Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1354
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 november 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: ing. H.G. Vrielink),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. S.J.E. Loontjens en mr. G.H.T. Heusschen).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten 1 tot en met 5) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 7.032,- voor periode 1, van € 5.477,- voor periode 2, van € 5.928,- voor periode 3, van € 5.462,- voor periode 4 en van € 4.488,- voor periode 5.
Bij besluit van 7 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1 en 2 niet‑ontvankelijk en tegen de primaire besluiten 3, 4 en 5 ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 oktober 2020. Appellante is verschenen, vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de vijf periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE).
In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor knelgevallen, te weten melkveebedrijven die door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van melkveestallen, een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. Op verzoek van de melkveehouder kan verweerder het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal GVE dat vóór de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd. Daarvoor geldt onder andere als voorwaarde dat de melkveehouder aantoont dat het referentieaantal als gevolg van de buitengewone omstandigheden minimaal 5% lager is.
Appellante, een maatschap bestaande uit twee broers, exploiteert een melkveebedrijf. In maart 2008 heeft zij bij de gemeente [gemeente] gemeld een nieuwe ligboxenstal te willen bouwen om uit te breiden van 86 melkkoeien en 59 stuks jongvee naar 197 melkkoeien en 139 stuks jongvee. De nieuwe ligboxenstal is in 2009 opgeleverd. Op 18 april 2013 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw‑vergunning) verleend voor het houden van 197 melkkoeien en 146 stuks jongvee.
Op de peildatum hield appellante 141 melkkoeien en 84 stuks jongvee, wat neerkomt op 173,82 GVE. Omdat appellante in de vijf periodes van 2017 meer GVE hield dan op de peildatum, heeft verweerder de hiervoor genoemde heffingen opgelegd.
Appellante heeft verweerder verzocht om met toepassing van de knelgevallenregeling het referentieaantal vast te stellen op het aantal GVE dat hij in 2008 aan de gemeente heeft gemeld. Door ziekte van één van de broers is de groei van het bedrijf vanaf 2010 geremd waardoor de beoogde uitbreiding op de peildatum nog niet was gerealiseerd, aldus appellante.
Verweerder heeft dat verzoek afgewezen, omdat niet wordt voldaan aan de 5%voorwaarde. Ook wordt volgens verweerder bij de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met voorziene, geplande of deels gerealiseerde uitbreidingen na de peildatum, omdat dit afbreuk zou doen aan het doel van het fosfaatreductieplan. Investeringen die niet ten volle kunnen worden benut dan wel eventueel aanwezige latente stalruimte die niet kan worden benut, komen voor rekening en risico van appellante zelf, aldus verweerder.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren tegen de primaire besluiten 1 en 2 niet‑ontvankelijk verklaard, omdat die bezwaren te laat zijn ingediend.
Beoordeling van het beroep
8. Zoals ter zitting is besproken is het betoog van appellante dat de Regeling niet voorzienbaar was al vaker gevoerd en heeft het College daarover geoordeeld dat dit betoog faalt. Het College ziet geen aanleiding hier nu anders over te oordelen. Voor de motivering wordt verwezen naar de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, onder 9.6.3 - 9.6.6.
9. Appellante betoogt verder dat een redelijke uitleg van de knelgevallenregeling meebrengt dat deze wel op haar situatie van toepassing is en dat in haar geval wel rekening dient te worden gehouden met de beoogde uitbreiding. Reeds vanaf 2008 was zij bezig met de uitbreiding. Vanwege verschillende gezondheidsklachten van één van de broers, zoals een versleten knie in 2010 en een herseninfarct in 2014, liep de uitbreiding vanaf 2010 vertraging op. Door het herseninfarct werd de andere broer verantwoordelijk voor het gehele bedrijf, alsmede voor een deel van de zorg van zijn broer, en kon de veestapel niet versneld worden uitgebreid. Onder normale omstandigheden was de groei veel groter geweest en zou appellante op de peildatum niet 173,82 GVE, maar minimaal 188,61 GVE hebben gehad. Dat is een verschil van 8%, aldus appellante.
Verder zijn er grote financieel onomkeerbare verplichtingen aangegaan voor de bouw van de nieuwe stal en is stalruimte gerealiseerd voor ongeveer 200 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Het referentieaantal waar verweerder van uitgaat, bedraagt slechts 70% van de bedrijfsopzet. Dat gegeven, in combinatie met de hoogte van de heffingen, heeft gezorgd voor een liquiditeitstekort op de rekening courant en vormt een bedreiging voor de bedrijfscontinuïteit, aldus appellante.
Verder zijn er grote financieel onomkeerbare verplichtingen aangegaan voor de bouw van de nieuwe stal en is stalruimte gerealiseerd voor ongeveer 200 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Het referentieaantal waar verweerder van uitgaat, bedraagt slechts 70% van de bedrijfsopzet. Dat gegeven, in combinatie met de hoogte van de heffingen, heeft gezorgd voor een liquiditeitstekort op de rekening courant en vormt een bedreiging voor de bedrijfscontinuïteit, aldus appellante.
9.1.
Volgens de tekst van artikel 12, tweede lid, van de Regeling “kan de minister op zijn verzoek het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd”. Deze bepaling maakt het verhogen van het referentieaantal dus mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015. Anders dan appellante aanvoert, biedt artikel 12, tweede lid, van de Regeling verweerder dus niet de mogelijkheid om rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel na de peildatum. Bij de toepassing van de knelgevallenregeling wordt dan ook geen rekening gehouden met de beoogde of vergunde dieraantallen, zoals appellante heeft verzocht.
Niet in geschil is dat appellante op de peildatum meer GVE had dan daarvoor, omdat het bedrijf is gegroeid vanaf 2009. Er wordt dus niet voldaan aan de wettelijke 5%voorwaarde. Verweerder heeft de situatie van appellante dan ook terecht niet aangemerkt als een knelgeval als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling.
Het betoog faalt in zoverre.
Niet in geschil is dat appellante op de peildatum meer GVE had dan daarvoor, omdat het bedrijf is gegroeid vanaf 2009. Er wordt dus niet voldaan aan de wettelijke 5%voorwaarde. Verweerder heeft de situatie van appellante dan ook terecht niet aangemerkt als een knelgeval als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling.
Het betoog faalt in zoverre.
9.2.
Het College vat het betoog van appellante, evenals verweerder, ook op als een beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP).
Bij uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, heeft het College overwogen dat de vaststelling van het referentieaantal een inbreuk vormt op het eigendomsrecht zoals neergelegd in artikel 1 van het EP. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat, naast de opgelegde heffingen, uit een beperking van de bedrijfsvoering, omdat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze zonder dat daarvoor heffingen worden opgelegd.
Het College heeft onder meer in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP, hetgeen de mogelijkheid openlaat dat zij in een individueel geval leidt tot een met dat artikel strijdige buitensporige last. Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren (vergelijk de uitspraak van het College over het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).
Bij uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, heeft het College overwogen dat de vaststelling van het referentieaantal een inbreuk vormt op het eigendomsrecht zoals neergelegd in artikel 1 van het EP. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat, naast de opgelegde heffingen, uit een beperking van de bedrijfsvoering, omdat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze zonder dat daarvoor heffingen worden opgelegd.
Het College heeft onder meer in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP, hetgeen de mogelijkheid openlaat dat zij in een individueel geval leidt tot een met dat artikel strijdige buitensporige last. Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren (vergelijk de uitspraak van het College over het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).
9.3.
Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt, heeft appellante niet voldoende inzichtelijk gemaakt waarom de uitbreiding van haar bedrijf economisch noodzakelijk was. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat de uitbreiding noodzakelijk was, zodat er na uitbreiding genoeg inkomsten zouden zijn voor beide broers. Verweerder heeft zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat deze keuze niet maakt dat er een noodzaak bestond tot uitbreiding, ook al is die keuze goed te begrijpen. Nu appellante de noodzaak tot uitbreiding van haar veestapel niet aannemelijk heeft gemaakt, onderscheidt zij zich niet van andere melkveehouders die hun beoogde uitbreiding op de peildatum nog niet (volledig) hadden gerealiseerd, en geldt ook voor haar dat zij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen. De voor melkveehouders onzekere tijd die volgde nadat in 2009 bekend werd dat het melkquotum per 1 april 2015 zou worden afgeschaft, noopte tot een zekere mate van voorzichtigheid. Deze bracht voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen dienden zij zich daarvan bewust te zijn, zeker naarmate het einde van het melkquotum dichterbij kwam en het besef over de hardnekkigheid en indringendheid van het ontsporend mestoverschot verder doordrong (in ieder geval had moeten doordringen).
In dit licht bezien moeten de gevolgen van de hiervoor vermelde investeringsbeslissingen van appellante voor haar risico blijven. Duidelijk is dat zij, vanwege de destijds nog geldende superheffing, de in 2009 opgeleverde nieuwe ligboxenstal niet direct helemaal wilde benutten maar de veestapel geleidelijk wilde laten groeien. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:639, is de keuze van een melkveehouder om zijn veestapel geleidelijk te laten groeien een ondernemerskeuze die binnen zijn invloedsfeer ligt en waarvan de gevolgen – als de beoogde groei op de peildatum nog niet is gerealiseerd – in beginsel voor zijn rekening komen. Daarbij komt dat appellante pas in 2013 een Nbw‑vergunning heeft aangevraagd voor het houden van de beoogde dieraantallen. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat appellante zelf een groot risico heeft genomen door te investeren in een nieuwe stal, terwijl op dat moment nog niet zeker was of een vergunning zou worden verleend voor de uitbreiding van de veestapel en dus evenmin zeker was dat zij die investering zou kunnen terugverdienen.
In dit licht bezien moeten de gevolgen van de hiervoor vermelde investeringsbeslissingen van appellante voor haar risico blijven. Duidelijk is dat zij, vanwege de destijds nog geldende superheffing, de in 2009 opgeleverde nieuwe ligboxenstal niet direct helemaal wilde benutten maar de veestapel geleidelijk wilde laten groeien. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:639, is de keuze van een melkveehouder om zijn veestapel geleidelijk te laten groeien een ondernemerskeuze die binnen zijn invloedsfeer ligt en waarvan de gevolgen – als de beoogde groei op de peildatum nog niet is gerealiseerd – in beginsel voor zijn rekening komen. Daarbij komt dat appellante pas in 2013 een Nbw‑vergunning heeft aangevraagd voor het houden van de beoogde dieraantallen. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat appellante zelf een groot risico heeft genomen door te investeren in een nieuwe stal, terwijl op dat moment nog niet zeker was of een vergunning zou worden verleend voor de uitbreiding van de veestapel en dus evenmin zeker was dat zij die investering zou kunnen terugverdienen.
9.4.
Het College begrijpt dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat verweerder appellante de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen mag laten dragen.
9.5.
De conclusie is dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft die verweerder had moeten nopen tot compensatie.
Het betoog faalt in zoverre eveneens.
Het betoog faalt in zoverre eveneens.
10. Appellante betoogt ten slotte dat verweerder de bezwaren tegen de primaire besluiten 1 en 2 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat verweerder eerdere besluiten over de periodes 1 en 2 had ingetrokken en toen zelf heeft medegedeeld dat de grondslag voor het maken van bezwaar was komen te vervallen. Zij heeft daarom niet opnieuw bezwaar gemaakt, aldus appellante.
10.1.
Verweerder heeft uiteengezet dat hij in eerste instantie al bij besluiten van 17 juni 2017 en 3 augustus 2017 heffingen heeft opgelegd aan appellante voor de periodes 1 en 2, omdat zij te veel melkvee hield. Bij besluit van 4 oktober 2017 heeft verweerder die besluiten ingetrokken, omdat de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag had geoordeeld dat de Regeling voor bepaalde bedrijven buiten toepassing moest blijven en appellante een beroep op die uitspraak had gedaan. Bij besluiten van 23 oktober 2017 heeft verweerder de bezwaren tegen de besluiten van 17 juni 2017 en 3 augustus 2017 vervolgens niet‑ontvankelijk verklaard, omdat door de intrekking van die besluiten de grondslag aan die bezwaren was komen te ontvallen. Verweerder heeft er in die besluiten nadrukkelijk op gewezen dat hij de Regeling voor alle periodes alsnog volledig zal toepassen, wanneer het Gerechtshof Den Haag de Staat in het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank in het gelijk stelt. Nadat het hof de uitspraak van de rechtbank bij uitspraak van 31 oktober 2017 inderdaad had vernietigd, heeft verweerder appellante bij brief van 24 november 2017 medegedeeld dat de Regeling met terugwerkende kracht toch van toepassing is op appellante, en dat alsnog heffingen zullen worden opgelegd voor de periodes 1 en 2. Dat is vervolgens gebeurd bij de primaire besluiten 1 en 2.
10.2.
Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de bezwaren tegen de besluiten van 17 juni 2017 en 3 augustus 2017 niet mede zijn gericht tegen de primaire besluiten 1 en 2 van december 2017. Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald dat het bezwaar van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, mist in dit geval toepassing omdat de bezwaarprocedure tegen de besluiten van 17 juni 2017 en 3 augustus 2017 al was beëindigd met de besluiten van 23 oktober 2017. Appellante had tegen de primaire besluiten 1 en 2 daarom opnieuw bezwaar moeten maken. Dat heeft zij eerst terloops gedaan in haar aanvullend bezwaarschrift van 12 februari 2018 tegen de primaire besluiten 3 en 4. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat dit te laat is en dat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is, mede bezien de waarschuwing die in de besluiten van 23 oktober 2017 en de brief van 24 november 2017 is gegeven dat er nieuwe besluiten zouden volgen. Verweerder heeft de bezwaren tegen de primaire besluiten 1 en 2 dan ook terecht niet‑ontvankelijk verklaard.
Het betoog faalt. Gelet op hetgeen onder 9.1 - 9.4 is overwogen, zou een inhoudelijke behandeling van die bezwaren appellante overigens niet hebben gebaat.
Het betoog faalt. Gelet op hetgeen onder 9.1 - 9.4 is overwogen, zou een inhoudelijke behandeling van die bezwaren appellante overigens niet hebben gebaat.
10.3.
Ook het, in het verlengde hiervan ter zitting gevoerde betoog, dat pas na de brief van 24 november 2017 duidelijk was dat er heffingen zouden worden opgelegd, zodat appellante er in haar bedrijfsvoering geen rekening meer mee kon houden, wordt niet gevolgd. Gelet op de hiervoor geschetste gang van zaken had appellante rekening kunnen houden met de mogelijkheid dat alsnog heffingen zouden worden opgelegd. Het was aan appellante om een eigen afweging te maken tussen enerzijds het aanhouden van meer vrouwelijke runderen en wellicht op een later moment heffingen riskeren, en anderzijds het wellicht onnodig reduceren in vrouwelijke runderen. Overigens heeft verweerder een algemene betalingsregeling getroffen voor melkveehouders die de in december 2017 opgelegde heffingen niet ineens konden voldoen.
Slotsom
11. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E.M. Polak in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. A.G. de Vries-Biharie