ECLI:NL:CBB:2021:330

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/1703

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2021 in de zaak tussen

Maatschap [naam 1] , [naam 2] en [naam 3], te [plaats] , gemeente [gemeente] , hierna tezamen en in enkelvoud: appellante

(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).

Procesverloop

Bij besluit van 28 augustus 2017 heeft verweerder het verzoek van appellante om het referentieaantal aan te passen afgewezen.

Bij besluiten van 2 december 2017 en 31 maart, 7, 14 en 21 april 2018 heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 38.434,- voor periode 1, € 37.560,- voor periode 2, € 38.875,- voor periode 3, € 38.942,- voor periode 4 en € 35.568,- voor periode 5.

Bij besluit van 7 juni 2018 heeft verweerder de door appellante daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NLCBB:2018:417) heeft het College het door appellante daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van appellante.

Bij besluit van 17 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante opnieuw ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Appellante heeft een nader stuk ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 februari 2021, waar namens appellante [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde, is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.

Overwegingen

Inleiding

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal.

De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.

In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor knelgevallen, te weten melkveebedrijven die door buitengewone omstandigheden een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. Dit artikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment.
De per 1 januari 2018 geldende fosfaatrechtenregeling kent in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, na een advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten (bijlage bij Kamerstukken II, 2016–2017, 34 532, nr. 100, p. 8), een aanvullend knelgeval, namelijk nieuw gestarte bedrijven (startersregeling). Dit artikel maakt, indien aan een cumulatief aantal voorwaarden is voldaan, een compensatie mogelijk van het verschil tussen de feitelijke melkveebezetting op de peildatum en de op die datum aanwezige stalcapaciteit. Voor de toepassing van de Regeling heeft verweerder bij brief van 15 september 2017 deze situatie eveneens als knelgeval aangemerkt, zonder dat de Regeling zelf hierop is aangepast (Kamerstukken II, 2016–2017, 33 037, nr. 223). Indien aan de voorwaarden is voldaan, wordt 50% van het verschil tussen de feitelijke melkveebezetting op 2 juli 2015 en de op die datum aanwezige stalcapaciteit gecompenseerd.

Feiten

4. Appellante exploiteert sinds begin 2015 een melkveebedrijf aan de [adres] te [plaats] . Het was de bedoeling aldaar een biologische melkveehouderij met Jerseykoeien te starten. In januari 2015 is zij begonnen met het bewerken van circa 30 hectare grond. In februari 2015 heeft zij een pachtovereenkomst voor de duur van één jaar (1 januari 2015 tot 31 december 2015) gesloten voor percelen gelegen aan en nabij de [adres] te [plaats] . Verder heeft zij 325 kg ammoniakrechten gekocht. Op 8 april 2015 heeft appellante de koopovereenkomst getekend voor de boerderij aan de [adres] te [plaats] . Op 24 april 2015 heeft zij de gronden aangemeld bij SKAL voor de omschakeling naar een biologisch melkveebedrijf. Verder heeft appellante in juni 2015 pachtovereenkomsten met de Vereniging Natuurmonumenten gesloten voor de pacht van een aantal percelen grond. Op 7 juli 2015 heeft zij het biocertificaat verkregen.

5. Op basis van bestaand gebruik was het toegestaan om circa 80 melkkoeien en bijbehorend jongvee op het bedrijf van appellante te houden. Op 20 maart 2015 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) aangevraagd voor het houden van 105 melkkoeien en 65 stuks jongvee. Deze vergunning is op 7 oktober 2015 aan appellante verleend.

6. Appellante heeft de investeringen deels uit eigen middelen en deels met leningen bij de bank gefinancierd. Verweerder heeft op 28 oktober 2015 een garantstelling voor een lineaire lening van € 160.000,- aan appellante verleend.

7. Op 2 juli 2015 beschikte appellante nog niet over enig vee. Het referentieaantal van appellante is dan ook op 0 GVE gesteld. Appellante heeft pas begin 2016 Jerseykoeien op haar bedrijf aangevoerd. Op 1 oktober 2016 hield appellante 75 melkkoeien en 36 stuks jongvee (1 pink en 35 kalveren).

Besluitvorming

8. Verweerder heeft over alle vijf de periodes van de Regeling hoge geldsommen aan appellante opgelegd, omdat zij meer runderen hield dan het doelstellingsaantal. Appellante is hierdoor een heffing van in totaal bijna € 190.000,- verschuldigd. Het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling heeft verweerder afgewezen, omdat geen sprake is van een buitengewone omstandigheid. Ook is appellante niet als starter aangemerkt.

9. Het College heeft in zijn uitspraak van 21 augustus 2018 geoordeeld dat verweerder heeft nagelaten te motiveren dat in het specifieke geval van appellante geen sprake is van een disproportionele last en dat verweerder in de belangenafweging die hij moet uitvoeren niet kan volstaan met de enkele verwijzing naar het ondernemersrisico van appellante, maar een afweging van de betrokken belangen moet maken. Door niet in te gaan op de individuele belangen van appellante heeft verweerder het besluit niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Het College heeft het besluit van 7 juni 2018 daarom vernietigd en verweerder opgedragen een nieuwe beslissing op de bezwaren van appellante te nemen.

10. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat bijzondere omstandigheden, zijnde andere omstandigheden dan een biologische bedrijfsvoering, investeringsverplichtingen en een financiële last door appellante zijn gesteld noch gebleken. Verweerder stelt dat appellante geen, dan wel onvoldoende, inzicht heeft gegeven in haar bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, en dat zij feitelijk heeft volstaan met het overleggen van gegevens waaruit haar investeringen blijken en gegevens waarin is ingegaan op de gevolgen van de Regeling voor de aangegane investeringen en de daarmee verband houdende financieringslasten. Dit is volgens verweerder voor een beoordeling van de vraag of er sprake is van een individuele buitensporige last niet voldoende. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de investering in de aankoop van een melkveebedrijf uit bedrijfseconomische redenen noodzakelijk was en dat zij door vast te houden aan de geplande uitbreiding, in weerwil van de voor haar geldende voorzienbaarheid van maatregelen, een groot risico heeft genomen. Ook heeft appellante zelf het risico genomen of gekozen om onvoldoende te reduceren, met een heffing van bijna € 190.000,- tot gevolg. De gevolgen hiervan dienen voor rekening van appellante te komen, aldus verweerder.

Beroep

11. Appellante betoogt dat zij door de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Vanwege de omschakeling naar biologische landbouw en de daarbij behorende wachttermijn beschikte appellante op 2 juli 2015 nog niet over runderen. Pas toen aan alles aan de SKALnormen (gronden en gebouwen) voldeed, heeft zij begin 2016 – als sluitstuk van een meerjarig plan – runderen op haar bedrijf aangevoerd. Zij was hierdoor later operationeel dan wanneer zij een gangbare starter was geweest. Zonder omschakeling naar een biologische bedrijfsvoering had zij op 2 juli 2015 immers wel runderen gehouden en had verweerder wel een referentieaantal aan haar toegekend. Het feit dat appellante vooruitloopt op duurzaamheidsdoelstellingen van verweerder komt haar daarmee duur te staan. Volgens appellante wordt zij door verweerder ten onrechte op een lijn gesteld met grondloze groeiers, terwijl zij niet ongebreideld is gegroeid, maar juist haar maatschappelijke verantwoordelijkheid genomen om een natuur-inclusief biologisch landbouwbedrijf te starten.
Door het referentieaantal van 0 GVE was de oplegging van aanzienlijke geldsommen onvermijdelijk. Appellante stelt dat zij onvoldoende draagkracht heeft om de opgelegde geldsommen te betalen en verwijst in dat kader op de door haar in bezwaar overgelegde rapportage en de berekening die zij in november 2020 in overleg met ambtenaren van het ministerie heeft opgesteld. Handhaving van de opgelegde geldsommen zal in haar geval een faillissement van het bedrijf betekenen, aldus appellante.

11.1.

Het College begrijpt het betoog van appellante aldus dat zij een beroep doet op de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraken van het College van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:453 en van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:470), bestaat voor de toepassing van de hardheidsclausule aanleiding indien het strikt volgen van de Regeling in het betrokken geval onevenredige gevolgen met zich brengt.

11.2.

Tussen partijen is niet in geschil dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden om als knelgeval zoals bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling te worden aangemerkt. Evenmin is in geschil dat zij niet aan de voorwaarden voldoet om als starter te worden aangemerkt, in het bijzonder omdat zij op 2 juli 2015 niet was gestart met melken en op die datum ook geen vrouwelijk jongvee op haar bedrijf had staan. De reden hiervoor is dat zij er bij de start van het bedrijf begin 2015 voor heeft gekozen een biologisch bedrijf te voeren.

11.3.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de keuzes die appellante heeft gemaakt, zoals die voor een biologische bedrijfsvoering, ondernemerskeuzes zijn en dat appellante op een laat moment, te weten kort voor de peildatum, grote investeringen heeft gedaan, terwijl op dat moment voorzienbaar was dat er productiebeperkende maatregelen zouden kunnen worden genomen. Hoewel dit op zich juist is, acht het College het in dit geval niet redelijk dat verweerder strikte toepassing aan de Regeling heeft gegeven. Daartoe is het volgende van belang.
Appellante heeft voor de peildatum haar plannen ontwikkeld en de melkveehouderij aangekocht. Ook heeft zij kort na die aankoop, en eveneens vóór de peildatum, haar bedrijf aangemeld voor een SKALregistratie. Tijdens de omschakelperiode naar biologische landbouw moet aan alle voorwaarden voor biologische productie worden voldaan. Pas na een omschakelperiode, die afhankelijk van het type bedrijf een à twee jaar in beslag neemt, mag het bedrijf het predicaat ‘biologische melk’ voeren. Niet in geschil is dat eerst de gronden op het bedrijf van appellante moesten worden omgeschakeld en dat appellante daarmee reeds in januari 2015 is begonnen. Vervolgens heeft zij begin 2016 de Jerseykoeien op haar bedrijf aangevoerd en is zij gestart met de productie van biologische melk. Dat appellante niet de keuze heeft gemaakt het bedrijf direct na aankoop vol te zetten met runderen, acht het College begrijpelijk. Niet in geschil is immers dat daarmee de SKAL-registratie vertraging zou hebben opgelopen nu bedrijven vanaf de aanmelding direct aan de voorwaarden voor een biologische bedrijfsvoering moeten voldoen. Het kan appellante in zoverre in redelijkheid niet worden tegengeworpendat zij op de peildatum geen representatief aantal runderen op haar bedrijf hield, en daarmee geen representatief referentieaantal had. Het College acht daarbij tevens van belang dat, zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 3 is overwogen, de voorwaarden voor toepassing van de startersregeling eerst in september 2017, en dus jaren na de door appellante gemaakte keuze voor een biologische bedrijfsvoering, duidelijk werden. De nadelige gevolgen van die keuze, met de daarmee gepaard gaande vertraging in het kunnen houden van runderen en het starten met melken, kunnen daarom niet volledig voor risico van appellante worden gelaten.
Het College acht daarbij verder nog van belang dat appellante op de peildatum over de juiste vergunningen beschikte en zij op haar bedrijf uiteindelijk niet meer runderen is gaan houden dan op het voorgaande bedrijf mogelijk was op basis van de vigerende vergunningen en het bestaand gebruik. De uitbreiding naar 105 melkkoeien en 65 stuks jongvee – het aantal runderen dat zij op basis van de Nbw-vergunning van 7 oktober 2015 op haar bedrijf mocht houden – heeft zij niet doorgezet
.De keuze van appellante en de daarmee gepaard gaande investeringen hebben in zoverre dan ook geen nadelige effecten op het behalen van het doel van de Regeling gehad, te weten onder het fosfaatplafond blijven en daarmee het behoud van de derogatie. Daarentegen zijn wel zeer hoge geldsommen van in totaal bijna € 190.000,- aan appellante opgelegd. De heffingen vormen voor appellante een aanzienlijke financiële last, temeer nu zij, als gevolg van de afwezigheid van runderen op de peildatum, met ingang van 1 januari 2018 ook geen fosfaatrechten toegewezen heeft gekregen en mede daardoor onvoldoende vermogen heeft om deze last te kunnen dragen.
Ten slotte acht het College het standpunt van verweerder dat appellante een andere keuze had kunnen maken en de door haar gemaakte keuzes daarom voor haar rekening en risico dienen te blijven, moeilijk verenigbaar met het gegeven dat verweerder appellante in oktober 2015, dus ná de peildatum, nog een garantstelling heeft verleend voor een lening van € 160.000,-. Verweerder had al deze aspecten bij zijn besluitvorming moeten betrekken.

11.4.

Gelet op de hiervoor genoemde bijzondere omstandigheden, had verweerder aanleiding moeten zien om met toepassing van de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet ontheffing te verlenen van de betaling van een deel van de heffingen. Het beroep op de hardheidsclausule slaagt. Met het oog op het belang van een definitieve geschilbeslechting zal het College bepalen dat het bedrag van de opgelegde heffingen over alle vijf de periodes met 50% wordt verminderd
.Dit betekent dat een deel van de heffingen wel voor rekening van appellante wordt gelaten. Het College acht daarbij van belang dat appellante, anders dan bijvoorbeeld in het geval dat heeft geleid tot de uitspraak van 16 maart 2021(ECLI:NL:CBB:2021:264), de reële mogelijkheid had om de hoeveelheid runderen op haar bedrijf in 2017 in ieder geval gedeeltelijk te reduceren tot aan het doelstellingsaantal, zodat aanzienlijk lagere solidariteitsgeldsommen in plaats van hoge geldsommen aan haar zouden zijn opgelegd.

11.5.

Naar het oordeel van het College wordt met de halvering van de aan appellante opgelegde heffingen recht gedaan aan de individuele omstandigheden van haar geval. Dat de resterende last die appellante door de tenuitvoerlegging van de Regeling te dragen heeft buitensporig is, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, is niet gebleken.

11.6.

Voor zover appellante een beroep doet op het vertrouwensbeginsel en betoogt dat zij op basis van telefoongesprekken met een beleidsmedewerker van het ministerie van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit erop mocht vertrouwen dat de heffingen zouden worden kwijtgescholden, slaagt dit betoog niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Naar het oordeel van het College kan uit de door appellante overgelegde geluidsopnames en transcripties van de telefoongesprekken niet worden afgeleid dat een dergelijke toezegging of uitlating is gedaan. Het College leidt daaruit slechts af dat is getracht om tussen verweerder en appellante een regeling te treffen, maar dat daarover nog geen concrete voorstellen of uitlatingen zijn gedaan. Dat neemt overigens niet weg dat – zoals verweerder ook ter zitting heeft toegelicht – een eventuele kwijtschelding of het treffen van een (betalings)regeling ook na deze uitspraak, in het kader van de invordering, nog steeds tot de mogelijkheden behoort.

Slotsom

12. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond. Het College zal dit besluit wegens strijd met artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet vernietigen, de besluiten van 2 december 2017 en 31 maart, 7, 14 en 21 april 2018 herroepen en, zelf voorziend, bepalen dat appellante heffingen is verschuldigd van € 19.217,- voor periode 1, van € 18.780,- voor periode 2, van € 19.437,50 voor periode 3, van € 19.471,- voor periode 4 en van € 17.784,- voor periode 5.

12. Tot slot zal het College verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte kosten in bezwaar en beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 2.136,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,-).

Beslissing

Het College

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept de primaire besluiten;
stelt de heffing vast op € 19.217,- voor periode 1, € 18.780,- voor periode 2, € 19.437,50 voor periode 3, € 19.471,- voor periode 4 en € 17.784,- voor periode 5;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte kosten in bezwaar en beroep tot een bedrag van € 2.136,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2021.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.