Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1506
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 februari 2020 in de zaak tussen
Melkveehouderij [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. C.J.M. Daniels).
Procesverloop
Bij besluit van 11 mei 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder, voor zover hier van belang, op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 20% op de aan appellante voor het jaar 2017 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 21 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 januari 2020. Appellante is met bericht van verhindering niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Appellante, een maatschap, exploiteert een melkveehouderij. Zij ontvangt daarbij subsidies op grond van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) van de Europese Unie (EU). Daarop zijn regels van de EU van toepassing. In deze zaak heeft appellante om uitbetaling van rechtstreekse betalingen op grond van het GLB gevraagd. Hierop is de Uitvoeringsregeling van toepassing. De steun op grond van de Uitvoeringsregeling wordt door verweerder verstrekt. Daarnaast heeft appellante ook een subsidie voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer (ANLb) ontvangen, omdat zij meedoet in een agrarisch collectief (het [naam 2] U.A.). Een agrarisch collectief vraagt de ANLb-subsidie aan bij de provincie en zorgt voor doorbetaling aan de individuele deelnemers van het collectief. Het ANLb is onderdeel van het Subsidiestelsel Natuur en Landschap (SNL), dat is opgesteld in het kader van het nationale Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP 2 en 3). Via het SNL verlenen de provincies subsidie voor het behoud en de ontwikkeling van (agrarische) natuurgebieden en landschappen. Het college van gedeputeerde staten van de betrokken provincie neemt op grond van een provinciale subsidieregeling de besluiten. In dit geval is dat het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (Gedeputeerde Staten). Zowel de Uitvoeringsregeling als het SNL wordt uitgevoerd door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO).
1.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder een randvoorwaardenkorting van 20% op de rechtstreekse betalingen over 2017 opgelegd, mede namens Gedeputeerde Staten voor zover deze korting is toegepast op het subsidiebedrag van [naam 2] U.A. dat betrekking heeft op de percelen waarmee appellante deelneemt in dit collectief. De randvoorwaardenkorting is opgelegd wegens de niet-naleving van artikel 5, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen (Bgm), omdat de mest na het opbrengen niet direct binnen één werkgang is ondergewerkt. Bij het bestreden besluit is het primaire besluit gehandhaafd.
1.3
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij het College.
1.4
Het College is niet bevoegd te beslissen op het beroep van appellante gericht tegen het bestreden besluit, voor zover dat is gebaseerd op het SNL. Tegen dat besluit staat ingevolge artikel 7:1 in samenhang met de artikelen 8:1 en 8:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beroep open bij de rechtbank Gelderland. Het College zal het beroepschrift van appellante, voor zover gericht tegen het besluit van Gedeputeerde Staten, met toepassing van artikel 6:15 van de Awb doorzenden naar deze rechtbank.
2 In deze procedure beoordeelt het College dus uitsluitend de beroepsgronden van appellante tegen het bestreden besluit, voor zover dat besluit is gebaseerd op de Uitvoeringsregeling.
2.1
Op 24 oktober 2017 heeft een controle door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) plaatsgevonden op een perceel dat in gebruik is bij het bedrijf van appellante. Van deze controle zijn een op ambtseed opgemaakt proces-verbaal, gedateerd 24 oktober 2017, en een inspectieverslag, gedateerd 14 november 2017, opgesteld. Daarin is vermeld dat vaste dierlijke mest afkomstig van geiten niet direct is ondergewerkt op niet-beteeld bouwland (kleigrond).
2.2
In het proces-verbaal van 24 oktober 2017 staat, voor zover van belang, het volgende:
“Verdachte/betrokkene verklaarde:
Ik heb met loonwerkbedrijf [naam 3] uit [plaats 2] de afspraak gemaakt om op vrijdagmorgen 20 oktober 2017 vaste geitenmest over het bewuste perceel aan de [adres] te [plaats 3] uit te rijden. Wij hebben geen tonnage afgesproken. Op vrijdagmorgen tegen 12.00 uur heb ik mijn stagiaire met een trekker en een vaste tand cultivator naar het bewuste perceel gestuurd om de opgebrachte mest onder te gaan werken. De stagiaire heeft mij, na ongeveer 1 ½ uur wachten, opgebeld en hij vertelde mij dat er nog geen loonwerker was geweest die de mest had opgebracht. Via mijn eigen loonwerker en bemiddelaar de hr. [naam 4] , kreeg ik te horen dat het nog zeker enige uren ging duren dat [naam 3] zou komen. Ik heb toen mijn stagiaire opdracht gegeven om naar huis terug te gaan. Ik heb verders niets meer gehoord. Later die dag hebben ze wel mest uitgereden. Dit hoorde ik de volgende dag van loonwerker [naam 4] die de bevuilde weg moest schoonmaken.
Zaterdagmiddag 21 oktober 2017 ben ik zelf wezen kijken of de weg schoon gemaakt was. Ik heb toen met [naam 4] overleg gehad over het onderwerken van de opgebrachte mest. Samen kwamen wij tot de conclusie om het niet onder te werken i.v.m. natte grond en daardoor bederf van de grondstructuur. Het betreft hier een perceel kleigrond van minimaal 40% afslibbaar”.
Reden van wetenschap:
Op dinsdag 24-10-2017, omstreeks 9.30 uur, kreeg ik, verbalisant [naam 5] , een melding afkomstig van mijn teamleider [naam 6] dat op een perceel bouwland aan de [adres] ter hoogte van perceel 9-11 te [plaats 3] vaste mest afkomstig van geiten was uitgereden. De mest zou niet emissiearm aan gewend zijn.
Op dinsdag 24-10-2017, omstreeks 11.00 uur bevond ik mij op de [adres] ter hoogte van perceel 12 en ik zag dat op een perceel bouwland, gezien de aanwezigheid van stengelresten, mais was geoogst. Ik zag dat op dit perceel vaste mest was uitgereden en dat de aangebrachte mest niet in de grond was gebracht.
Op dinsdag 24-10-2017, omstreeks 11.00 uur bevond ik mij op de [adres] ter hoogte van perceel 12 en ik zag dat op een perceel bouwland, gezien de aanwezigheid van stengelresten, mais was geoogst. Ik zag dat op dit perceel vaste mest was uitgereden en dat de aangebrachte mest niet in de grond was gebracht.
(…)
Op dinsdag 31-10-2017 bevond ik mij wederom op de [adres] in de gemeente [plaats 3] . Ik zag dat de opgebrachte mest van het onderhavig perceel door middel van onderploegen was ondergewerkt.”
3 Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen. Deze beheerseisen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, en bijlage 3, punt 1.8, bij de Uitvoeringsregeling, waarin wordt verwezen naar artikel 5 van het Bgm.
Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder n, en artikel 5, eerste lid, van het Bgm, in samenhang met bijlage I bij het Bgm, punt 3, onder b, wordt bij het emissiearm aanwenden van vaste mest of steekvast zuiveringsslib de mest of het slib in maximaal twee direct opeenvolgende werkgangen op het grondoppervlak gebracht en ondergewerkt, en wel op zodanige wijze dat de mest of het slib direct nadat deze op het grondoppervlak is aangebracht ofwel in de grond wordt gebracht, ofwel intensief met de grond wordt vermengd, met als gevolg dat de mest als zodanig niet meer zichtbaar op het grondoppervlak ligt.
Ingevolge artikel 97, eerste lid, eerste alinea, van Verordening 1306/2013 wordt de in artikel 91 bedoelde administratieve sanctie opgelegd wanneer voorschriften betreffende de randvoorwaarden (waartoe de beheerseisen behoren) op enig moment in een bepaald kalenderjaar ("betrokken kalenderjaar") niet worden nageleefd en de niet-naleving in kwestie rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de begunstigde die de steunaanvraag of de betalingsaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend.
4 Tussen partijen is niet in geschil – en ook het College gaat hiervan uit – dat appellante de hiervoor onder 3 weergegeven randvoorwaarde niet heeft nageleefd.
5.1
Appellante voert primair aan dat haar geen verwijt kan worden gemaakt van het niet emissiearm verwerken van dierlijke mest, omdat sprake is van overmacht. Daartoe voert appellante aan dat zij de intentie had om de mest zo snel mogelijk onder te werken, maar dat het perceel vanwege de slechte weersomstandigheden niet (met machines) begaanbaar was. De mest kon hierdoor pas na één week (volledig) worden ondergewerkt. Subsidiair betoogt appellante dat de randvoorwaardenkorting ten onrechte op 20% is vastgesteld, aangezien geen sprake is van opzet. Appellante verwijst in dit verband naar de brief van het Openbaar Ministerie van 1 augustus 2018, waarin aan haar is medegedeeld dat de strafzaak is geseponeerd vanwege het geringe aandeel van appellante in het strafbare feit (het niet direct onderwerken van dierlijke mest).
5.2
Het College stelt voorop dat op grond van de hiervoor weergegeven bepalingen de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
5.3
In artikel 4, eerste lid, vierde alinea, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 1306/2013 (Verordening 640/2014) is bepaald dat een randvoorwaardenkorting niet wordt toegepast wanneer de niet-naleving het gevolg is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, samen met de desbetreffende bewijzen ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk aan die autoriteit worden gemeld binnen vijftien werkdagen vanaf de dag waarop dit voor de begunstigde of diens rechtsverkrijgende mogelijk is.
5.4
Het College stelt vast dat appellante zich pas in de bezwaarprocedure, en dus niet binnen vijftien werkdagen, op deze omstandigheden heeft beroepen. Dit betekent dat verweerder zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat het beroep van appellante op overmacht reeds hierom faalt.
5.5
Voorts staat ter beoordeling of sprake is van een opzettelijke niet-naleving van de hier aan de orde zijnde randvoorwaarde. Gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 27 februari 2014, nr. C-396/12, Van der Ham (ECLI:EU:C:2014:98) is van een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden sprake indien de steunontvanger zich op een bepaalde wijze gedraagt waardoor hij een toestand van niet-naleving van de voorschriften inzake randvoorwaarden tracht te bewerkstelligen, ofwel, zonder dat hij dit doel voor ogen heeft, de mogelijkheid dat die niet-overeenstemming zich voordoet, aanvaardt. Voorts kan, wanneer de overtreding door een derde is begaan die werkzaamheden in opdracht van een steunontvanger uitvoert, deze laatste aansprakelijk worden gesteld voor die overtreding indien hij opzettelijk of nalatig heeft gehandeld door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies, ongeacht het opzettelijke of nalatige karakter van de gedraging van deze derde. Niet is gebleken dat appellante duidelijke afspraken heeft gemaakt over het tijdstip waarop de mest (alsnog) zou worden uitgereden toen duidelijk werd dat de loonwerker de eerder gemaakte afspraak niet kon nakomen. Verweerder heeft in dit verband terecht van belang geacht dat het op de weg van appellante had gelegen om duidelijke instructies aan de loonwerker te geven over het tijdstip en de omstandigheden waaronder de mest moet worden uitgereden. Door dit na te laten, heeft appellante naar het oordeel van het College de mogelijkheid aanvaard van niet-naleving van randvoorwaarden op het betrokken perceel, zodat haar een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden kan worden aangerekend. Dat de Officier van Justitie de strafzaak heeft geseponeerd wegens het geringe aandeel van appellante in het strafbare feit, een zogenoemd beleidssepot, leidt in dit geval niet tot een ander oordeel, reeds nu dit, anders dan bij een technisch sepot, niet betekent dat volgens de Officier van Justitie onvoldoende uitzicht bestond op een veroordeling. Dit leidt tot de conclusie dat (ook) het subsidiaire betoog van appellante faalt.
6 Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht een randvoorwaardenkorting van 20% toegepast op de aan appellante voor het jaar 2017 te verlenen rechtstreekse betalingen.
7 Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
- verklaart zich onbevoegd om te oordelen over het bestreden besluit, voor zover dat ziet op het besluit van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. T. Pavićević en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 februari 2020.
w.g. H.L. van der Beek w.g. C.E.C.M. van Roosmalen