Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/1426
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 maart 2024 in de zaak tussen
Coöperatieve vereniging Zonvarken U.A., te Toldijk (Zonvarken)
(gemachtigden: [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] )
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(gemachtigde: mr. P.J. Kooiman)
Procesverloop
Met het besluit van 13 juli 2021 (afwijzingsbesluit) heeft de minister de aanvraag van Zonvarken op grond van Titel 2.2 Brongerichte verduurzaming van stallen en managementmaatregelen van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling) afgewezen.
Met het besluit van 8 november 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van Zonvarken ongegrond verklaard.
Zonvarken heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 28 februari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van Zonvarken en de gemachtigde van de minister.
Overwegingen
Voorwerp van het hoofdgeding en relevante feiten
1. Zonvarken is een varkenshouderijonderneming. Op 2 mei 2021 heeft zij mede als penvoerder van vijf deelnemende bedrijven een subsidie van in totaal € 3.310.888,- aangevraagd voor het innovatieproject ‘Zonvarken’. Stichting Wageningen Research is als onderzoeksorganisatie een van de deelnemende bedrijven. Het innovatieproject betreft een investering in technieken en managementmaatregelen voor stalsystemen en het onderzoek ziet op experimentele ontwikkeling. Bij de aanvraag heeft Zonvarken onder andere het ‘Projectplan SBV Zonvarken’ (projectplan) gevoegd. Daarin is onder meer een toelichting gegeven op iedere maatregel van het innovatieproject, hoe dat leidt tot reductie van broeikasgasemissies (waaronder methaan) en stalemissies (waaronder ammoniak en fijnstof) en tot welke reductiepercentages. Verder heeft zij bij de aanvraag gevoegd de notitie ‘Inschatting van de ammoniak en overige emissies uit de Zonvarken-stal’ van 24 april 2021 van [naam 5] van Wageningen Livestock Research (notitie [naam 5] ). In die notitie is het stalontwerp beschreven, een berekening gemaakt van de ammoniakemissie en ingeschat wat het effect van de stal is op emissies van geur, broeikasgassen en fijnstof.
2 De minister heeft met het afwijzingsbesluit de subsidieaanvraag afgewezen op grond van artikel 2.2.6, aanhef en onder a, onder 2°, van de Regeling. De reductie van methaan-, ammoniak- en fijnstofemissie is minder dan de van toepassing zijnde minimale reductiepercentages van de emissiewaarden die zijn opgenomen in bijlage 2.2.1 van de Regeling. Voor het besluit is gebruik gemaakt van het ingevulde ‘Analyseformulier Innovatiemodule brongerichte verduurzaming van stal- en managementmaatregelen. Varkens 2021-1’ (analyseformulier). Het analyseformulier begint met het kopje ‘opvallende zaken geconstateerd door de deskundigen en eventuele adviezen aan de projectuitvoerders’ en vervolgt met het kopje ‘beoordelingscriteria’, waaronder ‘emissiereductie’, dat, voor zover van belang, weer is onderverdeeld in ‘methaanreductie’, ‘ammoniakreductie’ en ‘fijnstofreductie’. Deze onderdelen zijn ingevuld door de ‘SBV-pool’. Beargumenteerd is weergegeven dat en waarom het volgens de ‘SBV-pool’ niet aannemelijk is dat de maatregelen leiden tot de vereiste minimale reductiepercentages voor ammoniak-, methaan- en fijnstofemissie.
3 Met het bestreden besluit heeft de minister het afwijzingsbesluit gehandhaafd.
Standpunt van Zonvarken
4 Zonvarken is het niet eens met de afwijzing van de subsidie. Zij voert aan dat het innovatieproject ten onrechte is beoordeeld in het licht van de gangbare varkenshouderijen. Volgens haar worden de vereiste reductiepercentages voor methaan-, ammoniak-, en fijnstofemissie wel behaald. Zonvarken heeft in het projectplan een toelichting gegeven waarbij onder andere wordt verwezen naar verklaringen van onafhankelijke deskundigen. Daaraan gaat de minister ten onrechte voorbij met verwijzing naar het analyseformulier. Dat analyseformulier is niet wetenschappelijk onderbouwd. Zij wijst verder erop dat het analyseformulier op een aantal punten onjuist is beoordeeld. Daartoe verwijst zij onder meer naar een notitie van DLV Advies&Resultaat van 16 september 2021 (notitie DLV) en een reactie van [naam 5] op het analyseformulier.
Standpunt van de minister
5 De minister handhaaft zijn standpunt dat met de uitvoering van het innovatieproject ‘Zonvarken’ niet de vereiste reductiepercentages worden behaald en verwijst daarvoor vooral naar het analyseformulier.
Beoordeling door het College
6.1
Artikel 2.2.2., eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling bepaalde dat de minister op aanvraag subsidie aan een deelnemer in een samenwerkingsverband verstrekt voor het uitvoeren van een innovatieproject gericht op brongerichte verduurzaming op een veehouderijlocatie van een varkenshouderijonderneming.
6.2
Artikel 2.2.6., aanhef en onder a, onder 2°, van de Regeling bepaalde dat de minister afwijzend beslist op een aanvraag voor subsidie, indien op basis van de projectomschrijving aannemelijk is dat met de uitvoering van het innovatieproject de reductie van broeikasgasemissies of stalemissies lager is dan de van toepassing zijnde minimale reductiepercentages van de emissiewaarden, bedoeld in bijlage 2.2.1.
6.3
Uit de toelichting op de openstelling van de subsidiemodule brongerichte verduurzaming van stal- en managementmaatregelen ten aanzien van investeringen in niet-bewezen innovaties (Stcrt. 2020, 27006 , p. 13 en 14) volgt dat één van de belangrijkste oorzaken van de gezondheids- en leefomgevingsrisico’s van de varkenshouderij is de langdurige opslag van mest en urine in mestkelders in en onder de stallen en in mestsilo’s. Door langdurige opslag en het mengen van mest en urine ontstaan door biologische afbraakprocessen schadelijke stoffen, waaronder ammoniak, die in de stallucht terecht komen. De kern is dat een fundamenteel andere inrichting en uitvoering van varkensstallen nodig is. Er zijn op dit moment geen bewezen en erkende technische en managementmaatregelen die kosteneffectief en integraal de genoemde problemen en risico’s significant verminderen. Wel zijn er ideeën voor brongerichte maatregelen waarmee de emissie van schadelijke stoffen in stallen wordt beperkt, maar deze vergen verdergaand onderzoek, validatie en doorontwikkeling op praktijkbedrijven (Stcrt. 2020, 27006, p. 13 en 14). Het gaat daarbij om brongerichte verduurzaming, die verder gaat dan de maatregelen die op dit moment beschikbaar zijn (Stcrt. 2020, 27006, p. 30). Brongerichte verduurzaming, zo volgt uit artikel 2.2.1. van de Regeling, ziet op het zo veel mogelijk voorkomen van de vorming van broeikasgas- of stalemissies op een veehouderijlocatie. De emissies worden bij de bron aangepakt. Bijvoorbeeld door het snel uit de stal afvoeren en scheiden van urine en mest. Hiermee wordt de uitstoot van ammoniak en andere emissies teruggebracht. Ook kan worden gedacht aan innovatieve technieken die voorkomen dat emissies die in de mestkelder ontstaan de stalruimte bereiken (Strct. 2020, 27006, p. 16).
7 Het College is met de minister van oordeel dat een maatregel die ziet op tijdelijke leegstand geen aspect is dat kan worden betrokken bij het bepalen van de emissiereductie. Op de zitting heeft de minister nader toegelicht dat met de subsidie wordt beoogd de broeikasgas- en stalemissies per dier te reduceren en niet per dierplaats, zodat tijdelijke leegstand niet kan worden meegenomen in de berekening van de reductiepercentages. De meest verstrekkende manier om emissies te reduceren, is door het (tijdelijk) verminderen van het aantal varkens in een varkensstal; zo wordt minder mest of urine geproduceerd. Het doel van deze subsidie is echter niet te stimuleren dat minder varkens in een varkensstal worden gehouden, maar dat praktijkbedrijven verdergaand onderzoek verrichten naar brongerichte maatregelen waarmee de emissie van schadelijke stoffen worden beperkt en zij deze maatregelen valideren en door ontwikkelen. Het gaat dus om het ontwikkelen van innovatieve technieken die zo veel mogelijk voorkomen dat de mest en urine die varkens produceren leiden tot broeikasgas- en stalemissies.
8.1
De minister heeft voor het afwijzingsbesluit gebruik gemaakt van het ingevulde analyseformulier. Het analyseformulier wordt gebruikt voor de beoordeling van subsidieaanvragen als hier aan de orde en wordt opgesteld door leden uit de zogenoemde ‘SBV-pool’ die afwisselend experts en/of deskundigen worden genoemd. Uit het analyseformulier noch anderszins is gebleken wie de leden uit de ‘SBV-pool’ zijn die de subsidieaanvraag van Zonvarken hebben beoordeeld en wat hun deskundigheid is, terwijl evenmin duidelijkheid bestaat over de wijze waarop de beoordeling verder is vormgegeven en met welke waarborgen die beoordeling is omkleed.
8.2
Hoewel de minister bij de beoordeling van subsidieaanvragen als hier aan de orde kennelijk behoefte heeft aan expertise waarover hij zelf niet beschikt door leden uit de ‘SBV-pool’ in te schakelen, blijkt uit het afwijzingsbesluit en het bestreden besluit dat de minister het analyseformulier niet als deskundigenadvies aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. Hij heeft de subsidieaanvraag afgewezen en het bezwaarschrift ongegrond verklaard op basis van argumenten die in het analyseformulier zijn vermeld. Die motivering schiet hier tekort reeds omdat zij de in het projectplan weergegeven reductie (los van de leegstand) en de daaraan ten grondslag gelegde notitie [naam 5] niet afdoende weerlegt. Meer in het bijzonder overweegt het College hiertoe als volgt.
8.3
Over de reductie van methaan vermelden het afwijzingsbesluit en het bestreden besluit (in navolging van het analyseformulier) dat in de notitie [naam 5] wordt uitgegaan van het wroetvarken-concept waarvan de staluitvoering afwijkt van die van Zonvarken. In zijn reactie daarop onderkent [naam 5] verschillen, maar wijst hij vooral op de relevante overeenkomsten voor methaanemissie. De minister heeft daar niets tegenovergesteld. In het verweerschrift zet de minister weliswaar uiteen dat door de grotere bevuilde oppervlakte in combinatie met een lagere reductiepercentage de reductie lager uitvalt, maar niet duidelijk is hoe hij tot de daar genoemde percentages is gekomen. Verder is in het projectplan de reductie van de methaanemissie door opslag van mest volgens het bokashi-principe opgenomen. De minister stelt dat deze maatregel niet leidt tot de vereiste reductie, omdat uit oriënterend onderzoek van de Wageningen University en Research in 2021 zou blijken dat bij deze wijze van opslag grote hoeveelheden methaan worden gevormd. Dit onderzoek is niet overgelegd of anderszins bekend gemaakt aan Zonvarken, zodat Zonvarken die conclusie niet gemotiveerd kan betwisten. In zijn reactie wijst [naam 5] verder erop het vreemd te vinden dat deze conclusie wordt getrokken zonder vermelding van een referentie, terwijl in de notitie [naam 5] wel een referentie is opgenomen waarin is aangeven dat er zeer lage emissies van methaan ontstaan. Ook in de door Zonvarken overgelegde notitie DLV is gemotiveerd uiteengezet dat en waarom methaanproductie uit mest verrijkt met stro onder anaerobe omstandigheden nagenoeg niet optreedt.
8.4
Over de reductie van ammoniak heeft de minister in het bestreden besluit (ook weer in navolging van het analyseformulier) uiteengezet dat het niet aannemelijk is dat de vereiste ammoniakreductie met het project behaald kan worden. Hij gaat ervan uit dat bij goede sturing van mestgedrag niet slechts 3% dan wel 5% van het dichte vloeroppervlak bevuild raakt, maar dat een bevuild oppervlak van 6% dan wel 7,5% aannemelijker is. Op de zitting heeft de minister hierover opgemerkt dat het een oordeel van de deskundigen betreft en dat hij heeft gekeken of de redenering van de deskundige navolgbaar was. Nu echter, zoals hiervoor al overwogen, niet duidelijk is wat de deskundigheid van de leden uit de ‘SBV-pool' is, is onduidelijk hoe de minister in navolging van die leden tot de door hen genoemde percentages van het bevuilde oppervlak is gekomen en waarom deze niet overeenkomen met de percentages waarvan Zonvarken uitgaat. Overigens geven het afwijzingsbesluit, noch het bestreden besluit ervan blijk dat de minister zich ervan heeft vergewist of de beoordeling in het analyseformulier – kort gezegd – zorgvuldig is geweest.
8.5
Over de reductie van fijnstof heeft de minister in het afwijzingsbesluit (in navolging van het analyseformulier) uiteengezet dat de totale emissiereductie minder dan 25% zal bedragen, omdat in de buitenverblijfruimten stro ligt en daar geen ionisatielampen zijn om de fijnstofemissie te reduceren. In het bestreden besluit heeft de minister nog opgemerkt dat van een regelmatige afvoer van stro geen sprake lijkt. [naam 5] geeft in zijn reactie echter aan dat het stro niet langdurig in de hokken ligt waardoor het niet kan verstoffen, omdat regelmatig vers stro wordt toegevoegd en vochtige plekken worden verwijderd. In de buitenverblijfruimten wordt geen stro neergelegd, zodat daar dus ook geen fijnstof van stro vrijkomt.
9 Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen en niet deugdelijk is gemotiveerd.
Slotsom
10 Het beroep is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Het College heeft onvoldoende informatie om het geschil finaal te beslechten en zal de minister daarom opdragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van dertien weken.
11 Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de minister op binnen dertien weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 360,- aan Zonvarken te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Jacobs, mr. A. Venekamp en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2024.
w.g M.J. Jacobs w.g. P.E.A. Chao