Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2874
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 augustus 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ir. F.C.A. van den Tempel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. K.R. van Welsum-Boschma).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 5 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het besluit van 10 januari 2018 ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Bij besluit van 2 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante (gedeeltelijk) gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante ongewijzigd vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 mei 2020. Namens appellante hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3] , maten, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen (ten tijde en voor zover van belang)
1.1
Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. De productie van dierlijke meststoffen door melkvee wordt forfaitair vastgesteld overeenkomstig de regels bedoeld in artikel 35.
1.2
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.3
Artikel 33Ab van de Msw bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht wordt verminderd (generieke korting). Ingevolge het vierde lid is een vermindering van het fosfaatrecht niet van toepassing op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.
1.4
Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.
1.5
Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) worden als forfaitaire productienomen per melkkoe als bedoeld in artikel 66, tweede lid van het Uitvoeringsbesluit voor de naar de gemiddelde melkproductie onderscheiden melkkoeien vastgesteld de normen die zijn vermeld in bijlage D, tabel II. Het tweede lid bepaalt dat de gemiddelde melkproductie per melkkoe, bedoeld in artikel 66 van het besluit, wordt bepaald door de hoeveelheid in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf geproduceerde koemelk te delen door het gemiddeld aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden melkkoeien. Ingevolge het vierde lid is in afwijking van het tweede lid de gemiddelde melkproductie van melkkoeien van landbouwers die op het eigen bedrijf geproduceerde melk zelf verwerken tot eindproducten 7.500 kilogram.
Feiten
2. Appellante exploiteert een biologisch melkveebedrijf met Jersey-koeien. Zij is zelfzuivelend en maakt van haar melk boerenkaas die wordt verkocht onder de merknaam ‘ [naam 4] ’. Appellante hield op 2 juli 2015 88 melk- en kalfkoeien en in totaal 68 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Bij besluit van 10 januari 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.744 kg. Bij het primaire besluit heeft verweerder het besluit van 10 januari 2018 ingetrokken wegens een fout in de eerdere vaststelling en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.149 kg. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% (375,50 kg) toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante (gedeeltelijk) gegrond verklaard. Het fosfaatrecht van appellante is ongewijzigd gebleven.
Beroepsgronden
4.1
Appellante dient als grondgebonden te worden aangemerkt. Het gaat appellante met name om de goede naam van haar bedrijf als een biologisch, duurzaam en grondgebonden bedrijf.
4.2
Dat verweerder met toepassing van artikel 74, vierde lid en artikel 74, eerste lid, in samenhang met tabel II van Bijlage D van de Uitvoeringsregeling bij zelfzuivelaars een forfaitaire norm van een gemiddelde melkproductie van 7.500 kg hanteert en daarmede een fosfaatexcretie van 39,1 per koe acht appellante niet juist. De koeien van appellante produceerden in 2015 gemiddeld slechts 5.133 kg melk. Uitgaande van deze productie zou voor appellante - bij extrapolatie van genoemde tabel II - een fosfaatexcretie van 32,2 kg van toepassing moeten zijn. Verweerder hoeft bij het bepalen van de grondgebondenheid niet van dezelfde excretienormen uit te gaan als bij het vaststellen van de hoeveelheid fosfaatrechten ‘in eerste aanleg” (de hoeveelheid dieren per diercategorie maal de daarvoor geldende excretienorm). Bij de bepaling van de grondgebondenheid ligt immers voor het bestraffen van bedrijven met een intensieve bedrijfsvoering. Het bedrijf van appellante verdient gelet op haar bedrijfsvoering en daadwerkelijke fosfaatproductie echter geen bestraffing. Volgens appellante dienen in dit kader onderbouwde bedrijfsspecifieke fosfaatnormen het uitgangspunt te zijn. Artikel 33Ab, vierde lid, van de Msw schrijft niet voor dat bij de bepaling van de grondgebondenheid van forfaitaire normen moet worden uitgegaan. Verweerder heeft dus de mogelijkheid om uit te gaan van de werkelijke excretie. Appellante wijst er verder nog op dat zij in het kader van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 wel als grondgebonden is aangemerkt.
4.3
Verder overschat verweerder de fosfaatexcretie van het jongvee van appellante met 20 tot 30%. Appellante houdt Jersey-koeien, terwijl de fosfaatexcretienormen voor jongvee zijn gebaseerd op het ras Holstein, waarvan het jongvee groter is en meer fosfaat produceert.
4.4
Tot slot heeft verweerder de fosfaattoestand van haar perceel 4 ( [perceel 1] , 3,91 hectare) ten onrechte in zijn geheel aangemerkt als hoog. Er is in feite sprake van twee afzonderlijke percelen die ook afzonderlijk bemonsterd zijn. Voor het perceel [perceel 2] geldt op basis daarvan de fosfaattoestand neutraal. De totale fosfaatruimte van appellante dient dan ook te worden gecorrigeerd naar 3.959,6 kg.
Standpunt van verweerder
5.1
De generieke korting is terecht is opgelegd. Artikel 74, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling is van dwingend recht en de wetgever heeft niet gekozen voor het hanteren van de werkelijke fosfaatexcretie. Verweerder verwijst daarbij naar de parlementaire geschiedenis. Door de toepassing van artikel 74, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling wordt appellante verder niet benadeeld, omdat haar ruim 400 kg fosfaatrecht meer is toegekend dan zij zonder toepassing van dit artikel zou hebben gehad.
5.2
Dat appellante bij de toepassing van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 wél als grondgebonden is aangemerkt, betekent niet dat dit ook het geval zou moeten zijn bij de toepassing van het fosfaatrechtenstelsel. Het gaat volgens verweerder om verschillende regelingen die uitgaan van andere systemen met een, hoewel gerelateerde, andere doelstelling.
5.3
Verweerder heeft de juiste fosfaatexcretienormen voor jongvee gehanteerd. Het fosfaatrechtenstelsel gaat uit van een toekenningssysteem dat mede is gebaseerd op de diergebonden forfaitaire gehalten in bijlage D. Deze forfaits zijn gebaseerd op de gemiddelde melkproducties van verschillende koerassen en zijn daarmee per definitie gegeneraliseerd, omdat de werkelijke waarden van koeras tot koeras variëren. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:622).
5.4
De fosfaatruimte van de percelen van appellante is juist vastgesteld. Anders dan appellante betoogt is het niet mogelijk om een perceel in twee verschillende fosfaatklassen in te delen. Als voor een perceel twee analyseverslagen zijn gemaakt rekent verweerder een gemiddelde uit.
Beoordeling
6.1
Het College volgt appellante niet in het betoog dat in haar geval voor de bepaling van de grondgebondenheid moet worden uitgegaan van de feitelijke melkproductie en een daarmee verband houdende lagere fosfaatexcretie. Artikel 74, vierde lid, en artikel 74, eerste lid, in samenhang met tabel II van Bijlage D, van de Uitvoeringsregeling bieden hiervoor geen ruimte. Deze ruimte ligt, anders dan appellante meent, evenmin besloten in artikel 33Ab, vierde lid, van de Msw, gelet op de systematische samenhang van deze bepaling met artikel 21b, eerste lid en artikel 23, derde lid, van de wet. Dat appellante in het kader van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 wél is aangemerkt als grondgebonden, heeft in deze procedure geen betekenis, alleen al omdat de uitgangspunten van beide regelingen niet hetzelfde zijn. De beroepsgrond van appellante slaagt niet.
6.2
Het betoog van appellante dat voor haar Jersey-jongvee moet worden uitgegaan van een lagere fosfaatexcretie slaagt evenmin. Verweerder heeft het fosfaatrecht overeenkomstig de ter zake geldende regelgeving vastgesteld. Daarbij zijn de forfaitaire excretienormen uit bijlage D van de Uitvoeringsregeling toegepast. Het fosfaatrechtenstelsel gaat uit van een toekenningssysteem dat mede is gebaseerd op de diergebonden forfaitaire gehalten in bijlage D. Deze forfaits zijn per definitie gegeneraliseerd, omdat de werkelijke waarden van koeras tot koeras variëren. Zoals het College eerder heeft overwogen is het gebruik van gegeneraliseerde, forfaitaire tarieven omwille van de werkbaarheid in de praktijk niet ontoelaatbaar. Voor zover de excretie van jongvee van het Jersey ras een lagere werkelijke fosfaatwaarde heeft dan volgt uit de waarden van bijlage D, maakt dat de regeling dus niet onrechtmatig (zie de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:622, onder 6.1). Voor zover appellante bedoelt te betogen dat in het kader van de Regeling de excretie van jongvee van het Jersey ras met 30% wordt verlaagd vanwege een interne beleidslijn en deze ook in onderhavig geval moet worden toegepast, kan ook dit niet leiden tot een ander oordeel gelet op de verschillende systematieken van beide regelingen.
6.3
Wat betreft het perceel [perceel 1] volgt het College het standpunt van verweerder.
Dat er, in weerwil van de gegevens in de gecombineerde opgave 2015, sprake zou zijn van twee afzonderlijke percelen in plaats van slechts één, zoals appellante stelt, heeft zij niet aannemelijk gemaakt. De beroepsgrond slaagt niet.
6.4
Gelet op het voorgaande heeft verweerder appellante terecht aangemerkt als niet‑grondgebonden en de generieke korting toegepast bij de vaststelling van het fosfaatrecht van appellante.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering
is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 augustus 2020.
w.g. I.M. Ludwig w.g. M.A.A. Traousis