Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/479
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. H.J.M. van Gellekom).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 30 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellant exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Naar aanleiding van de servicemelding fosfaatrechten (servicemelding) van verweerder heeft appellant bij brief van 30 september 2016 bij verweerder een verzoek ingediend om de totale melkproductie in 2015 van 662.279 kg naar 684.590 kg te wijzigen in verband met 18.900 kg niet meegenomen vervoederde melk en 3.680 kg niet meegenomen antibioticamelk. Op 1 juni 2017 heeft appellant een schriftelijke bevestiging ontvangen dat de melkproductie is gewijzigd en aangepast naar aanleiding van zijn brief van 30 september 2016. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellant 103 melk- en kalfkoeien en 23 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.852 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, een totale melkproductie van 684.590 kg, een gemiddelde melkproductie per koe van 7.161 kg en een excretieforfait van 38,4 kg. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en de totale melkproductie en de gemiddelde melkproductie per koe verhoogd naar respectievelijk 684.955 kg en 7.165 kg in verband met melk voor privégebruik. Het excretieforfait en het totaal aantal fosfaatrecht van appellant zijn ongewijzigd gebleven.
Beroepsgronden
4.1
De beroepsgrond van appellant dat verweerder de fosfaatruimte op zijn bedrijf onjuist heeft vastgesteld, heeft hij ter zitting niet langer gehandhaafd.
4.2
Appellant voert aan dat verweerder is uitgegaan van een te lage totale melkproductie in 2015. Hoewel verweerder in het bestreden besluit de melkproductie heeft verhoogd in verband met melk voor privégebruik, dient dit ook te worden verhoogd met de aan de kalveren gevoerde melk, hetgeen neerkomt op 37.200 kg en de gesepareerde antibioticamelk, hetgeen neerkomt op 11.480 kg. Daarbij heeft appellant in 2015 tweemaal melk laten weglopen wegens kwaliteitsproblemen. Zo heeft appellant op 9 januari 2015 en op 3 april 2015 respectievelijk 1.833 kg en 577 kg melk vernietigd. In totaal heeft verweerder volgens appellant 61.569 kg melk te weinig berekend bij de vaststelling van de melkproductie van appellant in 2015. De totale melkproductie in 2015 dient dan 684.955 kg plus 61.569 kg, hetgeen neerkomt op 746.527 kg, te zijn. Zoals volgens appellant ook uit het MPR-jaaroverzicht blijkt, betreft de gemiddelde melkproductie per koe op het bedrijf van appellant in 2015 7.723 kg. Gelet hierop dient het excretieforfait van 39,8 kg fosfaat per koe te worden toegepast in plaats van het excretieforfait van 38,4 kg fosfaat per koe. Ter onderbouwing van zijn betoog heeft appellant een bedrijfsregister, een medicijnoverzicht, een melkleverantieoverzicht, een dierenartsverklaring over het medicijngebruik en een verklaring van een werknemer van appellant ten aanzien van de melkproductie overgelegd. Het fosfaatrecht van appellant moet aldus worden verhoogd.
4.3
Appellant voert, kort en zakelijk weergegeven, aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Appellant verwijst in dit verband naar wat is aangevoerd in de procedures bij de rechtbank Den Haag en het gerechtshof Den Haag over de Regeling fosfaatreductieplan 2017, namelijk dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP, omdat er geen ‘fair balance’ is, de regelgeving niet voorzienbaar was en niet is voorzien in overgangsrecht.
4.4
Voorts betoogt appellant dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen grondslag kan bieden voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit die richtlijn te behalen. Subsidiair voert appellant aan dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is het geval, omdat de EU-nitraatnorm van 50 mg/l in Nederland wordt overschreden. Verder heeft verweerder het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd door zijn betoog ten aanzien van de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun niet-ontvankelijk te verklaren in plaats van inhoudelijk te beoordelen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de totale melkproductie in 2015 juist heeft vastgesteld. Naar aanleiding van de reactie van appellant op de servicemelding heeft verweerder de totale melkproductie in 2015, in verband met aan kalveren vervoederde melk en weggegooide antibioticamelk, verhoogd met respectievelijk 18.900 kg en 3.680 kg, zoals volgt uit het primaire besluit. Appellant heeft in bezwaar nieuwe berekeningen overgelegd ten aanzien van de vervoederde melk en antibioticamelk en hij heeft betoogd dat de totale melkproductie in 2015 met 36.230 kg moet worden verhoogd. Desondanks heeft verweerder geen aanleiding gezien om de melkproductie op dat punt verder te verhogen, omdat appellant niet heeft onderbouwd waarom de al eerder doorgegeven verhoging van de melkproductie onjuist zou zijn geweest. Daarbij heeft verweerder opgemerkt dat, wanneer hij de niet onderbouwde nieuwe berekeningen van appellant zou volgen en de totale melkproductie wel met 36.230 kg zou verhogen, hetzelfde excretieforfait van 38,4 kg van toepassing zou zijn bij een melkproductie van 698.509 kg en een gemiddelde melkproductie per koe van 7.307 kg, zodat dit niet zou leiden tot een hogere hoeveelheid fosfaatrecht. Wel heeft verweerder al in het bestreden besluit de totale melkproductie in 2015 verder verhoogd in verband met melk voor privégebruik van appellant. Dit heeft echter niet geleid tot de toepassing van een hoger excretieforfait en zodoende ook niet tot een hogere vaststelling van het aantal fosfaatrecht.
5.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Het fosfaatrechtenstelsel voldoet aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, omdat sprake is van overschrijding van het mestproductieplafond, waarmee de invoering van het fosfaatrechtenstelsel wordt gerechtvaardigd. Van ongeoorloofde staatssteun is geen sprake, omdat de Europese Commissie (Commissie) heeft geconcludeerd dat het fosfaatrechtenstelsel een vorm van staatssteun is, maar deze verenigbaar heeft verklaard met de interne markt op grond van de Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (2014/C 200/01). Tot slot heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit niet gebrekkig is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1.1
Artikel 66, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet bepaalt dat de door melkkoeien in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige melkkoeien en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar, onderscheiden naar de gemiddelde melkproductie per op het bedrijf aanwezige melkkoe. Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet worden, voor zover hier van belang, als forfaitaire productienormen per melkkoe als bedoeld in artikel 66, tweede lid, van het besluit voor de naar de gemiddelde melkproductie onderscheiden melkkoeien vastgesteld de normen die zijn vermeld in bijlage D, tabel II. Het tweede lid van artikel 74 bepaalt dat de gemiddelde melkproductie per melkkoe, bedoeld in artikel 66, tweede lid, van het besluit, wordt bepaald door de hoeveelheid in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf geproduceerde koemelk te delen door het gemiddeld aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden melkkoeien.
6.1.2
Ter bepaling van de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen is de totale melkproductie van, in dit geval, 2015 dus van belang. Ten aanzien van een juiste vaststelling van de totale melkproductie in 2015 heeft appellant ter zitting erkend dat hij in zijn reactie op de servicemelding in 2016 onvoldoende nauwkeurig en zorgvuldig is geweest met het berekenen en doorgeven van de juiste hoeveelheden vervoederde melk en antibioticamelk. In beroep heeft appellant opnieuw naar deze gegevens gekeken en is hij tot de conclusie gekomen dat deze hoeveelheden veel hoger zijn dan hij aanvankelijk heeft doorgegeven aan verweerder. Daarbij heeft appellant erkend dat, anders dan hij eerder in beroep heeft aangevoerd, in de door hem verzochte 61.569 kg extra aan vervoederde melk en weggegooide antibioticamelk al de 22.676 kg melk is inbegrepen die aan appellant door verweerder reeds is toegekend naar aanleiding van de servicemelding en in de bezwaarfase in verband met vervoederde melk, antibioticamelk en melk voor privégebruik. Ter zitting heeft verweerder zijn standpunt hieromtrent nader uiteengezet door te benadrukken dat appellant de verantwoordelijkheid draagt voor het aanleveren van de juiste melkproductiegegevens, hetgeen verweerder meermaals heeft benadrukt. Bovendien is de door appellant ingebrachte stelling dat de hoeveelheden vervoederde melk en antibioticamelk groter zijn dan hij aanvankelijk heeft doorgegeven inconsistent en onvoldoende onderbouwd.
6.1.3
Het College stelt op basis van hetgeen door partijen ter zitting is aangevoerd vast dat het geschil betreffende de totale melkproductie in 2015 ziet op 38.893 kg vervoederde melk en antibioticamelk, die volgens appellant ten onrechte niet is meegenomen bij het vaststellen van de totale melkproductie in 2015. Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat appellant in beginsel aan zijn oorspronkelijke opgave van de melkproductiegegevens van 2015 mag worden gehouden. Dat betekent dat appellant niet alleen moet bewijzen hoeveel melk hij aan kalveren heeft vervoederd en heeft weggegooid in verband met antibiotica, maar ook waarom dat afwijkt van zijn eerdere opgave. Het College overweegt in dit verband als volgt. In dit geval heeft appellant wel gegevens geleverd over het aantal geboren kalveren, maar geen bewijs voor de gestelde hogere hoeveelheden melk die aan de kalveren zouden zijn gevoerd, in afwijking van hetgeen appellant eerder zelf heeft opgegeven als reactie op de servicemelding in 2016 en door verweerder al meegenomen in de berekening. Verder is er bewijs geleverd van de toegediende medicijnen, maar daaruit blijkt niet dat meer melk is weggegooid dan appellant eerder zelf heeft opgegeven en al door verweerder is geaccepteerd. De door appellant overgelegde verklaring van de dierenarts ziet slechts op het medicijngebruik en niet ook op de daarmee gemoeide hoeveelheden melk. Datzelfde geldt voor de verklaring van de werknemer van appellant. Voor zover deze zeer summiere verklaring aanduidt hoeveel melk aan de kalveren zou zijn gevoerd, biedt dit geen enkel concreet aanknopingspunt dat de eerder gedane opgave te laag is geweest noch voor de nu door appellant gestelde hoeveelheid. De verklaringen die zijn overgelegd bieden daarom naar het oordeel van het College ook geen aanknopingspunten om betrokkenen als getuigen te horen. Voor zover appellant als verklaring voor de discrepantie tussen zijn oorspronkelijke opgave en zijn huidige stellingen aanvoert dat hij destijds onnauwkeurig en onzorgvuldig is geweest, komt dat naar het oordeel van het College voor zijn rekening en risico, temeer nu in de brieven van verweerder in de aanloop naar het primaire besluit het belang van een juiste opgave ruimschoots voldoende duidelijk is gemaakt. Het College concludeert dat appellant onvoldoende heeft aangetoond dat verweerder van een (nog) hogere totale melkproductie in 2015 zou moeten uitgaan. De beroepsgrond slaagt niet.
6.2
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en geen grondslag vindt in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Naar het oordeel van het College kan het betoog van appellant dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert niet slagen. De Commissie heeft immers bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt deze beroepsgrond van appellant niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
6.4
Voor zover appellant beoogt te betogen dat hij een individuele en buitensporige last draagt, is dit een beroepsgrond die in deze procedure aan de orde kan komen. Appellant heeft deze beroepsgrond echter op geen enkele wijze onderbouwd, zodat deze evenmin slaagt.
6.5
Verder acht het College de motivering van het bestreden besluit toereikend, omdat verweerder voldoende is ingegaan op de aangevoerde bezwaren en overgelegde stukken van appellant. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen