Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/482
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. H.J.M. van Gellekom).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 26 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.
Bij besluit van 26 juli 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Bij besluit van 6 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van 26 juli 2018 ingetrokken en het bezwaar van appellante opnieuw ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2020. Appellante en haar gemachtigde zijn niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager (de 5%-drempel) is door, voor zover van belang, bouwwerkzaamheden en vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheid zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . In 2013 heeft zij door middel van een bedrijfsovername op 25 juni 2013 haar bedrijf uitgebreid met een tweede bedrijfslocatie.
2.2
In 2012/2013 heeft appellante een bedrijfsplan opgesteld om na de bedrijfsovername haar melkveehouderij op één bedrijfslocatie te exploiteren met als doel te groeien naar 270 melk- en kalfkoeien en 170 stuks jongvee. In 2013 is een jongveestal gebouwd en in 2014 en het eerste kwartaal van 2015 is de melkveestal verbouwd om (ook) het melkvee van het
overgenomen bedrijf te kunnen stallen op het oorspronkelijke bedrijf van
appellante.
2.3
Op 11 juni 2014 is de bliksem ingeslagen in het bedrijf van appellante.
2.4
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 223 melk- en kalfkoeien en 204 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.861 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren en een gemiddelde melkproductie van 8.832 kg per koe. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder de knelgevallenregeling onjuist heeft toegepast. Zij voldoet namelijk wel aan de voorwaarde dat haar fosfaatrecht op 2 juli 2015 minimaal 5% lager is dan waarover zij zonder de bouwwerkzaamheden en de vernieling van de melkveestallen als gevolg van de blikseminslag zou hebben beschikt. Zij verzoekt daarom haar fosfaatrecht met toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw te verhogen met inachtneming van de alternatieve peildata van 1 januari 2014 voor de bouwwerkzaamheden en 11 juni 2014 voor de vernieling van de melkveestallen. In 2013 is de bedrijfsovername gerealiseerd, waardoor het plan van appellante om voortaan op één bedrijfslocatie een melkveehouderij te exploiteren, kon worden voortgezet. Vanaf 2013 heeft appellante zich toegelegd op het bouwen van een jongveestal en vanaf 2014 op het verbouwen van haar melkveestal met het oog op het uitbreiden van haar bedrijf naar 270 melk- en kalfkoeien en 170 stuks jongvee. Toen op 11 juni 2014 bliksem in het bedrijf van appellante insloeg, was de schade groot en bracht dit vertraging in haar uitbreidingsplannen. Ter onderbouwing van haar schade heeft appellante een expertiserapport van 13 oktober 2014 opgesteld door Achmea Claims Organisatie overgelegd. Na de blikseminslag kampte zij met het opnieuw opstarten van haar melkrobots en problemen rondom de melktechniek met als gevolg dat de melkproductie in 2014 beneden peil was en zij genoodzaakt was 20 melk- en kalfkoeien (voortijdig) af te voeren. Zowel door de bouwwerkzaamheden als de vernieling van de melkveestallen heeft appellante niet kunnen doorgroeien naar het door haar beoogde niveau van melk- en kalfkoeien en jongvee.
4.2.
Appellante voert, kort en zakelijk weergegeven, aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Appellante verwijst in dit verband naar wat is aangevoerd in de procedures bij de rechtbank Den Haag en het gerechtshof Den Haag over de Regeling fosfaatreductieplan 2017, namelijk dat sprake is van strijd met artikel 1 van Pro het EP, omdat er geen ‘fair balance’ is, de regelgeving niet voorzienbaar was en er niet is voorzien in overgangsrecht.
4.3
Voorts betoogt appellante dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen grondslag kan bieden voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit die richtlijn te behalen. Subsidiair voert appellante aan dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake, omdat de EU-nitraatnorm van 50 mg/l in Nederland wordt overschreden. Verder heeft verweerder het bestreden besluit gebrekkig gemotiveerd door haar betoog ten aanzien van de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun niet-ontvankelijk te verklaren in plaats van inhoudelijk te beoordelen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 23, zesde lid, van de Msw. Weliswaar is sprake geweest van bouwwerkzaamheden en vernieling van de melkveestallen op het bedrijf van appellante, maar zij voldoet niet aan de 5%-drempel ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw. Hiertoe heeft verweerder allereerst de gegevens op de peildatum van 2 juli 2015 vergeleken met de gegevens en dieraantallen op 1 januari 2014, de datum waarop appellante te maken kreeg met de bouwwerkzaamheden op haar bedrijf conform haar melding bijzondere omstandigheden. Op 2 juli 2015 is het fosfaatrecht zonder generieke korting 12.747,4 kg, terwijl op basis van de gegevens op 1 januari 2014 (met 200 melk- en kalfkoeien en 156 stuks jongvee en een gemiddelde melkproductie in 2014 van 6.386 kg per koe) het fosfaatrecht zonder generieke korting op 9.623,2 kg en dus lager zou uitkomen. Voorts heeft verweerder de gegevens op de peildatum van 2 juli 2015 vergeleken met de gegevens en dieraantallen op 11 juni 2014, de datum waarop appellante te maken kreeg met de vernieling van de melkveestallen als gevolg van de blikseminslag op haar bedrijf conform haar melding bijzondere omstandigheden. Op 2 juli 2015 is het fosfaatrecht zonder generieke korting 12.747,4 kg, terwijl op basis van de gegevens op 11 juni 2014 (met 189 melk- en kalfkoeien en 164 stuks jongvee en een gemiddelde melkproductie in 2014 van 6.386 kg per koe) het fosfaatrecht zonder generieke korting op 9.449,4 kg en dus lager zou uitkomen.
5.2
In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt over beide bijzondere omstandigheden nader uiteengezet en overwogen dat in beide gevallen geen sprake is van een causaal verband tussen het lager aantal fosfaatrecht op de peildatum van 2 juli 2015 en de bouwwerkzaamheden en de vernieling van de melkveestallen, omdat de bouwwerkzaamheden mede in verband met de vernieling van de melkveestallen voor de peildatum van 2 juli 2015 zijn afgerond en het de (welbewuste) keuze is geweest van appellante om te kiezen voor een stapsgewijze uitbreiding middels eigen aanwas. Bovendien was in geval van appellante op de peildatum van 2 juli 2015 sprake van groei in verband met haar uitbreiding. Volgens verweerder kan met niet-gerealiseerde groei geen rekening worden gehouden; de wetgever heeft bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening.
5.3
Ter zitting heeft verweerder opgemerkt dat in het bestreden besluit bij de knelgevallenbeoordelingen per abuis het jaar 2015, in plaats van 2014, voor de melkproductiegegevens bij de alternatieve peildata is weergegeven. Dit doet echter geen afbreuk aan de juistheid van de berekeningen, omdat daadwerkelijk de melkproductiegegevens van 2014 zijn gehanteerd. Daarbij heeft verweerder ten overvloede opgemerkt dat appellante ook niet voldoet aan de 5%-drempel wanneer het jaar 2015 voor de melkproductiecijfers wordt gehanteerd als representatieve periode. Verweerder heeft daarmee het beroep van appellante op de knelgevallenregeling terecht afgewezen.
5.4
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Het fosfaatrechtenstelsel voldoet aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, omdat sprake is van overschrijding van het mestproductieplafond waarmee de invoering van het fosfaatrechtenstelsel wordt gerechtvaardigd. Van ongeoorloofde staatssteun is geen sprake, omdat de Europese Commissie (Commissie) heeft geconcludeerd dat het fosfaatrechtenstelsel een vorm van staatssteun is, maar heeft deze verenigbaar verklaard met de interne markt op grond van de Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (2014/C 200/01). Tot slot heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit niet gebrekkig is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Naar het oordeel van het College heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt daarbij geen rekening gehouden met op de peildatum van 2 juli 2015 (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum van 2 juli 2015. Nu appellante een fictieve uitbreiding gehonoreerd wil zien en verweerder op goede gronden heeft geoordeeld dat zij ook met toepassing van de melkproductiecijfers van 2015 niet aan de 5%-drempel voldoet, is het College van oordeel dat verweerder gemotiveerd heeft uiteengezet dat en waarom appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat het fosfaatrecht op basis van de dieraantallen op de peildatum van 2 juli 2015 niet 5% lager was dan op de (twee) alternatieve peildata voor respectievelijk de bouwwerkzaamheden en de vernieling als gevolg van blikseminslag, zodat appellant niet voldoet aan deze voorwaarde voor toepassing van de knelgevallenregeling. De vraag of aan de andere voorwaarden van de knelgevallenregeling worden voldaan, laat het College verder onbesproken, nu het om cumulatieve voorwaarden gaat. De beroepsgrond slaagt niet.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP en geen grondslag vindt in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Naar het oordeel van het College kan het betoog van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert niet slagen. De Commissie heeft immers bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt deze beroepsgrond van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
6.4
Verder acht het College de motivering van het bestreden besluit toereikend, omdat verweerder voldoende is ingegaan op de aangevoerde bezwaren en overgelegde stukken van appellante. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen