ECLI:NL:CBB:2022:62

Uitspraak

tussenuitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 20/364

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 8 februari 2022 in de zaak tussen

[naam 1] , te [plaats] , appellante

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. S.F. Somer).

Samenvatting

Appellante heeft in Argentinië opleidingen gevolgd op het gebied van diergeneeskunde en daar vervolgens ook gewerkt als dierenarts. Zij heeft verweerder verzocht haar in Nederland toe te laten en te registreren als dierenarts. Verweerder heeft deze aanvraag afgewezen op basis van deskundigenadviezen van de Faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht (de UU). Daarin is geconcludeerd dat de opleidingen en werkervaring van appellante niet gelijkwaardig zijn aan de Nederlandse diergeneeskundeopleiding. Appellante is het niet eens met het besluit van verweerder. Ook maakt zij aanspraak op schadevergoeding.

Het College doet een tussenuitspraak. Het College is van oordeel dat verweerder niet op de adviezen van de UU had mogen afgaan, omdat daarin niet duidelijk is toegelicht waarom de opleidingen en werkervaring van appellante niet gelijkwaardig zijn aan de Nederlandse diergeneeskundeopleiding. Het besluit van verweerder is daarom ook onvoldoende gemotiveerd. Verweerder krijgt de gelegenheid om dit gebrek te herstellen.

Verder oordeelt het College in deze uitspraak dat verweerder de hoorplicht in bezwaar niet heeft geschonden. Het verzoek om schadevergoeding kan volgens het College (nog) niet worden toegewezen.

Procesverloop

Bij besluit van 10 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van appellante om toelating en registratie als dierenarts in het diergeneeskunderegister afgewezen.

Bij besluit van 24 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 november 2021. Appellante was bij de zitting aanwezig, vergezeld door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Deze uitspraak heeft een bijlage waarin de toepasselijke wet- en regelgeving is opgenomen. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Feiten en omstandigheden

1.1

Appellante heeft in 2000 een opleiding diergeneeskunde afgerond aan de Universidad Nacional de la Plata, Buenos Aires, Argentinië (de eerste opleiding). In 2011 heeft appellante de master ‘Animal Health’ aan de Universidad de Buenos Aires (de master) afgerond. Appellante heeft in Argentinië onder andere gewerkt als dierenarts (deels met een eigen praktijk), als onderzoeker op het ‘Laboratory of Veterinary Medical Immunology’ en als ‘Biology IB Professor’. In maart 2017 is appellante naar Nederland verhuisd. Appellante werkt sinds september 2018 (onder supervisie) als toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Ze heeft vanaf januari 2019 deelgenomen aan de basisopleiding ‘Officiële Dierenarts’ van de NVWA.

1.2

Appellante heeft op 12 juli 2018 een aanvraag ingediend om toelating en registratie als dierenarts in het diergeneeskunderegister van het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg. Bij haar aanvraag heeft zij een internationale diplomawaardering, gedateerd 12 april 2018, gevoegd, aangevraagd via de samenwerkingsstructuur Internationale diplomawaardering (IDW) en afgegeven door Nuffic, de Nederlandse organisatie voor internationalisering in onderwijs. Daarin is geconcludeerd dat het niveau van de master overeenkomt met dat van een master in het wetenschappelijk onderwijs (wo) in Nederland, globaal in de richting
animal sciences, specialisatie
adaptation, health and welfare studies. In de bijlage bij de waardering is vermeld dat de opleiding inhoudelijk verschillen zal vertonen met de Nederlandse tegenhanger.

1.3

Verweerder heeft – zoals gebruikelijk – ook zelf aan Nuffic gevraagd de Argentijnse opleidingen van appellante te waarderen naar Nederlands niveau. In een advies van 9 januari 2019 heeft Nuffic de opleidingen op basis van overwegend niet-inhoudelijke vergelijkingscriteria gewaardeerd als master op wo-niveau.

1.4

Verweerder heeft vervolgens op grond van artikel 4.13 van de Regeling diergeneeskundigen (de Regeling) advies gevraagd aan de UU. De UU heeft adviezen uitgebracht op 18 februari 2019, 6 augustus 2019, 3 oktober 2019 en 22 januari 2020. De UU heeft geconcludeerd dat de opleidingen en werkervaring van appellante niet gelijkwaardig zijn aan de Nederlandse diergeneeskundeopleiding. In het advies van 22 januari 2020 is vermeld dat Nuffic is gevraagd een separate waardering uit te voeren van de eerste opleiding van appellante. Nuffic heeft de eerste opleiding in een advies van 16 januari 2020 op basis van overwegend niet-inhoudelijke vergelijkingscriteria gewaardeerd als een bachelor op woniveau. De UU heeft vervolgens gesteld dat de eerste opleiding, de master, de bijna afgeronde opleiding ‘Officiële Dierenarts’ en de werkervaring van appellante zijn beoordeeld. Volgens de UU blijkt hieruit echter niet dat appellante over voldoende actuele kennis en kunde van de diergeneeskunde beschikt, naar de Nederlandse standaard van een afgestudeerde dierenarts.

Het bestreden besluit

2. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen. Volgens verweerder is de opleiding en werkervaring van appellante gelet op de adviezen van de UU en de daarin meegewogen diplomawaardering van Nuffic niet gelijkwaardig aan de Nederlandse diergeneeskundeopleiding.

Heeft verweerder appellante ten onrechte niet gehoord in bezwaar?

3.1

Het College beoordeelt eerst of verweerder de hoorplicht in bezwaar heeft geschonden. Appellante voert namelijk aan dat zij niet is gehoord voorafgaand aan het bestreden besluit en geen uitnodiging voor de hoorzitting heeft ontvangen.

3.2

Op grond van artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet een bestuursorgaan belanghebbenden in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord voordat op het bezwaar wordt beslist. Verweerder moet belanghebbenden dus uitnodigen voor een hoorzitting. Verder volgt uit vaste rechtspraak dat als de belanghebbende ontkent een aangetekend stuk te hebben ontvangen, moet worden onderzocht of het stuk door PostNL op regelmatige wijze aan het adres van de belanghebbende is aangeboden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 21 december 2016, ECLI:NL:CBB:2016:413, onder 5.3). Wanneer PostNL bij aanbieding van het stuk niemand thuis treft en daarom een afhaalbericht achterlaat, komt het niet ophalen van dat stuk bij het kantoor van PostNL voor rekening en risico van de belanghebbende. Stelt de belanghebbende geen afhaalbericht te hebben ontvangen, dan moet hij feiten aannemelijk maken op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten.

3.3

Het College is van oordeel dat verweerder de hoorplicht in bezwaar niet heeft geschonden. Uit de stukken blijkt dat verweerder de uitnodiging voor de hoorzitting aangetekend heeft verzonden aan appellante. Tussen partijen is niet in geschil dat de uitnodiging aan het juiste adres is gericht. Op de envelop waarmee verweerder de uitnodiging uiteindelijk retour heeft ontvangen van PostNL, is vermeld dat het stuk niet is afgehaald. Hieruit kan worden afgeleid dat PostNL een afhaalbericht bij appellante heeft achtergelaten, maar dat zij het stuk niet heeft opgehaald. Appellante heeft geen feiten aannemelijk gemaakt op grond waarvan moet worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten.

Mocht verweerder het bestreden besluit baseren op de adviezen van de UU?

4.1

Vervolgens beoordeelt het College of verweerder het bestreden besluit mocht baseren op de adviezen van de UU.

4.2

Appellante voert aan dat niet is toegelicht waarom haar kennis en kunde onvoldoende zijn voor toelating als dierenarts. De UU heeft haar jarenlange werkervaring, een deel van haar eerste opleiding, haar master, haar opleiding bij de NVWA en de aanbevelingsbrieven van collega’s niet (kenbaar) meegewogen. Bovendien heeft Nuffic haar diploma nu juist op wo-niveau gewaardeerd. Verder is er volgens appellante sprake geweest van vooringenomenheid. De UU heeft in het eerste advies al op basis van onjuiste en onvolledige argumenten geconcludeerd dat haar kennis en kunde onvoldoende is en is bij die conclusie gebleven ondanks de documenten die zij daarna heeft opgestuurd.

4.3

Naar het oordeel van het College is de door verweerder gehanteerde maatstaf voor toelating dat de gevolgde opleiding gelijkwaardig moet zijn aan de Nederlandse diergeneeskundeopleiding in zijn algemeenheid niet onredelijk. In artikel 3.11 van het Besluit diergeneeskundigen (het Besluit) is bepaald dat verweerder personen die buiten de Europees Economische Ruimte of Zwitserland de bevoegdheid tot uitoefening van de diergeneeskunde hebben verkregen, kan toelaten als dierenarts. In het Besluit is niet nader bepaald onder welke voorwaarden verweerder tot toelating kan overgaan, zodat verweerder daarbij beslissingsruimte heeft. Uit artikel 4.12, tweede lid, van de Regeling volgt dat de gevolgde opleiding in ieder geval moet voldoen aan de minimumvereisten van artikel 38 van de Richtlijn 2005/36/EG.

4.4

De vraag die het College moet beantwoorden, is of verweerder had mogen afgaan op de adviezen van de UU, waarin – mede onder verwijzing naar de meegewogen diplomawaardering van Nuffic – is geconcludeerd dat de opleidingen en werkervaring van appellante niet gelijkwaardig zijn aan de Nederlandse diergeneeskundeopleiding. Een bestuursorgaan mag afgaan op het advies van een deskundige, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze zogenoemde vergewisplicht is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur (in dit geval de UU, op grond van artikel 4.13 van de Regeling). Voor andere adviseurs (in dit geval Nuffic) volgt dit uit het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan een reactie aan de adviseur op wat die partij over het advies heeft aangevoerd (zie de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1464, onder 10.1 en het College van 15 mei 2018, ECLI:NL:CBB:2018:282, onder 5.6).

4.5

Het College is van oordeel dat verweerder in het geval van appellante niet op de adviezen van de UU had mogen afgaan, omdat de redenering en de daaruit voortvloeiende conclusie in die adviezen zonder nadere toelichting of onderbouwing niet begrijpelijk zijn.

Uit de adviezen wordt in de eerste plaats niet duidelijk waarom de UU zich baseert op het advies van Nuffic van 16 januari 2020, waarin alleen de eerste opleiding van appellante is gewaardeerd. In eerdere adviezen heeft Nuffic de eerste opleiding en de master samen gewaardeerd als master op wo-niveau. Niet valt in te zien dat de omstandigheid dat Nuffic de eerste opleiding van appellante vervolgens nog afzonderlijk heeft gewaardeerd als bachelor op wo-niveau, afbreuk doet aan de eerdere conclusies van Nuffic. Die latere waardering ziet immers niet ook op de master en dus niet op het geheel aan opleidingen van appellante.

Verder heeft de UU niet duidelijk toegelicht waarom de opleidingen en werkervaring van appellante niet gelijkwaardig zijn aan de Nederlandse diergeneeskundeopleiding, zodat verweerder daar niet zonder meer op kon afgaan. Omdat de opleidingen die appellante in Argentinië heeft gevolgd op het gebied van diergeneeskunde door Nuffic zijn gewaardeerd als master op wo-niveau, was het aan de UU (het curriculum van) deze opleidingen inhoudelijk te vergelijken met de Nederlandse diergeneeskundeopleiding en nader te bezien in hoeverre sprake is van overeenkomsten of verschillen in onderwijs. Zonder nadere toelichting is niet inzichtelijk op welke punten de Argentijnse diergeneeskundeopleiding van appellante – die volgens de adviezen van vergelijkbaar wetenschappelijk niveau is – volgens de UU inhoudelijk niet gelijkwaardig is. In dat kader valt ook op dat de UU ten onrechte niet kenbaar heeft meegewogen dat appellante aantoonbare substantiële werkervaring heeft als zelfstandig dierenarts en als onderzoeker op de universiteit, waarmee zij (mogelijk ontbrekende) kennis en kunde zou hebben aangevuld. Voor zover bij de UU onduidelijkheid bestond over deze aspecten, had appellante de gelegenheid moeten krijgen een en ander te verduidelijken, schriftelijk dan wel in de vorm van een open gesprek. Gelet op alles wat appellante heeft ingebracht kon niet worden volstaan met de niet nader gemotiveerde conclusie dat geen sprake is van gelijkwaardigheid.

4.6

Verweerder heeft in strijd gehandeld met de vergewisplicht uit artikel 3:9 van de Awb door op de adviezen af te gaan zonder opheldering te vragen bij de UU. Ook is het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd, omdat het is gebaseerd op de onvoldoende onderbouwde adviezen van de UU. Verweerder heeft daarom ook in strijd gehandeld met artikel 7:2 van de Awb.

4.7

Het betoog van appellante dat verweerder bij zijn besluitvorming vooringenomen is geweest, slaagt niet. Dat de toelichting in de adviezen van de UU tekortschiet, is daarvoor onvoldoende.

Gelegenheid tot herstel van het gebrek of een nieuw besluit

5. Zoals hiervoor is overwogen onder 4.6 is het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:9 en 7:12 van de Awb. Het beroep is dan ook gegrond.

6. Het College zal verweerder vanwege het belang van een spoedige beëindiging van het geschil opdragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen dan wel een nieuw besluit te nemen met in achtneming van wat in rechtsoverweging 4.5 is overwogen.

Voor het herstel wordt een termijn gesteld van twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak. Bij het bepalen van de lengte van de termijn heeft het College in aanmerking genomen dat het aangewezen kan zijn dat verweerder/UU bij appellante nadere informatie opvraagt. Ter bewaking van de voortgang acht het College het dienstig dat verweerder het College zes weken na deze tussenuitspraak in een voortgangsrapportage inlicht over de voorgenomen stappen bij de verdere besluitvorming en de voortgang daarin.

Het College zal appellante in de gelegenheid stellen om binnen vier weken schriftelijk haar zienswijze te geven over de wijze waarop het gebrek is hersteld. In dat geval en ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal het College in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

Verzoek om schadevergoeding

7.1

Appellante heeft in haar beroepschrift gesteld dat zij, als het beroep gegrond is, verweerder aansprakelijk houdt voor (onder andere) het verschil in salaris tussen de functies inspecteur medewerker toezicht (schaal 9) en toezichthoudend dierenarts (schaal 10) bij de NVWA. Het College begrijpt hieruit dat appellante een verzoek doet om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88 van de Awb.

7.2

Het College overweegt dat het verzoek om schadevergoeding pas kan worden beoordeeld nadat verweerder heeft voldaan aan de opdracht het gebrek te herstellen. In dat kader wijst het College er tevens op dat appellante het verzoek tot schadevergoeding vooralsnog onvoldoende heeft onderbouwd.

Tot slot

8. Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist.

Beslissing

Het College:

draagt verweerder op binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
draagt verweerder op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de in overweging 6 genoemde voortgangsrapportage aan het College te sturen;
houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. D. Brugman en mr. S.W. van Kasbergen, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 februari 2022.

De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Bijlage: wettelijk kader

Wet Dieren

Artikel 4.1 Toelating dierenartsen en andere personen

1 Tot het beroepsmatig verrichten van diergeneeskundige handelingen zijn toegelaten dierenartsen en andere personen die zijn ingeschreven in het register, bedoeld in artikel 4.3, eerste lid.

(…)

Artikel 4.3 Register1 Onze Minister houdt een openbaar register bij van personen die een opleiding op het gebied van de diergeneeskunde als bedoeld in artikel 1.1 met goed gevolg hebben voltooid en andere personen die worden toegelaten tot het beroepsmatig verrichten van diergeneeskundige handelingen.

(…)

Besluit diergeneeskundigen

Artikel 3.11 Toelating diergeneeskundigen derde landen

1 Onze Minister kan tot het beroepsmatig verrichten van diergeneeskundige handelingen, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van de wet, personen toelaten die buiten de Europees Economische Ruimte of Zwitserland de bevoegdheid tot uitoefening van de diergeneeskunde hebben verkregen.

(…)

§ 2. Diergeneeskundigen niet zijnde dierenartsen, en dierenartsen als bedoeld in artikel 3.11Artikel 4.5 RegistratieOnze Minister draagt er zorg voor dat degene die krachtens de artikelen 3.1, eerste lid, 3.4, eerste lid, 3.6, eerste lid, of 3.11, eerste lid, is toegelaten tot het beroepsmatig verrichten van diergeneeskundige handelingen wordt ingeschreven in het openbaar register, bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van de wet.

Regeling diergeneeskundigen

§ 4. Toelating en registratie dierenartsen die geen beroep op de Richtlijn 2005/36/EG (https://wetten.overheid.nl/BWBR0035238/2020-05-19?celex=32005L0036) kunnen doen

Artikel 4.12. Aanvraag toelating

1. Op een aanvraag tot toelating tot het beroepsmatig verrichten van diergeneeskundige handelingen in de volle omvang door personen die geen beroep op de Richtlijn 2005/36/EG (https://wetten.overheid.nl/BWBR0035238/2020-05-19?celex=32005L0036) kunnen doen zijn de artikelen 3.8, 3.9 en 3.10 van overeenkomstige toepassing.

2 Het in artikel 3.9, eerste lid, onder c, bedoelde getuigschrift is verstrekt ter afsluiting van een opleiding als dierenarts die naar het oordeel van de minister in ieder geval voldoet aan de in artikel 38 van Richtlijn 2005/36/EG (https://wetten.overheid.nl/BWBR0035238/2020-05-19?celex=32005L0036) gestelde eisen.

Artikel 4.13 Advisering toelatingAlvorens een besluit op een aanvraag als bedoeld in de artikelen 4.11 of 4.12 wordt genomen, wordt de Faculteit Diergeneeskunde van de Rijksuniversiteit te Utrecht advies gevraagd, tenzij de toelating voortvloeit uit verplichtingen opgelegd op grond van internationale overeenkomsten.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:2Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 3:9Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.

Artikel 7:2

1 Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.

Artikel 7:121 De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0005537/2021-11-01) van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.