ECLI:NL:CBB:2020:868

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 18/1204

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 november 2020 in de zaak tussen

Mts. [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] ,te [plaats] , appellante,

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. R. Ramlal),

de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).

Procesverloop

Bij besluit van 27 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een heffing opgelegd van € 163,- voor periode 5 (november en december 2017).

Bij besluit van 17 mei 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Bij besluit van 16 juni 2018 heeft verweerder de heffing voor periode 5 ambtshalve herzien en verhoogd naar € 302,-.

Bij besluit van 12 maart 2019 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante daartegen ongegrond verklaard.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar maten. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Het College heeft de Staat der Nederlanden als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.

Overwegingen

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de vijf periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE).
Om te bepalen of een bedrijf grondgebonden is wordt volgens artikel 1, onder j, van de Regeling de fosfaatproductie van het aantal gehouden vrouwelijke runderen dat in 2015 was geregistreerd, in kilogrammen fosfaat afgezet tegen de fosfaatruimte van de tot het bedrijf behorende oppervlakte grond. Een bedrijf wordt aangemerkt als grondgebonden indien de fosfaatproductie kleiner is dan de fosfaatruimte.

Appellante exploiteert een melkveebedrijf aan de grens met België en heeft 99,08 hectare grond in Nederland en 6,40 hectare grond in België. Bij het bepalen van het referentieaantal heeft verweerder een korting van 4% toegepast op het aantal op de peildatum geregistreerde runderen, omdat het bedrijf van appellante volgens verweerder niet grondgebonden is. De fosfaatruimte is 6.230 kilogram en de fosfaatproductie is 6.280 kilogram, aldus verweerder. Verweerder heeft appellante bij het primaire besluit een heffing opgelegd van € 163,- omdat het gemiddeld aantal runderen in periode 5 0,43 GVE hoger was dan het referentieaantal. Aan de latere verhoging van de heffing naar € 302,- heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het gemiddeld aantal runderen in periode 5 niet 0,43 maar 0,63 GVE hoger was.

Beoordeling van het beroep

3. Zoals ter zitting is besproken, kan in deze procedure uitsluitend een oordeel worden gegeven over de bestreden besluiten 1 en 2, die zien op periode 5. Appellante heeft om haar moverende redenen namelijk geen beroepen ingesteld tegen de besluiten van verweerder die zien op de periodes 1 tot en met 4, waarbij eveneens heffingen zijn opgelegd. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat verweerder, bij een voor appellante gunstige uitkomst van deze procedure, niet ambtshalve de besluiten over de periodes 1 tot en met 4 zal herzien, maar dat het appellante vrijstaat een daartoe strekkend verzoek in te dienen bij verweerder.

4. Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een gewijzigd besluit. Het bestreden besluit 2 is een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt. Gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit 1, en daarom zal het College dat beroep niet-ontvankelijk verklaren.

5. Appellante betoogt dat zij door verweerder bij brief van 3 maart 2017 onjuist is voorgelicht over de betekenis van de Regeling voor haar bedrijf en dat deze omissie pas bij brief van 13 april 2017 is rechtgezet. Volgens appellante blijkt daaruit dat de Regeling te snel en ondoordacht in elkaar is gezet.

5.1.

In de brief van 3 maart 2017 heeft verweerder de Regeling in algemene zin toegelicht en vermeld dat deze zowel van toepassing is op rundveehouderijbedrijven die melk produceren voor consumptie of verwerking, en rundveehouderijbedrijven die geen melk produceren voor consumptie of verwerking. Voor beide categorieën gelden verschillende peildata/referentieaantallen. Anders dan appellante stelt, staat in de brief van 3 maart 2017 niet dat zij niet onder de Regeling valt. Volgens verweerder valt het bedrijf van appellante mogelijk onder de tweede categorie. Omdat appellante wel melk produceert voor consumptie of verwerking, heeft zij contact opgenomen met verweerder. Bij de brief van 13 april 2017 heeft verweerder appellante medegedeeld dat haar bedrijf inderdaad onder de eerste categorie valt. Onder vermelde omstandigheden kan dat voor appellante geen verrassing zijn geweest en zegt deze gang van zaken ook niets over de kwaliteit van de Regeling als zodanig. Deze grond kan daarom niet tot het door appellante gewenste resultaat leiden.

6. Appellante betoogt verder dat verweerder haar bedrijf ten onrechte als niet grondgebonden heeft aangemerkt. Volgens haar had verweerder haar grond in België, die al meer dan 100 jaar bij het familiebedrijf hoort, en waar appellante en haar voorgangers al die tijd hun rundvee weidden, mee moeten tellen bij het bepalen van de fosfaatruimte. Zij heeft die grond ook opgegeven in de Gecombineerde opgave 2015, die volgens haar leidend is en waar verweerder in zijn besluitvorming ook naar verwijst. Daar komt bij dat zij op 7 februari 2018 een e‑mail van een medewerker van verweerder heeft gehad met de mededeling dat runderen van Nederlandse bedrijven onder voorwaarden in België mogen weiden.

6.1.

Het College begrijpt dat als verweerder de grond in België had opgeteld bij de grond in Nederland, de fosfaatruimte groter zou zijn dan de fosfaatproductie, zodat het bedrijf van appellante als grondgebonden zou zijn aangemerkt. In dat geval zou de korting van 4% niet zijn toegepast, zou appellante in periode 5 het referentieaantal niet hebben overschreden, en zou haar over die periode geen heffing zijn opgelegd.
De vraag waar het in deze zaak om draait is daarom of verweerder bij de vaststelling van de fosfaatruimte de grond in België terecht buiten beschouwing heeft gelaten.

6.2.

In artikel 1, onder j, van de Regeling is de definitie van fosfaatruimte neergelegd: “fosfaatruimte als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ll, van de Meststoffenwet […]”.
Artikel 1, eerste lid, onderdeel ll, van de Meststoffenwet luidt: “fosfaatruimte: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar
1°. ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, en
2°. […].”
In artikel 1, eerste lid, onder m, van die wet is de definitie van tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond neergelegd, te weten: “in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is”.
Artikel 2, tweede lid, luidt: “Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder, in afwijking van artikel 1, eerste lid, onderdeel m, ook in de grensgebieden gelegen landbouwgrond buiten Nederland tot de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wordt gerekend.”

6.3.

Uit artikel 1, onder j, van de Regeling, in samenhang gelezen met artikel 1, eerste lid, van de Meststoffenwet, volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat bij de vaststelling van de fosfaatruimte alleen rekening wordt gehouden met in Nederland gelegen grond. Het College heeft die lezing van verweerder al eerder bevestigd in zijn uitspraken van 17 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:677) en 17 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:163). Die uitspraken gaan weliswaar over de vaststelling van fosfaatrechten, maar daarvoor geldt dezelfde definitie van fosfaatruimte.
In die uitspraken heeft het College verder overwogen dat artikel 87 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet een zogenoemde Grensboerregeling kent, die het voor een veehouderij op de landsgrens mogelijk maakt eenvoudig haar grensoverschrijdende grond te bemesten met eigen mest. De Grensboerregeling omvat volgens het College slechts een uitzondering op de verplichting tot weging en bemonstering van dierlijke meststoffen als die worden afgevoerd naar grenspercelen die tot 25 kilometer in België liggen en die in het kader van normale bedrijfsvoering bij hetzelfde bedrijf in gebruik zijn. Voor het overige – waaronder de bepaling van de mate van grondgebondenheid – geldt onverkort de definitie in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Meststoffenwet van het begrip “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond”, welke definitie buiten Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond uitsluit, aldus het College in die uitspraken.
In hetgeen appellante aanvoert ziet het College geen aanleiding daar in dit geval anders over te oordelen. Dat artikel 2, tweede lid, van de Meststoffenwet de mogelijkheid biedt dat in voorkomende gevallen ook in de grensgebieden gelegen landbouwgrond buiten Nederland tot de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wordt gerekend, laat onverlet dat in artikel 1, onder j, van de Regeling uitsluitend wordt verwezen naar artikel 1, eerste lid, van de Meststoffenwet, op grond waarvan alleen rekening wordt gehouden met in Nederland gelegen grond. Zoals overwogen in de uitspraak van 17 maart 2020 is bij de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, waarvan het in de Regeling neergelegde fosfaatreductieplan een voorloper is, uitdrukkelijk aangesloten bij het bestaande begrip fosfaatruimte en staat hierover in de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 532, nr. 7, p. 42): “Relevant is de definitie van de zogenaamde ‘tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond’. Het gaat hier om de in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond […].” Er is dus bewust voor gekozen om alleen rekening te houden met de grond in Nederland en geen gebruik te maken van artikel 2, tweede lid, van de Meststoffenwet.
Ook in de door appellante ter zitting genoemde Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk België betreffende de grensscheiding, met Reglement voor het plaatsen van grenspalen, gesloten op 8 augustus 1843 te Maastricht, wordt geen steun gevonden voor het standpunt dat haar grond in België moet worden meegeteld bij het bepalen van de grondgebondenheid van haar bedrijf. Dat eigenaren van bezittingen die door de grenslijn doorsneden zijn op grond van artikel 37, onder XX, van die Overeenkomst het recht hebben zich met hun vee vrijelijk te verplaatsen van het ene gedeelte naar het andere gedeelte van hun bezittingen, is daartoe onvoldoende. In dit verband wordt verwezen naar de hiervoor genoemde Grensboerregeling. De opmerking van een medewerker van verweerder in de door appellante genoemde e-mail van 7 februari 2018 over het weiden van haar rundvee in België moet evenzeer in dit verband worden gezien en dus los van de vraag naar de grondgebondenheid. In dezelfde e-mail heeft de medewerker overigens ook opgemerkt dat voor de bepaling of een bedrijf grondgebonden is alleen wordt gekeken naar grond in Nederland.
Ten slotte wordt, zoals appellante aanvoert, in de Gecombineerde opgave 2015 weliswaar gevraagd naar grond in België of Duitsland, maar deze moet apart van de grond in Nederland worden ingevuld. Dat verweerder voor de vaststelling van de fosfaatruimte alleen de ingevulde gegevens van de grond in Nederland gebruikt, is in overeenstemming met de hiervoor genoemde artikelen 1, onder j, van de Regeling, en 1, eerste lid, van de Meststoffenwet.

6.4.

De conclusie is dat voor de bepaling van de grondgebondenheid de grond van appellante in België niet meetelt.
Het betoog faalt.

7. Appellante heeft ter zitting benadrukt dat de Regeling voor haar situatie onredelijk uitpakt. Verweerder heeft ter zitting te kennen gegeven dat hij, gelet op de geringe overschrijding van de vastgestelde fosfaatruimte met 50 kg, geprobeerd heeft om tot een oplossing te komen voor dit geval. Op basis van de door appellante overgelegde stukken kan hij echter niet tot grondgebondenheid concluderen.

7.1.

Zoals volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen, is het standpunt van verweerder over de grondgebondenheid juist. Naar het oordeel van het College hadden de omstandigheden van dit geval verweerder echter aanleiding moeten geven de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule toe te passen. Ingevolgde die bepaling kan verweerder gehele of gedeeltelijke ontheffing verlenen van een opgelegde verplichting tot het betalen van een geldsom. Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 14 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:256) kan en moet de hardheidsclausule worden toegepast in gevallen waarin het strikt volgen van de Regeling onevenredige gevolgen met zich brengt.
Het College is van oordeel dat appellante aannemelijk heeft gemaakt dat dat in haar geval zo is. Tussen partijen is niet in geschil dat de grond in België tot het bedrijf van appellante behoort en dat zij die grond daadwerkelijk gebruikt voor het weiden van koeien en het verwerken van haar eigen mest. Het is aannemelijk dat het overschot van 50 kg fosfaat op de in België gelegen grond van het bedrijf kan worden verwerkt. Verder is niet in geschil dat zich in de vestigingsplaats van appellante de bijzondere situatie voordoet dat het grondgebied van Nederland en België door elkaar loopt, met enclaves en exclaves over en weer. In zoverre wijkt het geval van appellante af van het geval van andere grensboeren, waarbij zich niet een dergelijke bijzondere situatie voordoet. Deze omstandigheden tezamen rechtvaardigen dat in dit geval in redelijkheid geen doorslaggevende betekenis moet worden toegekend aan de geringe overschrijding van de fosfaatruimte met 50 kg.
Toepassing van de hardheidsclausule brengt niet mee dat het bedrijf van appellante als grondgebonden moet worden aangemerkt, maar betekent dat verweerder aan appellante geen heffing had mogen opleggen.
In zoverre slaagt het betoog.

Overschrijding redelijke termijn

8. Ter zitting heeft appellante aan de orde gesteld dat de procedure heel erg lang heeft geduurd en haar maten er slapeloze nachten van hebben (gehad). Het College merkt dit aan als een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
Het gaat hier om een niet‑punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.

9. Verweerder heeft de bezwaarschriften tegen het primaire besluit ontvangen op 19 februari 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met meer dan negen maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade.

10. Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 1.000,- aan appellante.

Slotsom

11. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is niet‑ontvankelijk.

11. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is gegrond. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 13, derde, lid van de Landbouwwet. Het College zal zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en de heffing voor periode 5 op nihil te stellen. Het College zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

11. Appellante heeft recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.

11. Verweerder dient het door appellante betaalde griffierecht te vergoeden.

Beslissing

Het College

verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 niet‑ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond en vernietigt dat besluit;
herroept het primaire besluit en stelt de heffing voor periode 5 vast op nihil;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,- te betalen;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2020.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen

w.g. A.G. de Vries-Biharie