Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1733
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 juli 2020 in de zaak tussen
Fa [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. M.A. van der Kruijt‑Bos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. G. Meijerink),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten 1 tot en met 5) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 1.977,- voor periode 1 (maart en april 2017), van € 10.205,- voor periode 2 (mei en juni 2017), van € 12.413,- voor periode 3 (juli en augustus 2017), van € 15.058,- voor periode 4 (september en oktober 2017) en van € 9.283,- voor periode 5 (november en december 2017).
Bij besluit van 18 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1 tot en met 5 ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 mei 2020. Appellante is verschenen, vertegenwoordigd door [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het College heeft de Staat der Nederlanden als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden.
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Vóór de peildatum heeft zij geïnvesteerd in uitbreiding van het bedrijf. Op de peildatum was de uitbreiding van het bedrijf nog niet volledig gerealiseerd. De veestapel is nadien gegroeid. Verweerder is bij de besluitvorming uitgegaan van het referentieaantal op de peildatum, hetgeen heeft geresulteerd in heffingen.
Beoordeling van het beroep
3. Appellante betoogt dat in het bestreden besluit wordt miskend dat de Regeling in haar geval een individuele en buitensporige last vormt als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Op verweerder rust de verplichting deugdelijk te motiveren waarom in haar geval geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder mocht niet volstaan met een algemene verwijzing naar het ondernemersrisico, maar had een specifieke belangenafweging moeten maken. Daarbij had verweerder in moeten gaan op de mate waarin het bedrijf van appellante financieel is getroffen door de Regeling en de gevolgen daarvan voor de continuïteit van de bedrijfsvoering.
Volgens appellante is haar bedrijf als gevolg van de Regeling en de daarin neergelegde gedwongen reductie van het melkvee niet rendabel te exploiteren. De vader van firmanten had een varkenshouderij. Toen hij ziek werd, besloten firmanten samen het bedrijf voort te zetten, daartoe uit te breiden en om te schakelen van varkens naar melkvee. Appellante is in 2011 begonnen met de voorbereidingen voor een nieuwe duurzame stal. In 2012 heeft zij grond aangekocht om het bedrijf verantwoord te kunnen laten groeien en is zij begonnen met het insemineren van haar runderen, om in 2015 genoeg jong melkvee van eigen aanfok en hoge gezondheid te kunnen melken. Nadat zij daarvoor de benodigde vergunningen had, waaronder een vergunning van 4 juli 2014 voor het houden van 326 runderen, is zij begonnen met de bouw van de nieuwe stal, die vóór de peildatum gereed was. Op de peildatum waren er echter nog maar 86,84 GVE aanwezig, zodat zij op grond van de Regeling moet reduceren tot dat aantal en de nieuwe stal niet kan benutten. Dit terwijl zij voor de bouw van die stal onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan. Verder heeft zij nooit vee aangekocht, maar is alleen sprake van eigen aanwas die vervolgens is gaan afkalven en melk gaan geven. Dat is niet tegen te houden. Zij heeft in 2016 en 2017 zeer veel melkkoeien verkocht om aan de Regeling te voldoen, maar desondanks wordt zij nu geconfronteerd met heffingen.
De combinatie van de latente stalruimte, de financiële verplichtingen en de heffingen, maakt dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Daarbij komt dat zij door de bouw van de nieuwe stal en de aankoop van grond 63,5% meer dan een gemiddeld melkveebedrijf is gegroeid, aldus appellante.
Volgens appellante is haar bedrijf als gevolg van de Regeling en de daarin neergelegde gedwongen reductie van het melkvee niet rendabel te exploiteren. De vader van firmanten had een varkenshouderij. Toen hij ziek werd, besloten firmanten samen het bedrijf voort te zetten, daartoe uit te breiden en om te schakelen van varkens naar melkvee. Appellante is in 2011 begonnen met de voorbereidingen voor een nieuwe duurzame stal. In 2012 heeft zij grond aangekocht om het bedrijf verantwoord te kunnen laten groeien en is zij begonnen met het insemineren van haar runderen, om in 2015 genoeg jong melkvee van eigen aanfok en hoge gezondheid te kunnen melken. Nadat zij daarvoor de benodigde vergunningen had, waaronder een vergunning van 4 juli 2014 voor het houden van 326 runderen, is zij begonnen met de bouw van de nieuwe stal, die vóór de peildatum gereed was. Op de peildatum waren er echter nog maar 86,84 GVE aanwezig, zodat zij op grond van de Regeling moet reduceren tot dat aantal en de nieuwe stal niet kan benutten. Dit terwijl zij voor de bouw van die stal onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan. Verder heeft zij nooit vee aangekocht, maar is alleen sprake van eigen aanwas die vervolgens is gaan afkalven en melk gaan geven. Dat is niet tegen te houden. Zij heeft in 2016 en 2017 zeer veel melkkoeien verkocht om aan de Regeling te voldoen, maar desondanks wordt zij nu geconfronteerd met heffingen.
De combinatie van de latente stalruimte, de financiële verplichtingen en de heffingen, maakt dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Daarbij komt dat zij door de bouw van de nieuwe stal en de aankoop van grond 63,5% meer dan een gemiddeld melkveebedrijf is gegroeid, aldus appellante.
3.1.
Bij uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, onder 11 en verder, heeft het College overwogen dat de vaststelling van het referentieaantal een inbreuk vormt op het eigendomsrecht zoals neergelegd in artikel 1 van het EP. Als gevolg van die vaststelling kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
3.2.
Het College heeft onder meer in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, onder 9.1 en verder, geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellante zodanig uitwerkt, dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
3.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
3.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
3.5.
Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Daartoe wordt als volgt overwogen.
3.6.
Op het moment dat in juli 2014 aan appellante een vergunning is verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998, was voorzienbaar dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen de bouw van een nieuwe stal doorgang te laten vinden. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat uitbreiding van het bedrijf nodig was, zodat er genoeg inkomsten zouden zijn voor beide firmanten. De keuze om om te schakelen van varkens naar melkvee was ingegeven door de ideologie van de firmanten. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat beide keuzes niet maken dat er een noodzaak bestond tot uitbreiding en omschakeling. De varkenshouderij had kunnen worden voortgezet door een van de firmanten. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
3.7.
Het College begrijpt dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen.
3.8.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Het betoog faalt.
Het betoog faalt.
Overschrijding redelijke termijn
4. Ter zitting heeft appellante een verzoek om schadevergoeding gedaan wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
5. Verweerder heeft het bezwaarschrift voor de periodes 1 tot en met 4 op 12 januari 2018 ontvangen en het bezwaarschrift voor periode 5 op 31 januari 2018. Op 18 juni 2018 is nog een aanvullend bezwaarschrift voor alle periodes ontvangen. Ter zitting is duidelijk geworden dat dit een schriftelijke uiteenzetting betrof van hetgeen appellante op de hoorzitting van 11 juni 2018 naar voren had gebracht. Het College volgt verweerder daarom niet dat voor de aanvang van de redelijke termijn moet worden uitgegaan van 18 juni 2018. De op 12 en 31 januari 2018 ontvangen bezwaarschriften bevatten immers reeds gronden. Uitgaande van die data is op het moment van het doen van deze uitspraak de tweejaartermijn met meer dan 5 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 500,- aan immateriële schade.
Verweerder heeft op 18 juli 2018 in één besluit beslist op de bezwaren over alle periodes. Omdat de behandeling van het bezwaar over periode 5 minder dan een half jaar in beslag heeft genomen en de redelijke termijn voor de bezwaarfase voor de periodes 1 tot en met 4 met minder dan een week is overschreden, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is het in dit geval redelijk de overschrijding van de behandelingsduur volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 500,- aan appellante.
Verweerder heeft op 18 juli 2018 in één besluit beslist op de bezwaren over alle periodes. Omdat de behandeling van het bezwaar over periode 5 minder dan een half jaar in beslag heeft genomen en de redelijke termijn voor de bezwaarfase voor de periodes 1 tot en met 4 met minder dan een week is overschreden, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is het in dit geval redelijk de overschrijding van de behandelingsduur volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 500,- aan appellante.
Slotsom
6. Het beroep is ongegrond.
7. Appellante heeft recht op een vergoeding van € 500,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 juli 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen.