Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/249
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 augustus 2020 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. E. Meijer),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. C. Sluimer en mr. M. van der Zwaard).
Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van appellante van 13 april 2018 aangemerkt als een verzoek om herziening van zijn besluit van 4 december 2017 en dit verzoek afgewezen.
Bij besluit van 14 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 7 juli 2020 heeft het College aan partijen vragen gesteld.
Bij brieven van 13 juli 2020 hebben partijen deze vragen beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juli 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens appellante is tevens verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2
Appellante heeft in de Gecombineerde opgave voor het jaar 2015 betalingsrechten aangevraagd voor – voor zover in dit geschil van belang - perceel 8 met een omvang van 9,44 hectare (ha). Verder heeft zij in de Gecombineerde opgave een private overeenkomst voor 10,01 ha met [naam 3] opgeven (perceel 28 in de Gecombineerde opgave 2015 van [naam 3] ) en een private overeenkomst voor 14,23 ha met [naam 4] (perceel 5 in de Gecombineerde opgave 2015 van [naam 4] ). Ten aanzien van deze private overeenkomsten heeft appellante in haar Gecombineerde opgave verzocht de daarbij betrokken betalingsrechten op basis van de referentiewaarde 2014 vast te stellen en aansluitend over te dragen.
1.3
Bij besluit van 14 april 2016, waarin verweerder betalingsrechten aan appellante heeft toegekend, heeft verweerder – voor zover relevant – perceel 8 niet aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond. Verder heeft verweerder ten aanzien van de hierboven genoemde private overeenkomsten de betalingsrechten niet vastgesteld en overgedragen, omdat de grond niet subsidiabel zou zijn.
1.4
Bij besluit van 3 oktober 2016 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 14 april 2016 ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat perceel 8 niet kan worden aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond, omdat sprake was van areaal dat was uitgesloten op basis van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
1.5
Bij uitspraak van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:271) heeft het College het door appellante ingestelde beroep tegen het besluit van 3 oktober 2016 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van zijn uitspraak. Het College heeft – kort gezegd – overwogen dat verweerder de afwijzing van betalingsrechten voor perceel 8 ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling.
1.6
Bij besluit van 4 december 2017 heeft verweerder het besluit van 14 april 2016 opnieuw beoordeeld en dit besluit herroeppen. Verweerder heeft de oppervlakte van perceel 8 conform de aanvraag van appellante in de Gecombineerde opgave 2015 vastgesteld op 9,44 ha. Bij besluit van 18 december 2017 heeft verweerder het bedrag dat appellante aan uitbetaling voor de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 ontvangt eveneens opnieuw vastgesteld. Tegen de besluiten van 4 december 2017 en 18 december 2017 heeft appellante geen rechtsmiddelen aangewend.
2. Door middel van een op 13 april 2018 via het portaal van RVO ingediend bericht heeft appellante verweerder erop gewezen dat zij bij de Gecombineerde opgave 2015 een private overeenkomst voor 10.01 ha met [naam 3] en een private overeenkomst voor 14,23 ha met [naam 4] heeft opgegeven. Zij betoogt dat de hierbij behorende percelen (percelen 5 en 28 van [naam 4] , respectievelijk [naam 3] ) op hetzelfde grasland liggen als perceel 8 en dus subsidiabel grasland betreffen. Appellante heeft verweerder verzocht om deze private overeenkomsten te verwerken, zodat zij kan beschikken over de bijbehorende betalingsrechten.
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van appellante aangemerkt als een verzoek om herziening van het besluit van 4 december 2017 en aan zijn afwijzing daarvan ten grondslag gelegd dat appellante geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd die een herziening zouden rechtvaardigen. Verweerder acht het voorts niet evident onredelijk om vast te houden aan zijn eerdere besluit. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
4. Appellante voert in beroep aan dat zij heeft gevraagd om een aanvulling van de besluiten van verweerder van 4 december 2017 en 18 december 2017 met de percelen 5 en 28 uit de Gecombineerde opgave van [naam 4] , respectievelijk [naam 3] . Volgens appellante behoeven de besluiten van 14 april 2016 en 27 mei 2016, de in rechte vaststaande besluiten gericht aan [naam 4] en [naam 3] betreffende de afwijzing betalingsrechten, voor wat betreft de percelen 5 en 28 uit de Gecombineerde opgave 2015 van [naam 4] , respectievelijk [naam 3] heroverweging. Verder betoogt appellante dat het onverbindend zijn van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling wel degelijk een nieuw feit betreft, welk feit inhoudt dat de aanvragen zijn beoordeeld in het licht van criteria die geen rechtsgrond hebben noch ooit rechtsgrond hebben gehad. Een tweede nieuw feit betreft de omstandigheid dat perceel 28 in 2016 wel is aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond.
5.1
Het College overweegt als volgt.
5.2
Artikel 4:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Het tweede lid van artikel 4:6 van Pro de Awb bepaalt dat wanneer geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van Pro de Awb de aanvraag kan afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
5.3
Naar het oordeel van het College heeft verweerder het verzoek van appellante terecht aangemerkt als een verzoek om herziening, als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb. Een verzoek om aanvulling van de besluiten van 4 december 2017 en 18 december 2017, wat daarvan ook zij, vindt, voor zover daarmee iets anders is bedoeld dan een verzoek om heroverweging van de besluiten, geen steun in het recht en kan er dan ook niet toe leiden dat verweerder wordt verplicht zijn onaantastbaar geworden besluit te wijzigen. Naar het College uit de toelichting van appellante ter zitting begrijpt ziet het verzoek van appellante om herziening op de besluiten van 4 december 2017 en 18 december 2017 alsook op de besluiten van 14 april 2016 en 27 mei 2016, welke besluiten, zoals vermeld onder 4, gericht waren aan [naam 4] en [naam 3] .
5.4
Bij een verzoek om herziening geldt het uitgangspunt dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo’n verzoek inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er, zoals weergegeven onder 5.2, ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Als het bestuursorgaan – overeenkomstige – toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
5.5
Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.
5.6
Het College stelt vast dat verweerder in deze zaak in overeenstemming met zijn vaste bestuurspraktijk toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Zoals verweerder ter zitting heeft betoogd, heeft het College recent bevestigd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:109), dat een uitspraak van een rechterlijke instantie geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb. Anders dan appellante stelt, is de uitspraak van het College van 11 juli 2017, vermeld onder 1.5, dan ook geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid in die zin.
5.7
Voor zover appellante betoogt dat bovengenoemd uitgangspunt in dit geval ten aanzien van de onder 1.5 genoemde uitspraak van het College van 11 juli 2017 uitzondering dient te lijden, overweegt het College als volgt. In zijn uitspraak van – eveneens – 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:212) heeft het College overwogen dat artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling onverbindend is, omdat zij de toets aan het verbod van willekeur niet kan doorstaan. De onverbindendheid van deze bepaling leidt er niet toe dat verweerder, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om de besluiten van 4 december 2017 en 18 december 2017 en de besluiten van 14 april 2016 en 27 mei 2016 te heroverwegen. Het College neemt daarbij in aanmerking het arrest van de Hoge Raad van 16 oktober 1992 (ECLI:NL:HR:1992:ZC0718), waarin de Hoge Raad heeft geoordeeld dat aan de formele rechtskracht van een beschikking waartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang niet is gebruikt, niet wordt afgedaan in het geval de regeling waarop het besluit is gebaseerd, onverbindend is verklaard. Het beroep van appellante dat het onverbindend zijn van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling wel degelijk een nieuw feit betreft, slaagt dan ook niet.
5.8
Dat perceel 28 voor het jaar 2016 wel is aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond is evenmin een nieuw feit of veranderde omstandigheid in de zin van artikel 4:6 van Pro de Awb. Zoals verweerder in zijn verweerschrift terecht stelt, moet voor het onderhavige geschil worden gekeken naar de feiten en omstandigheden die betrekking hebben op het jaar 2015.
5.9
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het standpunt van verweerder dat appellante aan haar verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd, juist is. Dit kan, gelet op het onder 5.4 en 5.5 weergegeven toetsingskader, de afwijzing van het verzoek om terug te komen van de besluiten van 4 december 2017 en 18 december 2017 en de besluiten van 14 april 2016 en 27 mei 2016 in beginsel dragen. Dat is slechts anders indien het besluit om niet terug te komen van deze besluiten evident onredelijk is.
5.1
Voor zover appellante betoogt dat het vasthouden aan zijn vaste bestuurspraktijk door verweerder in dit geval evident onredelijk zou zijn, volgt het College dit standpunt niet. Appellante heeft de percelen 5 en 28 in 2015 verhuurd. De huurders, [naam 4] en [naam 3] , hebben de mogelijkheid gehad om tegen de besluiten tot afwijzing van deze percelen rechtsmiddelen aan te wenden, welke mogelijkheid zij niet ten volle hebben benut. Deze omstandigheid komt voor risico van appellante als verhuurster. Appellante heeft verder geen bijzondere feiten of omstandigheden gesteld die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat verweerder in dit geval minder belang moet toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van appellante bij een heroverweging van de besluiten van 4 december 2017 en 18 december 2017 en de besluiten van 14 april 2016 en 27 mei 2016. Van een evidente onredelijkheid is dan ook geen sprake.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, in aanwezigheid van mr. C.H.R. Mattheussens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 augustus 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.