Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1997
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 mei 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , appellant
(gemachtigde: mr. drs. C.C. van Harten)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Cortet)
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 25 oktober 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 maart 2021. Appellant en zijn gemachtigde en de gemachtigde van verweerder zijn verschenen. Voor appellant zijn verder nog verschenen [naam 2] en ing. [naam 3] .
Appellant heeft een verzoek om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) ingediend.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is (de 5%-drempel) door ziekte van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellant exploiteert een akker- en tuinbouwbedrijf in combinatie met het fokken en houden van dieren te Nieuw-Schoonebeek. Op 1 april 2010 hield hij 176 vleeskalveren. Sinds 8 september 2010 heeft appellant de ziekte longembolie. Appellant houdt vanaf 1 april 2014 geen vleeskalveren meer.
2.2.
Appellant had op de peildatum, 2 juli 2015, 33 stuks jongvee.
Besluit van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 453 kg. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellant aanwezig was en heeft geen korting toegepast omdat het bedrijf in 2015 grondgebonden is.
Beroepsgronden
4.1.
Appellant stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt.
4.2.
Hij is in 2010 ziek geworden en kan sindsdien om medische redenen geen rosékalveren (vleesvee) meer houden. Het stalklimaat bij rosékalveren, met veel stof en ammoniak en dieren die dicht op elkaar staan en altijd binnen blijven, levert hem gezondheidsproblemen op. Zijn artsen achten de samenhang tussen zijn ziekte en die werkzaamheden aannemelijk maar zullen niet snel zeggen dat er een medische noodzaak is om het bedrijf te veranderen. Appellant heeft die noodzaak wel ervaren. Hij kon het zware werk van rosékalvenhouder niet meer doen. Het fokken van jongvee voor de melkveehouderij (melkvee) is anders en rustiger. Melkvee staat niet dicht op elkaar en komt ook buiten. Dat hij door ziekte geen vleesvee meer kon fokken blijkt ook uit de (ter zitting overgelegde) brief van 9 maart 2021 van longarts S.R. Rutgers, waarin over hem is vermeld:
“(..) Hij was in 2010 opgenomen geweest in verband met longembolieën, en in 2012 en 2013 in verband met een longontsteking. Hij hield klachten van kortademigheid en verminderd inspanningsvermogen. Er werd met hem besproken dat de klachten samenhingen met zijn intensieve veehouderij. Het is fysiek zwaar werk met expositie aan ammoniakgeuren en stof in de stallen. Hij werd ook regelmatig bloot gesteld aan zieke kalveren, was continu aan het werk in zijn bedrijf, en had geen rust of vakantie. Daarmee was de draagkracht verminderd, en kon hij onvoldoende herstellen van lichamelijke ongemakken. Aan hem werd geadviseerd om tijd voor herstel te nemen. Luisteren naar signalen van het lichaam en voldoende rust nemen. (..)”
4.3.
Hij had voorheen 320 rosékalveren met diercode 117, met een fosfaatproductie van 2.432 kg per jaar. Hij had een milieuvergunning voor 350 dieren. Die biedt meer dan voldoende ruimte voor het houden van 120 stuks jongvee voor de melkveehouderij, met een fosfaatproductie van 1.940 kg. Met die lagere fosfaatproductie draagt hij er aan bij dat de fosfaatproductie onder het niveau van het fosfaatplafond blijft. Dat de wetgever ervoor heeft gekozen vleesvee niet onder het fosfaatrechtenstelsel te brengen maakt dat niet anders. Het fosfaatrechtenstelsel was voor hem wel voorzienbaar, maar niet dat er geen fosfaatrecht nodig zou zijn voor vleesvee en wel voor melkvee. Daar heeft hij voorafgaand aan de omschakeling geen rekening mee kunnen houden. Hij zou geen fosfaatrecht nodig hebben gehad als hij niet ziek was geworden en niet had moeten omschakelen van vleesvee naar melkvee. Dat was op 2 juli 2015 nog niet voltooid.
4.4.
Appellant stelt dat met de vastgestelde 453 kg fosfaatrecht geen rendabel bedrijf is te voeren. Hij stelt dat hij 1.940 kg fosfaatrecht nodig heeft, waarvan hij 453 kg heeft toegekend gekregen, 580 kg heeft gekocht en nog 907 kg te kort komt. De aankoop van extra rechten kan niet tot een winstgevende exploitatie leiden. Dat blijkt ook uit de overgelegde rapportage van Flynth adviseurs en accountants van 20 juni 2019. Een toekenning van 907 kg fosfaatrecht is volgens hem een redelijke compensatie voor de individuele en buitensporige last.
Standpunt van verweerder
5.1.
Verweerder stelt dat hij een juiste toepassing heeft gegeven aan artikel 23, zesde lid, van de Msw. Het helpt appellant niet om de fosfaatproductie van het vleesvee dat hij heeft gehouden te vergelijken met de fosfaatproductie van het melkvee dat hij wil gaan houden, omdat het fosfaatrechtenstelsel uitsluitend betrekking heeft op melkvee, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder kk, van de Msw. De knelgevallenregeling is een systeem waarin verweerder terugkijkt en een vergelijking maakt tussen de feitelijke situatie op 2 juli 2015 en de situatie op een alternatieve peildatum (direct) voor het intreden van de bijzondere omstandigheid. Het gaat er niet om een vergelijking met de toekomst te maken.
5.2.
Verweerder stelt dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last, schending van het recht of andere aanleiding voor compensatie al dan niet in de vorm van een ontheffing. Appellant heeft niet met stukken aannemelijk gemaakt dat hij door zijn ziekte genoodzaakt was om over te schakelen naar melkvee. Hij heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat er geen andere oplossingen waren dan het gaan fokken van melkvee. Appellant heeft bovendien geen investeringen aangetoond. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellant niet onderzocht omdat hij van mening is dat de situatie van appellant niet afwijkend is ten opzichte van die van andere melkveehouders.
Beoordeling
6.1.
Tussen partijen is in beroep niet meer in geschil, en ook het College gaat daarvan uit, dat de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw, appellant niet baat, omdat er voorafgaand aan de peildatum 2 juli 2015 geen datum is aan te wijzen waarop appellant meer melkvee had dan op de peildatum 2 juli 2015. Dat hij voorafgaand aan die peildatum wel vleesvee had maakt dat niet anders, omdat voormelde bepaling blijkens de tekst daarvan alleen ziet op melkvee.
6.2.
Zoals het College eerder heeft geoordeeld levert het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling geen strijd op met artikel 1 van het EP. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291. Voor zover appellant heeft beoogd aan te voeren dat het fosfaatrechtenstelsel ook betrekking zou moeten hebben op vleesvee, nu de fosfaatproductie van vlees- en melkkoeien onder hetzelfde derogatieplafond vallen, wat daarvan zij, volgt het College hem daarin niet, al omdat hij dit standpunt verder niet heeft onderbouwd.
6.3.
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht
vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2). De door appellant beoogde omschakeling van vleesvee naar melkvee merkt verweerder op goede gronden aan als een uitbreiding van het houden van melkvee, omdat het fosfaatrechtenstelsel gelet op de doelstellingen ervan alleen betrekking heeft op de fosfaatuitstoot van melkvee.
6.3.2.
Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van zijn ondernemersbeslissingen draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.3.3.
De door appellant gestelde last is het verschil tussen het vastgestelde fosfaatrecht van 453 kg voor 33 stuks jongvee (de situatie op 2 juli 2015) en een fosfaatrecht van 1.940 kg dat hij naar eigen zeggen ten minste nodig heeft voor een rendabele bedrijfsvoering. Hij heeft 580 kg fosfaatrecht bijgekocht. In de overgelegde ‘rapportage individuele disproportionele last (IDL-) stelsel van fosfaatrechten’ van 20 juni 2019, dat is opgemaakt door Flynth adviseurs en accountants, is vermeld dat appellant voor 2 juli 2015 heeft geïnvesteerd in het omschakelen van zijn bedrijf en het gaan houden van 120 stuks jongvee. Die had hij op de peildatum nog niet. De gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel zijn voor hem (scenario 4: met fosfaatrechtenstelsel en een ontwikkeling binnen het vastgestelde fosfaatrecht) dat 90 plekken voor jongvee van de stalcapaciteit waarin is geïnvesteerd niet worden benut, wat leidt tot een jaarlijks terugkerend aanzienlijk liquiditeitstekort waardoor bedrijfscontinuering niet realistisch is. Appellant heeft ter zitting een pagina met een ‘overzicht financieel verslag over de boekjaren 2014 tot en met 2019 overgelegd, maar heeft daarbij niet aangegeven welke conclusie daaraan volgens hem moet worden verbonden. Het College wil, mede gelet op de rapportage, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.2 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn beslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om zijn bedrijf om te schakelen naar het houden van melkvee in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.4.
In dat verband is van belang dat appellant in 2014 is begonnen met het houden van melkvee toen nieuwe productiebeperkende maatregelen, waaronder mogelijk dierrechten, voorzienbaar waren. Dat is door appellant ook niet betwist. Dat appellant de verwachting had dat ook vleeskalveren onder het fosfaatrechtenstelsel zouden vallen, dat hem voor de eerder gehouden vleeskalveren fosfaatrecht zou worden toegekend en dat hij dat fosfaatrecht zou kunnen gebruiken bij het houden van melkvee, zoals hij ook meent de voor het houden van vleesvee verleende vergunningen te kunnen gebruiken voor het houden van melkvee, wat daarvan zij, zijn inschattingen die voor rekening van appellant komen. Appellant had een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de omschakeling naar melkvee voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Hoewel appellant aannemelijk heeft gemaakt dat hij sinds 2010 ernstige longklachten heeft en het College wel aanneemt dat in verband daarmee het fokken van vleeskalveren appellant te zwaar werd, volgt daaruit niet dat er een noodzaak was om melkvee te gaan fokken. Het College kent er daarbij betekenis aan toe dat appellant naast het fokken van vleesvee ook andere bedrijfsactiviteiten had en dat uit de brief van de appellant behandelend longarts volgt dat deze arts appellant adviseert het rustiger aan te gaan doen. Van de door appellant gestelde medische noodzaak om juist over te stappen op het fokken van melkvee is het College niet gebleken. Gezien het tijdstip waarop de door appellant gestelde investeringen zijn gedaan, die hij overigens niet met stukken heeft onderbouwd, en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
6.3.5.
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4.
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
7. Voor een proceskostenveroordeling in beroep bestaat geen aanleiding.
8. Met betrekking tot de redelijke termijn van artikel 6 EVRM en het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding daarvan overweegt het College als volgt.
8.1.
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor immateriële schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
8.2.
De termijn van bezwaar en beroep is begonnen op de datum waarop verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen, 15 februari 2018, en is geëindigd op de datum waarop deze uitspraak is gedaan, 25 mei 2021. De redelijke termijn van twee jaar is met (afgerond) zestien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellant heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus aan verweerder toe te rekenen.
8.3.
Het College zal het verzoek om immateriële schadevergoeding toewijzen en op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling aan appellant van € 1500,-.
9. Het College zal verweerder veroordelen in de proceskosten van appellant voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding, tot een op het Besluit proceskosten bestuursrecht gebaseerd bedrag van € 267,- voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verzoek, een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling van een immateriële schadevergoeding van € 1500,- aan appellant;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 267,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2021.
J.L. Verbeek J.W.E. Pinckaers
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.