ECLI:NL:CBB:2022:591

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 21/150

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 september 2022 in de zaak tussen

de stille maatschap tussen [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , appellante

(gemachtigde: mr. K.M. Weinans),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).

Procesverloop

Bij besluit van 12 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van appellante om de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht te herzien en de aanvraag van een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet (Msw), afgewezen.

Bij besluit van 15 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 april 2022. Namens appellante zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Wat aan deze procedure vooraf is gegaan

1.1

Appellante exploiteert een opfokbedrijf te [plaats] . Met het besluit van
10 januari 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 269 kg.

1.2

Met het besluit van 24 augustus 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de vaststelling van de hoeveelheid fosfaatrecht ongegrond verklaard. Verweerder ziet geen reden om in het geval van appellante gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot verlening van een ontheffing in de zin van artikel 38, tweede lid, van de Msw, nu naar het oordeel van verweerder in de specifieke situatie van appellante geen sprake is van een individuele en disproportionele last. Tegen dit besluit heeft appellante op 2 oktober 2018 beroep ingesteld bij het College. Appellante heeft het beroep op 12 maart 2019 ingetrokken.

1.3

Vervolgens heeft appellante op 15 mei 2020 bij verweerder een verzoek ingediend tot herziening van het besluit van 10 januari 2018 waarbij het fosfaatrecht van appellante is vastgesteld en heeft appellante een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid,
van de Msw aangevraagd. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek en de aanvraag met verwijzing naar artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) afgewezen wegens het ontbreken van nieuwe feiten of omstandigheden.

Het bestreden besluit

2. Verweerder stelt dat hij het verzoek van appellante om herziening terecht heeft afgewezen op grond van artikel 4:6 van de Awb. Deze bepaling is analoog van toepassing op een door de belanghebbende gedaan verzoek aan een bestuursorgaan om terug te komen van een rechtens onaantastbaar geworden besluit. Dit geldt voor zowel besluiten op aanvraag als ambtshalve genomen besluiten. De afwijzing van het verzoek is volgens verweerder niet evident onredelijk, omdat niet is gebleken dat verweerders eerdere besluitvorming onmiskenbaar onjuist is en appellante ten aanzien van de vaststelling van de fosfaatrechten geen gebruik heeft gemaakt van alle rechtsmiddelen. Dat aan een ander jongvee-opfokbedrijf wel een ontheffing is verleend op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw, is volgens verweerder niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat de situatie van appellante niet gelijk is aan de situatie van dat bedrijf.

Standpunt appellante

3.1

Appellante stelt dat verweerder haar verzoek ten onrechte heeft afgewezen op grond van artikel 4:6 van de Awb. Het bezwaar van 26 april 2020 (het College begrijpt:
26 april 2018) is immers geen aanvraag, maar een bezwaar tegen een ambtshalve genomen besluit (tot vaststelling van de hoeveelheid fosfaatrecht), zodat het verzoek van 15 mei 2020 niet anders kan worden opgevat dan als een eerste aanvraag. Bij het beoordelen van dit verzoek heeft verweerder ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen het bezwaar van appellante tegen de vaststelling van de fosfaatrechten en haar verzoek om een ontheffing op grond van artikel 38 van de Msw, terwijl het eerste een ambtshalve besluit betreft waarbij verweerder gebruik maakt van een gebonden bevoegdheid en het tweede een verzoek aan verweerder betreft om gebruik te maken van een discretionaire bevoegdheid. Daar komt bij dat het verzoek van 15 mei 2020 een andere rechtsgrondslag heeft dan het bezwaar van
26 april 2018. In de bezwaarprocedure heeft verweerder beoordeeld of in het geval van appellante sprake is van een individuele en disproportionele last. Verweerder kan dan ook niet volstaan met een verwijzing naar de motivering van de beslissing op het bezwaar van
24 augustus 2018.

3.2

Appellante stelt daarnaast dat het bestreden besluit evident onredelijk is, omdat de financiële schade voor appellante niet in verhouding staat tot de zeer beperkte gevolgen voor het fosfaatplafond bij het verlenen van een ontheffing voor 70 kg fosfaat. Met de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht is de gemiddelde jaarlijkse omzet gehalveerd en heeft appellante bijkomende schadeposten. Zo is er minder mest beschikbaar waardoor de gewasopbrengst vermindert en drukken de transportkosten zwaarder op het bedrijf. Daarbij komt dat het College in de uitspraak van 15 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:489) heeft geoordeeld dat opfokbedrijven die te maken hebben met een bedrijfscyclus die afwijkt van die van een standaard melkveehouderij een individuele en buitensporige last dragen als gevolg van het hanteren van de peildatum 2 juli 2015 bij het toekennen van fosfaatrechten. Daarvan is eveneens sprake in het geval van appellante. Verder voert appellante aan dat zij het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 24 augustus 2018 om financiële redenen heeft moeten intrekken. Ook om die reden is het onredelijk dat de onherroepelijkheid van de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht appellante nu wordt tegengeworpen.

Standpunt verweerder

4. Verweerder betwist dat appellante op 15 mei 2020 voor het eerst een beroep heeft gedaan op artikel 38 van de Msw en stelt dat appellante zowel in het bezwaarschrift als tijdens de hoorzitting uitdrukkelijk heeft gevraagd om een ontheffing. Daarnaast kan een verzoek om ontheffing niet gebaseerd zijn op een andere rechtsgrond, aangezien een geslaagd beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden zou kunnen leiden tot een ontheffing op grond van artikel 38 van de Msw. Volgens verweerder is het verzoek van appellante om terug te komen van het besluit van 24 augustus 2018 terecht afgewezen, aangezien appellante geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden heeft vermeld. Ook is de afwijzing niet evident onredelijk. Verweerder wijst erop dat het vaste praktijk is om onherroepelijk geworden besluiten in beginsel niet te herzien. Appellante heeft om haar moverende redenen het beroep tegen het besluit van 24 augustus 2018 ingetrokken, terwijl zij had kunnen weten dat dit besluit daardoor onherroepelijk zou worden. Verder is het onvoldoende dat de beoordeling naar huidig recht anders zou zijn. Dat de gewenste vrijstelling (het College begrijpt: ontheffing) slechts een beperkte invloed heeft op het fosfaatplafond is voor verweerder geen bijzondere omstandigheid om toch terug te komen van het besluit van 24 augustus 2018.

Beoordeling

5.1

Het College is van oordeel dat het verzoek van appellante van 15 mei 2020 strekt tot herziening van het besluit van 10 januari 2018 waarbij het fosfaatrecht van appellante is vastgesteld, en van het besluit van 24 augustus 2018 tot afwijzing van haar aanvraag van een ontheffing in de zin van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Het schrijven van appellante van 15 mei 2020 bevat dus niet, zoals zij stelt, een eerste aanvraag van een ontheffing in de zin van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Appellante had immers al in haar bezwaarschrift van 26 april 2018 bij verweerder een aanvraag om zo’n ontheffing ingediend. Dat de eerste aanvraag is gedaan in een bezwaarprocedure en de tweede aanvraag in een afzonderlijke procedure, neemt niet weg dat beide aanvragen artikel 38, tweede lid, van de Msw als rechtsgrondslag hebben. De omstandigheid dat op de eerste aanvraag is beslist als onderdeel van een beslissing op bezwaar doet er ook niet aan af dat met het onherroepelijk worden van deze beslissing op bezwaar ook de afwijzing van de ontheffing onherroepelijk is geworden.

5.2

Bij een verzoek om herziening is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om het verzoek inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de aanvrager aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het verzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Daarmee geeft het bestuursorgaan dan overeenkomstige toepassing aan artikel 4:6, tweede lid,
van de Awb. In dat geval toetst de bestuursrechter of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat zo is, kan het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden de afwijzing van het verzoek om herziening in beginsel dragen. Dit is anders als de weigering door het bestuursorgaan om terug te komen van een eerder besluit naar het oordeel van de bestuursrechter evident onredelijk is (zie de uitspraak van het College van 3 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:781).

5.3

Ter zitting is gebleken dat appellante aan haar verzoek geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Gelet op het hiervoor weergegeven toetsingskader kan dat de afwijzing van het herzieningsverzoek in beginsel dragen. Dit is slechts anders indien deze afwijzing evident onredelijk is. Naar het oordeel van het College zijn er in het geval van appellante geen omstandigheden aanwezig die verweerder aanleiding zouden moeten geven om minder belang te hechten aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van appellante. De argumenten die appellante heeft aangevoerd ter onderbouwing van het standpunt dat de afwijzing van haar herzieningsverzoek evident onredelijk is, had zij kunnen aanvoeren in haar beroep tegen de beslissing op bezwaar van
24 augustus 2018. Dat beroep heeft zij, om haar moverende redenen, ingetrokken, zodat de gevolgen daarvan in beginsel voor risico van appellante komen. Van andere individuele bijzondere feiten of omstandigheden is niet gebleken. De afwijzing van het herzieningsverzoek door verweerder is dan ook niet evident onredelijk.

Conclusie

6. Het beroep is ongegrond.

7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van
mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
6 september 2022.

w.g. H.L. van der Beek De griffier is niet in de gelegenheid

deze uitspraak te ondertekenen