
- De derde weigeringsgrond is onvoldoende kwaliteit van het projectplan (artikel 4.2.20, eerste lid, onder b, van de Regeling). Daarbij gaat het erom dat er geen exploitant van een windpark deelneemt aan het project. Dat de minister deelname van een exploitant van een windpark nodig vindt, heeft te maken met voldoende zekerheid dat het kraanschip ook daadwerkelijk zal worden ingezet op de markt.
- De vierde weigeringsgrond is het onvoldoende aannemelijk zijn dat het project leidt tot kostenvoordelen bij de bouw en exploitatie van windmolenparken (artikel 4.2.20, eerste lid, onder a2°, van de Regeling). Dat heeft te maken met de vraag of het dagtarief dat de onderneming voor het kraanschip wil vragen realistisch is.
5. Het College constateert dat alle vier door de minister ingeroepen weigeringsgronden direct of indirect samenhangen met twijfels van de minister over de economische haalbaarheid van het project.
6. De discussie over de economische haalbaarheid van het project gaat over twee onderwerpen. Allereerst zijn de onderneming en de minister het er niet over eens of het kraanschip stabiel genoeg is om voldoende nauwkeurig te werken met lasten van meer dan 240 ton. Dat is het maximale gewicht waarbij de 3Dbewegingscompensatie kan worden ingezet. Als niet voldoende nauwkeurig gewerkt kan worden met lasten van meer dan 240 ton, dan kan het kraanschip niet worden ingezet voor de installatie van nieuwe windmolens. Het tweede onderwerp is of het dagtarief van € 100.000,- dat de onderneming voor het kraanschip wil vragen realistisch is. Als het dagtarief hoger moet zijn, dan kan het kraanschip op de onderhoudsmarkt niet concurreren met oudere jack-up schepen.
7. Het College constateert dat de onderneming en de minister het erover eens zijn dat een hijscapaciteit van 240 ton voldoende is voor het plaatsen van wieken en voor onderhoud aan windmolens. Op de zitting heeft de minister desgevraagd aangegeven dat het kraanschip bij een dagtarief van € 100.000,- voldoende concurrerend is op de onderhoudsmarkt en dat er dan voldoende markt is voor het kraanschip. Dat betekent dat het project economisch haalbaar geacht moet worden als het kraanschip kan worden ingezet tegen een dagtarief van € 100.000,-. Voor de economische haalbaarheid is dan niet meer van belang of het kraanschip ook ingezet kan worden voor de installatie van windmolens.
8. De beoordeling spitst zich dan ook toe op de vraag of het dagtarief van € 100.000,- door de onderneming voldoende aannemelijk is gemaakt.
De onderbouwing van het dagtarief
9. De minister stelt zich op het standpunt dat een dagtarief van € 100.000,- niet realistisch is. Volgens de minister moet het dagtarief 2 à 3 keer hoger zijn. Hij schat in dat de bouwkosten van het kraanschip niet ongeveer € 155.000.000,- zijn, zoals in het projectplan is opgenomen, maar minimaal € 250.000.000,-. Dat baseert hij op de gemiddelde bouwkosten van jack-up kraanschepen. De minister twijfelt eraan of bij de bouwkosten wel alle kosten inbegrepen zijn, zoals de kosten voor de kraan en de designkosten. En ook als de bouwkosten wel kloppen, is het wat de minister betreft de vraag of het dagtarief wel realistisch is, omdat in de markt doorgaans een dagtarief van minimaal één promille van de bouwkosten wordt gehanteerd. Dat zou dan minimaal € 155.000,- per dag zijn.
10. De onderneming heeft als onderbouwing van de bouwkosten een contract met een scheepswerf overgelegd. Dat contract was geldig ten tijde van de aanvraag. In het contract is een totale bouwprijs ter hoogte van € 156.680.000,- overeengekomen. Uit de omschrijving blijkt dat het kraanschip inclusief kraan wordt opgeleverd. In artikel III van het contract is opgenomen dat de bouwprijs inclusief € 5.000.000,- ‘Owners Requested Equipment’ en € 1.750.000,- ‘Design Cost’ is, maar exclusief ‘Buyer’s Supplies’. De onderneming heeft toegelicht dat het bij de ‘Buyer’s Supplies’ gaat om kosten die niet onder de post bouwkosten in de begroting van het project zijn opgenomen, maar onder andere kostenposten. De kosten van toezicht tijdens de bouw zijn bijvoorbeeld onder de post projectmanagement begroot.
11. Het College oordeelt dat de onderneming met het contract met de scheepswerf de bouwkosten van het kraanschip voldoende heeft onderbouwd. De onderneming heeft daarmee laten zien dat er een scheepswerf bereid is het schip voor die prijs te bouwen. De minister stelt daar tegenover zijn inschatting dat de bouwkosten hoger moeten zijn. Die inschatting is gebaseerd op de gemiddelde bouwkosten van jack-up schepen. Die inschatting van de minister is niet onderbouwd en onvoldoende concreet, zodat van de gegevens van de onderneming over de bouwkosten kan worden uitgegaan.
12. De onderneming heeft het dagtarief van € 100.000,- berekend aan de hand van de totaalkosten van het project. Het gaat onder meer om de volgende kostenposten: de ontwikkeling en bouw van het kraanschip, projectmanagement door de onderneming en de inzet van personeel op het kraanschip. De onderneming gaat ervan uit dat het schip gedurende tien jaar voor gemiddeld 250 dagen per jaar zal worden ingezet. De onderneming heeft berekend dat dan bij een dagtarief van € 100.000,- een rendement van meer dan 15% wordt behaald.
13. Het College ziet in de stukken aanleiding om het dagtarief van € 100.000,- voldoende aannemelijk te achten. De onderneming heeft een onderbouwing van het dagtarief ingediend. De minister heeft die onderbouwing niet weerlegd. De stelling van de minister dat andere bedrijven bij dezelfde bouwkosten een hoger dagtarief zouden hanteren, is daarvoor niet voldoende. Dat zegt namelijk niets over de vraag of deze onderneming met dit dagtarief wel of geen rendement behaalt.
14. Met een dagtarief van € 100.000,- is het kraanschip concurrerend op de onderhoudsmarkt. Het project moet dan, zoals het College in punt 7 van deze uitspraak heeft aangegeven, economisch haalbaar geacht worden.
Conclusie en gevolgen
15. De minister heeft niet aannemelijk gemaakt dat het project niet economisch haalbaar is. Het College heeft in punt 5 van deze uitspraak al geconstateerd dat alle vier de weigeringsgronden direct of indirect samenhangen met de economische haalbaarheid van het project. Dat betekent dat de minister de afwijzing van de aanvraag onvoldoende heeft onderbouwd. De beslissing op bezwaar is daarom in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. De andere beroepsgronden van de onderneming hoeven niet besproken te worden.
16. Het beroep is gegrond en het College vernietigt de beslissing op bezwaar. Het College ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van de te vernietigen beslissing op bezwaar in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Of de onderneming recht heeft op subsidie voor het kraanschip staat namelijk nog niet vast. De minister zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van 12 weken.
17. Het College veroordeelt de minister in de door de onderneming gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.187,50 voor door de gemachtigde verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting en 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting; waarde per punt € 875,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar;
- draagt de minister op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van de onderneming tot een bedrag van € 2.187,50;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 360,- aan de onderneming te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. M.C. Stoové en mr. M. van der Knijff, in aanwezigheid van I.E. van de Geest, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 april 2024.
w.g. R.W.L. Koopmans w.g. I.E. van de Geest