ECLI:NL:CBB:2024:157 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuursrechtelijke toetsing verzoek tot herziening boete...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 22/2450

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 maart 2024 op het hoger beroep van:

Loonbedrijf [naam] B.V., te [plaats] , appellante

(het loonbedrijf)

(gemachtigde: mr. drs. A.C.M. Brom MA LLM),

tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 28 september 2022,
kenmerk SHE 21/2555 en 21/2636, in het geding tussen

het loonbedrijf
en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,

(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).

Procesverloop in hoger beroep

Het loonbedrijf heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 28 september 2022 (aangevallen uitspraak, niet gepubliceerd).

De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2023. Aanwezig waren de gemachtigden van partijen.

Grondslag van het geschil

Inleiding

1 Deze zaak gaat over een verzoek van het loonbedrijf om terug te komen van een boetebesluit op grond van de Meststoffenwet (Msw). De minister heeft dit verzoek afgewezen en de rechtbank heeft het beroep tegen de afwijzing ongegrond verklaard. In hoger beroep voert het loonbedrijf aan dat de beslissing op het herzieningsverzoek in wezen een beslissing op het bezwaar tegen dat boetebesluit is. Daarnaast stelt het loonbedrijf zich op het standpunt dat sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden (nova) op grond waarvan de minister had moeten terugkomen van het boetebesluit. Als geoordeeld wordt dat daarvan geen sprake is, dan is de weigering om terug te komen van het boetebesluit evident onredelijk. Daarnaast is de minister volgens het loonbedrijf dwangsommen verschuldigd wegens niet tijdig beslissen. Het loonbedrijf is het niet eens met het oordeel van de minister en de rechtbank dat het de minister onredelijk laat in gebreke heeft gesteld.

Besluitvorming2.1 De minister heeft het loonbedrijf op 15 februari 2019 een boete opgelegd op grond van de Msw (boetebesluit 1) wegens het ontbreken van het siloregistratienummer op vervoersbewijzen dierlijke mest (VDM’s) die het elektronisch heeft ingediend. Het bezwaar tegen boetebesluit 1 heeft de minister bij besluit van 19 maart 2019 ongegrond verklaard. Bij besluit van 20 maart 2019 heeft de minister boetebesluit 1 ingetrokken. Vervolgens heeft de minister op 27 maart 2019 hetzelfde boetebesluit genomen als boetebesluit 1 (boetebesluit 2), zij het met een andere bijlage. Het loonbedrijf heeft geen rechtsmiddel (bezwaar of beroep) meer ingesteld.

2.2

Het loonbedrijf heeft de minister op 20 maart 2020 verzocht om terug te komen van boetebesluit 2 (herzieningsverzoek). Dit verzoek heeft de minister afgewezen. Daarnaast heeft de minister het verzoek van het loonbedrijf afgewezen om vast te stellen dat wegens niet tijdig beslissen dwangsommen tot een bedrag van € 1.442,- zijn verbeurd en de wettelijke rente over de periode van 2 juni 2021 tot de datum van betaling verschuldigd is.

2.3

Bij beslissing op bezwaar van 24 september 2021 heeft de minister de afwijzing van het herzieningsverzoek gehandhaafd. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is geweest van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Ook is instandlating van het boetebesluit volgens de minister niet evident onredelijk. Er zijn geen bijzondere feiten en omstandigheden aanwezig, waardoor de minister minder belang moet hechten aan de rechtszekerheid dan aan het financiële belang van het loonbedrijf bij heroverweging van het boetebesluit. Het loonbedrijf had inhoudelijke gronden in bezwaar en beroep tegen het boetebesluit kunnen aanvoeren. Naar aanleiding van het betoog van het loonbedrijf dat de boete verder gematigd had moeten worden op grond van nieuw beleid, stelt de minister dat zijn gewijzigde matigingsbeleid voor het loonbedrijf niet tot een andere boete had geleid. Er is volgens de minister geen grond voor het standpunt van het loonbedrijf dat de minister vanwege de intrekking van boetebesluit 1 nog zou moeten beslissen op een bezwaar tegen boetebesluit 2. Boetebesluit 2 is in rechte komen vast te staan, aldus de minister. De minister heeft het bezwaar ongegrond verklaard.

2.4

Bij beslissing op bezwaar van dezelfde datum heeft de minister het besluit gehandhaafd om het loonbedrijf geen dwangsom toe te kennen wegens het verstrijken van de beslistermijn. De minister vindt dat het loonbedrijf de ingebrekestelling onredelijk laat heeft ingediend, namelijk na bijna elf maanden. In dit geval had het loonbedrijf eerder contact kunnen opnemen met de minister na het verstrijken van de beslistermijn. De minister ziet geen reden om een termijn van bijna elf maanden als redelijk te zien.

Uitspraak van de rechtbank

3 De rechtbank heeft de beroepen van het loonbedrijf tegen de beslissingen op bezwaar van 24 september 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.

3.1

De rechtbank volgt het loonbedrijf niet in zijn redenering dat door de vervanging van boetebesluit 1 (het besluit van 15 februari 2019) de bezwaarfase weer open is gevallen. De rechtbank is van oordeel dat het verzoek om het boetebesluit te herzien niet kan worden aangemerkt als een aanvulling op het bezwaar tegen het boetebesluit, zoals betoogd door het loonbedrijf. Het loonbedrijf heeft bezwaar gemaakt tegen boetebesluit 1. Dit bezwaar is ongegrond verklaard en daartegen is geen beroep ingesteld. Vervolgens heeft de minister boetebesluit 1 ingetrokken en vervangen door boetebesluit 2 (het besluit van 27 maart 2019), enkel omdat daarbij niet de juiste bijlage “details overtreding” was gevoegd. Materieel is daarmee voor het loonbedrijf niets veranderd. De minister heeft het verzoek van het loonbedrijf dan ook terecht aangemerkt als een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit.

3.2

De rechtbank onderschrijft het standpunt van de minister dat geen sprake is van een novum. Naar het oordeel van de rechtbank betekent de mogelijke matiging van een boete met 95% voor één of meer bedrijven in een bepaalde periode niet dat de minister verplicht is om voor alle bedrijven die zich mogelijk in een vergelijkbare positie bevonden, na te gaan of aanleiding bestaat om besluiten die in rechte zijn komen vast te staan, te herzien. Ook de andere door het loonbedrijf aangevoerde argumenten zijn naar het oordeel van de rechtbank geen novum. Deze argumenten zien op de rechtmatigheid van het besluit en had het loonbedrijf naar voren kunnen brengen als zij een rechtsmiddel had ingesteld. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door het loonbedrijf aangevoerde feiten of omstandigheden niet zo bijzonder zijn dat de weigering van de minister om terug te komen van het boetebesluit evident onredelijk is.

3.3

De rechtbank volgt het standpunt van de minister dat de ingebrekestelling onredelijk laat is ingediend. Hierbij verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 7 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2363), waaruit volgt dat een getalsmatige invulling van het criterium “onredelijk laat” niet zonder meer doorslaggevend is. Juist de omstandigheid dat de minister geen ontvangstbevestiging had gestuurd, had aanleiding kunnen zijn om te informeren of het herzieningsverzoek in goede orde was ontvangen. Van een professionele rechtsbijstandverlener mag worden verwacht dat deze bekend is met de wettelijke beslistermijnen. Dat het loonbedrijf uit consideratie met de minister zo laat in gebreke heeft gesteld, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Bij de regeling over de dwangsom gaat het juist om een financiële prikkel om alsnog te beslissen vanwege het belang daarbij. Dit belang wordt gerelativeerd als de aanvrager zelf niet veel haast maakt. De minister is geen dwangsom verschuldigd.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

4.1

Het loonbedrijf voert ten eerste aan dat de minister nog moet beslissen op zijn bezwaar tegen boetebesluit 2. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de minister bij het boetebesluit 2 het eerdere boetebesluit 1 heeft vervangen. De minister heeft boetebesluit 1 ingetrokken. De beslissing op bezwaar kan daarom ook niet in stand zijn gebleven. Dit betekent dat de minister nog moest beslissen op het bezwaar. De beslissing op bezwaar van
24 september 2021, waarbij de afwijzing van het verzoek om herziening is gehandhaafd, is in wezen de beslissing op het op 24 februari 2019 ingediende bezwaar, dat is aangevuld op
20 maart 2020.

4.2

Ten tweede stelt het loonbedrijf dat de minister het herzieningsverzoek heeft afgewezen op inhoudelijke gronden. De rechter moet dit besluit daarom inhoudelijk, in volle omvang toetsen.

4.3

Verder voert het loonbedrijf aan dat wel degelijk nova aanwezig zijn dan wel dat de afwijzing van het herzieningsverzoek evident onredelijk is. Daartoe voert het loonbedrijf het volgende aan:
- het loonbedrijf heeft geen overtreding begaan door de siloregistratienummers niet digitaal te verstrekken, want dit wordt in de relevante wet- en regelgeving nergens als verplichting genoemd. In artikel 64, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) staat het siloregistratienummer niet genoemd als digitaal te verstrekken informatie;

- het loonbedrijf heeft alsnog, vóór het boetebesluit 2 (van 27 maart 2019), de ontbrekende siloregistratienummers digitaal naar de minister gestuurd. Daarom is er geen overtreding. Op de papieren VDM’s is wel alles correct ingevuld;

- verwijtbaarheid aan de kant van het loonbedrijf ontbreekt. De minister heeft op zijn website meegedeeld dat het loonbedrijf het onmiddellijk zou zien als iets niet goed was ingevuld en het zou kunnen herstellen. Ook is vermeld dat de gegevens worden gecontroleerd en dat onjuist ingevulde gegevens direct zouden worden “teruggemeld”. Het loonbedrijf heeft dus niets fout gedaan, want het heeft geen bericht ontvangen. Het systeem van de minister is niet zo ingericht dat het VDM-formulier niet wordt geaccepteerd als geen siloregistratienummer is ingevuld. Meer intermediairs hebben de door de minister gestelde overtreding begaan en het systeem van de minister is inmiddels aangepast. Door na te laten het systeem aan te passen, is sprake van (mede)schuld aan de kant van de minister. Het loonbedrijf was er pas op 20 maart 2020 van op de hoogte dat ook anderen deze problemen ondervonden en beboet zijn;
- de minister heeft zijn boetebeleid aangepast met terugwerkende kracht tot 22 februari 2019. Dit was niet kenbaar voor het loonbedrijf, omdat het beleid niet is gepubliceerd. De minister had dit boetebeleid ook bij het loonbedrijf moeten toepassen door een staffelkorting van 95% te geven, zoals de minister dat ook bij derden heeft gedaan. Dat heeft de minister nagelaten. Het nieuwe beleid gold sinds een uitspraak van de rechtbank Overijssel van 22 februari 2019, zodat de minister dat ook bij het loonbedrijf had moeten toepassen. De minister heeft niet aangetoond dat de matiging met 95% in andere zaken een fout was. Daarmee is het gelijkheidsbeginsel geschonden. Hiervoor is niet relevant of het boetebesluit formele rechtskracht heeft gekregen.

Het boetebesluit is in strijd met het legaliteits- en proportionaliteitsbeginsel, opzet of voorwaardelijke opzet ontbreekt en het loonbedrijf is belemmerd in zijn verdediging doordat de minister niet duidelijk heeft gemaakt welke overtreding het loonbedrijf heeft begaan. Artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is geschonden.

4.4

De minister en de rechtbank hebben ten onrechte de overige bezwaar- en beroepsgronden van het loonbedrijf niet behandeld. Het bestreden besluit en de aangevallen uitspraak zijn daarom in strijd met het motiveringsbeginsel.

4.5

De minister heeft ten onrechte geen dwangsom vastgesteld. Dit heeft de rechtbank miskend, net als verschuldigdheid van wettelijke rente. De ingebrekestelling was tijdig, namelijk binnen een jaar na het verzoek om herziening. Het loonbedrijf verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:310) en van de rechtbank Den Haag van 6 mei 2019 (ECLI:NL:RBDHA:2019:4782). De uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2363) is volgens het loonbedrijf onjuist. Omstandigheden die hierbij moeten worden betrokken zijn: de algemeen bekende grote achterstand bij de behandeling van verzoeken en bezwaarschriften, het achterwege blijven van een ontvangstbevestiging na het herzieningsverzoek en de ingebrekestelling, angst voor onzorgvuldige besluitvorming in het licht van de coronamaatregelen en meer lopende procedures over het matigingsbeleid van de minister die relevant waren voor de behandeling van het verzoek.

4.6

Ten slotte doet het loonbedrijf een beroep op overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM. De minister is ofwel een bedrag van € 2.000,- aan immateriële schadevergoeding verschuldigd als de boete niet in stand blijft ofwel de boete dient met 20% verlaagd te worden door deze overschrijding.

5 De minister stelt onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 9 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:274) dat het loonbedrijf feitelijk grotendeels hetzelfde aanvoert als in bezwaar en beroep en dat daarom het hoger beroep ongegrond moet worden verklaard. Verder stelt de minister zich op het standpunt dat het oordeel van de rechtbank juist is.

6 Het College komt tot het volgende oordeel.

6.1

Na het verstrijken van redelijke beroepstermijnen of na uitputting van alle rechtsmiddelen wordt een besluit definitief (ook wel onherroepelijk). Artikel 4:6, eerste lid, van de Awb (Algemene wet bestuursrecht) bepaalt dat, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Het tweede lid van artikel 4:6 van Pro de Awb bepaalt dat wanneer geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van Pro de Awb de aanvraag kan afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking. Op verzoeken om terug te komen van onherroepelijk geworden ambtshalve besluiten is artikel 4:6, tweede lid, van de Awb van overeenkomstige toepassing.

6.2

Hierbij geldt volgens de rechtspraak van het College (uitspraak van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301, onder 5.2) daarnaast het volgende. Bij de beoordeling van een verzoek om herziening is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om het verzoek inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de aanvrager aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het verzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Daarmee geeft het bestuursorgaan dan overeenkomstige toepassing aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. In dat geval toetst de bestuursrechter of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat zo is, kan het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden de afwijzing van het verzoek om herziening in beginsel dragen. Dit is anders als de weigering van het bestuursorgaan om terug te komen van een eerder besluit naar het oordeel van de bestuursrechter evident onredelijk is.

7 Hoewel de gang van zaken procedureel ongelukkig is geweest, onderschrijft het College het oordeel van de rechtbank dat er materieel voor het loonbedrijf niets is veranderd door het intrekken en vervangen van het boetebesluit 1 door het boetebesluit 2. Als het loonbedrijf het hiermee oneens was geweest, had het bezwaar of beroep kunnen instellen. Het gegeven dat het loonbedrijf na bijna een jaar een verzoek om herziening heeft gedaan waaruit niet blijkt dat het loonbedrijf nog een beslissing op bezwaar verwachtte, duidt er ook op dat voor het loonbedrijf geen onduidelijkheid bestond over de status van de besluitvorming. De beslissing op bezwaar van 24 september 2021 gaat niet over een bezwaar tegen het boetebesluit 1 of 2, maar alleen over het herzieningsverzoek. Ter zitting is besproken of deze handelwijze van de minister bij het intrekken en opnieuw opleggen van de boete niet in strijd is met het ne bis in idem-beginsel, onder andere neergelegd in artikel 5:43 van Pro de Awb. Dit beginsel houdt in dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd. Het College is van oordeel dat dit beginsel niet is geschonden. De minister heeft slechts de bijlage bij het boetebesluit vervangen en had dat ook kunnen doen door tijdens de bezwaarfase een nieuw boetebesluit te nemen of door bij de beslissing op bezwaar het boetebesluit in zoverre te wijzigen. Voor het loonbedrijf is steeds duidelijk geweest dat de boete niet was komen te vervallen door de intrekking.

8 Het College volgt het loonbedrijf niet in zijn standpunt dat de minister is overgegaan tot een inhoudelijke beoordeling, wat – naar het College begrijpt – zou moeten leiden tot een beoordeling door het College als betrof het een beslissing op het bezwaar tegen het oorspronkelijke boetebesluit. De minister heeft een uitgebreide motivering gegeven in het kader van de vraag of de weigering om terug te komen evident onredelijk is. Die motivering is grondig, maar dat wil nog niet zeggen dat de minister is overgegaan tot een inhoudelijke beoordeling.

9 Wat het loonbedrijf aanvoert, is niet aan te merken als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid. Het loonbedrijf had deze gronden namelijk ook naar voren kunnen brengen in bezwaar of beroep tegen het boetebesluit. Het College sluit zich ook wat betreft het beroep op matiging van de boete aan bij de overwegingen van de rechtbank. Ter beoordeling staat dus alleen of de afwijzing van het verzoek om terug te komen van het boetebesluit evident onredelijk is. Dat is naar het oordeel van het College niet zo. Het College overweegt daartoe als volgt.

10 Het betoog van het loonbedrijf dat het geen overtreding heeft begaan door de siloregistratienummers niet digitaal te verstrekken omdat dit geen verplichting is op grond van de relevante wet- en regelgeving, slaagt niet. Uit het samenstel van bepalingen in de Meststoffenwet (artikelen 15 en 51), het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (artikelen 41 en 53) en de Uitvoeringsregeling (artikelen 60 en bijlage F, 61, 64 en 124), zoals die destijds luidden, volgt de verplichting om het registratienummer van de opslag in te vullen op het vervoersbewijs en om de op het vervoersbewijs ingevulde gegevens uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen op elektronische wijze bij de minister in te dienen. Uit deze bepalingen volgt ook de bevoegdheid van de minister om niet-naleving van deze verplichting te beboeten. De boete is dus niet opgelegd in strijd met het legaliteitsbeginsel. Aan het loonbedrijf kan worden toegegeven dat de minister niet de juiste bepalingen heeft vermeld onder het boetebesluit, maar dat maakt het handhaven van de boete nog niet evident onredelijk. Ook wat het loonbedrijf verder aanvoert, wat daar ook van zij, leidt gezien het hiervoor weergegeven toetsingskader niet tot een ander oordeel.

11 De uitspraak van de rechtbank is voldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft onder 18 van de uitspraak overwogen dat ook de andere gronden die het loonbedrijf heeft aangevoerd, niet aan te merken zijn als nova. Ook heeft de rechtbank onder 19 van haar uitspraak gemotiveerd geoordeeld dat geen sprake is van evidente onredelijkheid.

12 Het College ziet in wat het loonbedrijf aanvoert over de ingebrekestelling geen aanleiding voor een ander oordeel dan de rechtbank. De uitspraak van de Afdeling van
28 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:310) waar het loonbedrijf een beroep op doet, gaat niet over de uitleg van het criterium “onredelijk laat” in artikel 4:17, zesde lid, onder a, van de Awb. De rechtbank heeft blijkens haar uitspraak van 6 mei 2019 (ECLI:NL:RBDHA:2019:4782) ook van belang geacht dat de betrokkene na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn navraag heeft gedaan bij het bestuursorgaan over de stand van zaken.

13 De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is, anders dan het loonbedrijf stelt, niet overschreden. De redelijke termijn voor een procedure in drie instanties is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. In dit geval moet voor de aanvang van de procedure worden uitgegaan van de datum waarop de minister het bezwaarschrift tegen de afwijzing van het herzieningsverzoek heeft ontvangen. Dat is 28 juni 2021. Ten tijde van deze uitspraak is de termijn van vier jaar nog niet overschreden en is dus geen sprake van overschrijding van de redelijke termijn. Uit wat onder 7 is overwogen, volgt dat voor de aanvang van de termijn niet moet worden uitgegaan van de procedure over het boetebesluit (2), zoals het loonbedrijf stelt.

14 Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2024.

w.g. J.L. Verbeek w.g. M.G. Ligthart