Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/117
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam], te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. E.H.E.J. Wijnen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. I. Brink en mr. S.J.E. Loontjens).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten 1 tot en met 5) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 6.583,- voor periode 1, van € 5.960,- voor periode 2, van € 5.868,- voor periode 3, van € 5.926,- voor periode 4 en van € 5.724,- voor periode 5.
Bij besluit van 28 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1 tot en met 5 ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 november 2020. Beide maten, bijgestaan door de gemachtigde van appellante, hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, die eveneens via een videoverbinding aan de zitting hebben deelgenomen.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de vijf periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE).
In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor knelgevallen, te weten melkveebedrijven die door buitengewone omstandigheden een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. Dit artikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment.
De per 1 januari 2018 geldende fosfaatrechtenregeling kent in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Msw), na een advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten (bijlage bij Kamerstukken II, 2016–2017, 34 532, nr. 100, p. 8), een aanvullend knelgeval, namelijk nieuw gestarte bedrijven (startersregeling). Dit artikel maakt, indien aan een cumulatief aantal voorwaarden is voldaan, een compensatie mogelijk van het verschil tussen de feitelijke melkveebezetting op de peildatum en de op die datum aanwezige stalcapaciteit. Voor de toepassing van de Regeling heeft verweerder bij brief van 15 september 2017 deze situatie eveneens als knelgeval aangemerkt, zonder dat de Regeling zelf hierop is aangepast (Kamerstukken II, 2016–2017, 33 037, nr. 223). Indien aan de voorwaarden is voldaan, wordt 50% van het verschil tussen de feitelijke melkveebezetting op 2 juli 2015 en de op die datum aanwezige stalcapaciteit gecompenseerd.
De per 1 januari 2018 geldende fosfaatrechtenregeling kent in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Msw), na een advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten (bijlage bij Kamerstukken II, 2016–2017, 34 532, nr. 100, p. 8), een aanvullend knelgeval, namelijk nieuw gestarte bedrijven (startersregeling). Dit artikel maakt, indien aan een cumulatief aantal voorwaarden is voldaan, een compensatie mogelijk van het verschil tussen de feitelijke melkveebezetting op de peildatum en de op die datum aanwezige stalcapaciteit. Voor de toepassing van de Regeling heeft verweerder bij brief van 15 september 2017 deze situatie eveneens als knelgeval aangemerkt, zonder dat de Regeling zelf hierop is aangepast (Kamerstukken II, 2016–2017, 33 037, nr. 223). Indien aan de voorwaarden is voldaan, wordt 50% van het verschil tussen de feitelijke melkveebezetting op 2 juli 2015 en de op die datum aanwezige stalcapaciteit gecompenseerd.
De maatschap bestaat uit vader en zoon. De vader is in 2004 gestopt met zijn activiteiten als melkveehouder omdat er op dat moment geen opvolger was, en is zich gaan toeleggen op het houden van paarden. Toen de zoon in 2014 oud genoeg was en had besloten om melkveehouder te worden, zijn vader en zoon het huidige bedrijf begonnen in de vorm van een maatschap.
De vader heeft op 9 januari 2015 een melding Activiteitenbesluit Milieubeheer gedaan en vervolgens heeft appellante, de maatschap, een nieuwe stalinrichting, voermengwagen, melktank en vee gekocht. Toen de stallen gereed waren en het materiaal voorhanden was, is het vee geleverd en is appellante in september 2015 gaan melken.
Op de peildatum waren er nog maar 5 kalveren en 2 pinken aanwezig op het bedrijf, wat neerkomt op een referentieaantal van 2,1 GVE.
De vader heeft op 9 januari 2015 een melding Activiteitenbesluit Milieubeheer gedaan en vervolgens heeft appellante, de maatschap, een nieuwe stalinrichting, voermengwagen, melktank en vee gekocht. Toen de stallen gereed waren en het materiaal voorhanden was, is het vee geleverd en is appellante in september 2015 gaan melken.
Op de peildatum waren er nog maar 5 kalveren en 2 pinken aanwezig op het bedrijf, wat neerkomt op een referentieaantal van 2,1 GVE.
In geschil is of appellante voldoet aan de voorwaarden van de startersregeling. Indien zij daaraan voldoet, moet worden uitgegaan van een hoger referentieaantal en zijn de opgelegde heffingen te hoog vastgesteld.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat appellante niet in aanmerking komt voor toepassing van de startersregeling, aangezien sprake is van een herstart van een vóór 1 januari 2014 melkproducerend bedrijf.
Beoordeling van het beroep
6. Appellante betoogt dat verweerder haar bedrijf had moeten toetsen aan de voorwaarden zoals genoemd in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Msw. Volgens appellante voldoet zij aan die voorwaarden en heeft verweerder haar bedrijf ten onrechte niet als een nieuw gestart bedrijf aangemerkt. De door verweerder in het bestreden besluit gebezigde voorwaarde dat er alle jaren vóór 1 januari 2014 geen melk mag zijn geproduceerd, heeft geen wettelijke grondslag en is onredelijk, aldus appellante.
6.1.
Artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Msw luidt als volgt:
“2. Een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, is een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. […];
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. […].
3-5. […].
6. Een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, wordt in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf […].”
“2. Een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, is een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. […];
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. […].
3-5. […].
6. Een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, wordt in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf […].”
6.2.
Het College volgt appellante in haar standpunt dat, bij gebreke aan een eigen startersregeling in de Regeling en gelet op de hiervoor onder 2 genoemde brief van verweerder van 15 september 2017, de voorwaarden van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet leidend zijn. Dat wordt door verweerder ook niet betwist. De voorwaarden die verweerder in het bestreden besluit noemt, komen ook grotendeels overeen met de voorwaarden van artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw. Het zesde lid van die bepaling is op 22 september 2018 in werking getreden (Stb. 2018, 317) en wordt daarom ten onrechte niet in het bestreden besluit genoemd.
6.3.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat appellante vóór 1 januari 2014 is gestart met melkproductie.
6.4.
Anders dan appellante aanvoert, vindt de door verweerder gebezigde voorwaarde dat vóór 1 januari 2014 geen melk mag zijn geproduceerd door het bedrijf, zijn grondslag in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Msw. De in het tweede lid, onder c, gelezen in samenhang met het zesde lid, vermelde voorwaarden dat tussen 1 januari 2014 en 1 januari 2018 is gestart met de melkproductie, brengt mee dat er niet vóór 1 januari 2014 mag zijn gestart met de melkproductie.
Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat zij vóór 1 januari 2014 geen melk heeft geproduceerd. In dit geval beschikte de vader al over een vergunning voor het exploiteren van een melkveebedrijf op de betrokken locatie en heeft hij vóór 2004 ook gebruik gemaakt van die vergunning. Ter zitting heeft de vader verklaard dat hij die vergunning en de daarmee gepaard gaande rechten na de beëindiging van zijn activiteiten als melkveehouder niet heeft prijsgegeven. De melding Activiteitenbesluit Milieubeheer die de vader op 9 januari 2015 heeft gedaan en die op 10 februari 2015 is geaccepteerd, zag op het wijzigen van de dierbezetting op het bedrijf - kortgezegd van paarden terug naar melkkoeien - en niet op het oprichten van een nieuw melkveebedrijf door appellante. Verweerder heeft zich daarom op het standpunt mogen stellen dat sprake is van de herstart van een bestaand melkveebedrijf dat vóór 1 januari 2014 melk produceerde. Steun voor dat standpunt wordt gevonden in de Nota van Toelichting bij artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Msw (Stb. 2017, 521, paragraaf 4.3), waarin staat: “Het gaat in deze categorie uitsluitend om nieuw gestarte bedrijven. Het gaat niet om voorzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. De landbouwer die in aanmerking wenst te komen voor de voorziening zal hiertoe overtuigend bewijs moeten leveren. Hier wordt streng op getoetst”.
Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:623), legt het op grond van deze toelichting de startersregeling strikt uit. Dat volgens appellante in 2015 veel bedrijfsmiddelen niet meer aanwezig waren en zij voor het opnieuw gaan melken heeft geïnvesteerd in een nieuwe stalinrichting, voermengwagen, melktank en vee, maakt dan ook niet dat er sprake is van een nieuw gestart bedrijf in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Msw (vergelijk de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:629, onder 6.1).
De ter zitting opgeworpen vraag of het tijdsverloop tussen het feitelijk beëindigen van het melken en het opnieuw gaan melken nimmer een rol kan spelen bij de startersregeling, hoeft in deze zaak niet te worden beantwoord. In dit geval heeft de vader er ook na 2004 welbewust voor gekozen de mogelijkheid open te houden om in de toekomst weer een melkveebedrijf te exploiteren op basis van de aan het bedrijf toekomende milieurechten en heeft hij in die zin rekening gehouden met een herstart van het bedrijf, waarvan hij bovendien zelf weer deel uitmaakt. Aan het tijdsverloop sinds de feitelijke beëindiging van de melkactiviteiten kan in deze zaak reeds daarom geen doorslaggevende betekenis worden toegekend.
Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat zij vóór 1 januari 2014 geen melk heeft geproduceerd. In dit geval beschikte de vader al over een vergunning voor het exploiteren van een melkveebedrijf op de betrokken locatie en heeft hij vóór 2004 ook gebruik gemaakt van die vergunning. Ter zitting heeft de vader verklaard dat hij die vergunning en de daarmee gepaard gaande rechten na de beëindiging van zijn activiteiten als melkveehouder niet heeft prijsgegeven. De melding Activiteitenbesluit Milieubeheer die de vader op 9 januari 2015 heeft gedaan en die op 10 februari 2015 is geaccepteerd, zag op het wijzigen van de dierbezetting op het bedrijf - kortgezegd van paarden terug naar melkkoeien - en niet op het oprichten van een nieuw melkveebedrijf door appellante. Verweerder heeft zich daarom op het standpunt mogen stellen dat sprake is van de herstart van een bestaand melkveebedrijf dat vóór 1 januari 2014 melk produceerde. Steun voor dat standpunt wordt gevonden in de Nota van Toelichting bij artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Msw (Stb. 2017, 521, paragraaf 4.3), waarin staat: “Het gaat in deze categorie uitsluitend om nieuw gestarte bedrijven. Het gaat niet om voorzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. De landbouwer die in aanmerking wenst te komen voor de voorziening zal hiertoe overtuigend bewijs moeten leveren. Hier wordt streng op getoetst”.
Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:623), legt het op grond van deze toelichting de startersregeling strikt uit. Dat volgens appellante in 2015 veel bedrijfsmiddelen niet meer aanwezig waren en zij voor het opnieuw gaan melken heeft geïnvesteerd in een nieuwe stalinrichting, voermengwagen, melktank en vee, maakt dan ook niet dat er sprake is van een nieuw gestart bedrijf in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Msw (vergelijk de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:629, onder 6.1).
De ter zitting opgeworpen vraag of het tijdsverloop tussen het feitelijk beëindigen van het melken en het opnieuw gaan melken nimmer een rol kan spelen bij de startersregeling, hoeft in deze zaak niet te worden beantwoord. In dit geval heeft de vader er ook na 2004 welbewust voor gekozen de mogelijkheid open te houden om in de toekomst weer een melkveebedrijf te exploiteren op basis van de aan het bedrijf toekomende milieurechten en heeft hij in die zin rekening gehouden met een herstart van het bedrijf, waarvan hij bovendien zelf weer deel uitmaakt. Aan het tijdsverloop sinds de feitelijke beëindiging van de melkactiviteiten kan in deze zaak reeds daarom geen doorslaggevende betekenis worden toegekend.
6.5.
De conclusie is dat verweerder appellante terecht niet heeft aangemerkt als nieuw gestart bedrijf.
Het betoog faalt.
Het betoog faalt.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 december 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. A.G. de Vries-Biharie