ECLI:NL:CBB:2020:367

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummer: 18/2237

uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juni 2020 op het hoger beroep van:

[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante,

(gemachtigde: mr. P.J.G.G. Sluijter),

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 september 2018 kenmerk ROT 18/3140, in het geding tussen

appellante

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister,

(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).

Procesverloop in hoger beroep

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam

(rechtbank) van 7 september 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:7957

De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2020. Dit hoger beroep is tegelijk behandeld met andere hoger beroepen van appellante, namelijk 18/2235, 18/2236, 18/2238, 18/2239, 18/2240, 18/2241, 18/2242, 18/2243, 18/2244, 18/2245 en 18/2728.

Appellante, vertegenwoordigd door [naam 2] en [naam 3] , is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor de minister zijn tevens verschenen drs. J.D. Greep, drs. R. Visser, drs. C. de Bruin, drs. B. van der Linden en drs. B. Braarels.

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak, die als bijlage II aan deze uitspraak is gehecht. Het College volstaat met het volgende en gaat voor de beoordeling van deze zaak uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in bijlage I bij deze uitspraak. Beide bijlagen maken deel uit van de uitspraak.

1.2

Bij besluit van 7 april 2017 (boetezaak 201700889) en afzonderlijke besluiten van

14 april 2017 (boetezaken 201700845, 20701735, 201607644, 201607646, 201700216, 201701742, 201701773, 201701738 en 201701754) heeft de minister aan appellante boetes opgelegd wegens overtredingen van de Wet dieren.

1.3

Bij besluit van 18 april 2018, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht (het bestreden besluit), heeft de minister de bezwaren tegen de primaire besluiten met betrekking tot de boetezaken 201700216, 201701773, 201700889, 201701738 en 201701754 gedeeltelijk gegrond verklaard en de motivering van deze primaire besluiten aangevuld. De minister heeft de bezwaren tegen de primaire besluiten met betrekking tot de overige boetezaken ongegrond verklaard en deze besluiten gehandhaafd.

Uitspraak van de rechtbank

2.1

Voor zover het College hierna delen van de aangevallen uitspraak citeert, geldt daarbij dat hierin ‘appellante’ is aangeduid als ‘eiseres’ en de minister als ‘verweerder’.

2.2

De rechtbank heeft het beroep van appellante gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd voor zover dit betrekking heeft op de boetezaken 201701735, 201607644, 201607646, 201700216 en 201700889, de primaire besluiten van 7 april 2017 en 14 april 2017 in deze boetezaken herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. De rechtbank heeft het bestreden besluit voor zover dat ziet op de overige boetezaken in stand gelaten. Tevens heeft de rechtbank de minister veroordeeld in de proceskosten van appellante voor zowel het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaren van appellante als het inhoudelijk beroep tot een bedrag van in totaal € 540,08, waarvan € 506,62 voor het inhoudelijke deel van de procedure.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3.
Het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover deze betrekking heeft op de boetezaken 201701738, 201701742, 201701754, 201701773 en 201700845. Het hoger beroep betreft dus de beslissing van de rechtbank om het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op deze boetezaken in stand te laten. Tevens vecht appellante in hoger beroep de uitspraak van de rechtbank aan wat betreft de proceskostenveroordeling van de minister voor de behandeling van het inhoudelijke beroep wegens de daarbij toegepaste matiging.

4. Voor zover appellante in hoger beroep enkel heeft verwezen naar de door haar in bezwaar en beroep aangevoerde standpunten, stelt het College vast dat appelante niet met een op het bestreden besluit, onderscheidenlijk de aangevallen uitspraak toegespitste motivering nader heeft uiteengezet waarom het bestreden besluit, respectievelijk de aangevallen uitspraak de rechterlijke beoordeling in hoger beroep niet kan doorstaan. Het College gaat derhalve aan deze standpunten voorbij.

5. Het College zal hierna voor elke boetezaak aan de hand van de daartegen door appellante aangevoerde beroepsgronden beoordelen of de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat appellante de door de minister geconstateerde overtredingen heeft begaan, waarbij het College eerst zal ingaan op de gronden die wat betreft dit aspect zien op alle boetezaken. Daarna zal het College de overige beroepsgronden bespreken en dit voor zover sprake is van gelijkluidende beroepsgronden voor alle boetezaken tezamen doen. Ten slotte zal het College de beroepsgrond tegen de vergoeding van de proceskosten voor het inhoudelijke beroep beoordelen.

6. Het College wijst er in het algemeen op dat het ingevolge artikel 6:2, eerste lid, van de Wet dieren verboden is in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is. Waar hierna sprake is van overtreding van met name genoemde voorschriften uit Verordening (EG) Nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening nr. 1099/2009) geldt dat deze voorschriften ingevolge artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren zijn aangewezen als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid van de Wet dieren.

Boetezaken 201701738, 201701742, 201701754, 201701773 en 201700845

Algemeen

7.1

In al deze zaken gaat het - kort gezegd - om boetes die de minister aan appellante heeft opgelegd vanwege vleugelbeknellingen en rugliggingen bij kuikens in geloste containers. In alle primaire besluiten is het beboetbare feit als volgt beschreven:

“De bedrijfsexploitant waarborgt niet dat de in Bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen, namelijk dat de welzijnsomstandigheden van elke zending dieren systematisch bij aankomst worden beoordeeld door de functionaris voor het dierenwelzijn of door een persoon die rechtstreeks aan die functionaris rapporteert om de prioriteiten in kaart te kunnen brengen, met name door te bepalen welke dieren specifieke welzijnsbehoeften hebben en welke maatregelen genomen dienen te worden om in die behoeften te voorzien. Hierdoor wordt er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.”

Volgens de minister heeft appellante daarmee artikel 3, eerste lid, gelet op artikel 15, eerste lid en punt 1.1 van bijlage III van Verordening nr. 1099/2099 overtreden. Bij de primaire besluiten in de boetezaken 201701742 en 201700845 heeft de minister vanwege deze overtreding appellante boetes opgelegd van € 2.500,-. Bij het bestreden besluit heeft de minister deze boetes gehandhaafd. Bij de primaire besluiten met betrekking tot de boetezaken 201701738, 201701754 en 201701773 heeft de minister appellante een boete opgelegd van
€ 4.000,- wegens genoemde overtreding. In deze boetezaken heeft de minister bij het bestreden besluit de boete verlaagd naar € 2.500,-.

7.2

De rechtbank heeft ten aanzien van alle boetezaken, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:

“4.1 De rechtbank overweegt dat verweerder eiseres niet verwijt dat sprake is van beknellingen en rugliggingen in de geloste containers, maar dat eiseres de containers onvoldoende heeft beoordeeld op welzijnsproblemen bij de kuikens en onvoldoende daarop heeft ingegrepen. Dit zal voldoende uit het rapport van bevindingen moeten blijken. De enkele constatering door een toezichthouder dat sprake was van beknellingen en rugliggingen is dus onvoldoende. Ook moet blijken dat eiseres de welzijnscontrole die volgens Bijlage III, punt 1.1, van Verordening 1099/2009 moet plaatsvinden, niet of onvoldoende heeft verricht of dat zij geen noodzakelijke maatregelen heeft genomen bij geconstateerde welzijnsproblemen. Van belang is dat uit het rapport van bevindingen voldoende blijkt dat eiseres de gelegenheid heeft gehad om de betreffende controle te verrichten. Immers, als de toezichthouder beknellingen constateert bij containers die net in de aanvoerhal zijn geplaatst terwijl een welzijnsfunctionaris van eiseres nog doende was een welzijnscontrole op korte termijn uit te voeren, kan uit de enkele aanwezigheid van beknellingen in de containers niet worden geconcludeerd dat de welzijnscontrole niet is verricht. Daarbij is ook relevant dat het exacte moment waarop deze controle doorgaans wordt verricht onduidelijk is gebleven en ook in de Verordening hiervoor geen duidelijk termijn is vastgesteld. Bovendien is voor de toezichthouder eenvoudig vast te stellen, middels de administratie van eiseres, sinds wanneer de geladen containers zich op het terrein van eiseres bevinden, aan de hand waarvan (mede) kan worden beoordeeld of eiseres voldoende gelegenheid heeft gehad om de welzijnscontrole uit te voren. Voorts kan een overtreding ook worden vastgesteld indien gebleken is dat eiseres de welzijnscontrole wél heeft verricht maar daarbij beknelde dieren of rugliggingen niet heeft opgemerkt, dan wel daarop niet heeft ingegrepen. In dat geval dient uit het rapport te blijken dat de welzijnscontrole is verricht (bijvoorbeeld door overlegging van een formulier waarop die controle is afgetekend) en dat de toezichthouder wel of meer beknellingen en rugliggingen in de gecontroleerde containers waarneemt dan bij de welzijnscontrole door eiseres is opgemerkt. Of uit de rapporten voldoende blijkt dat de gestelde overtredingen zijn begaan zal hierna per boetezaak worden besproken.”

7.3.1

Appellante voert onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 december 2017, ROT 16/7462 (niet gepubliceerd), aan dat een welzijnscontrole moet worden uitgevoerd na het lossen, maar voor het uitladen van de kuikens uit de containers. Het toetsingspunt is volgens appellante of voorafgaande aan de kanteling een adequate welzijnscontrole op rugliggingen en beknellingen heeft plaatsgevonden en het is niet doorslaggevend of de welzijnscontrole eerder geheel of gedeeltelijk is of had kunnen worden uitgevoerd. Aangezien niet is vastgesteld dat kanteling heeft plaatsgevonden zonder afdoende welzijnscontrole is van een overtreding geen sprake, aldus appellante.

7.3.2

De minister stelt in het bestreden besluit dat Verordening (EG) Nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (de Transportverordening) geldt tot de plaats van bestemming, waarbij het vervoer eindigt met het lossen, c.q. het uit vervoermiddel laden van de containers met de kuikens. De Transportverordening heeft volgens de minister vanaf dat moment geen werking meer. Gelet op voorschrift 1.1 van bijlage III van Verordening nr. 1099/2009 is appellante vanaf dat moment verantwoordelijk is voor het welzijn van de kuikens.

7.3.3

Het College volgt het standpunt van appellante niet dat eerst sprake kan zijn van overtreding van artikel 15, eerste lid, in verbinding met punt 1.1 van bijlage III van Verordening nr. 1099/2009, wanneer de kanteling van de containers plaatsvindt zonder dat de in punt 1.1. genoemde welzijnscontrole heeft plaatsgevonden, en overweegt daartoe het volgende.

7.3.3.1 De door appellante te slachten levende vleeskuikens worden vanaf het pluimveebedrijf in containers aangevoerd naar de slachterij van appellante. Deze containers, die ieder bestaan uit een aantal lades waarin de kuikens zich bevinden, zijn geplaatst op de vrachtwagen waarmee de kuikens van het pluimveebedrijf worden verplaatst naar de slachterij. Op de slachterij worden de containers gelost van de vrachtwagen. Via een lopende band gaan de containers naar de kantelaar. Dat is een machine die de container kantelt waardoor de lades opengaan en de kuikens terechtkomen op een rolband, die deze kuikens voert naar een volgende fase in het productieproces van de slachterij.

7.3.3.2 Het bepaalde in artikel 15, eerste lid, van Verordening nr. 1099/2009 in verbinding met punt 1.1 van bijlage III van Verordening nr. 1099/2009 stelt buiten twijfel dat een exploitant van een slachthuis verplicht is de welzijnsomstandigheden van elke zending dieren systematisch bij aankomst te laten beoordelen door de functionaris voor dierenwelzijn of de persoon die rechtstreeks rapporteert aan die functionaris om de prioriteiten in kaart te kunnen brengen, met name door te bepalen welke dieren specifieke welzijnsbehoeften hebben en welke maatregelen genomen dienen te worden om in die behoeften te voorzien. Uit de tekst van punt 1.1 blijkt duidelijk dat de welzijnscontrole moet worden verricht bij aankomst van elke zending dieren. Dit voorschrift biedt dus geen ruimte voor de uitvoering van een welzijnscontrole tot aan het moment waarop een container met kuikens wordt gekanteld. Dat punt 1.1. hiervoor geen ruimte laat, volgt ook uit het voorschrift van punt 1.2, eerste volzin van bijlage III van Verordening nr. 1099/2009. Hierin is bepaald dat de dieren zo spoedig mogelijk na aankomst worden uitgeladen en vervolgens zonder onnodige vertraging worden geslacht. Evident is dus dat het moment van aankomst als bedoeld in punt 1.1 vooraf gaat aan het uitladen van de dieren en daarvan moet worden onderscheiden. Voorts kan er gelet op punt 1.2 gelezen in samenhang met de punten 1.3, onder b, en 1.4 van bijlage III van Verordening nr. 1099/2009 redelijkerwijs geen twijfel over bestaan dat, indien de dieren worden vervoerd in containers en het niet mogelijk is de dieren afzonderlijk uit te laden, zoals het geval is bij de door appellante te slachten vleeskuikens, van het uitladen van de dieren reeds sprake is wanneer de containers van het vervoermiddel worden gelost. Voor zover appellante stelt dat de te slachten kuikens eerst worden uitgeladen in de zin van punt 1.2 van bijlage III van Verordening nr. 1099/2009 wanneer de containers worden gekanteld en de kuikens terecht komen op een rolband, vindt deze stelling geen steun in vorengenoemde operationele voorschriften van Verordening nr. 1099/2009.

7.3.3.3 Voor zover appellante in dit verband nog heeft willen betogen dat de toepasselijkheid van de Transportverordening ook pas eindigt op het moment dat de containers waarin de kuikens zijn aangevoerd worden gekanteld, overweegt het College nog het volgende.

7.3.3.4 Uit artikel 1, eerste lid, van de Transportverordening blijkt dat deze verordening, voor zover hier van belang, van toepassing is op het vervoer van dieren binnen de Europese Unie. Het begrip ‘vervoer’ is gedefinieerd in artikel 2, onder w, van de Transportverordening. Volgens deze definitie is sprake van vervoer in de daar genoemde zin in geval van de verplaatsing van dieren met vervoermiddelen en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals onder meer het lossen, tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen. De ‘plaats van bestemming’ is gedefinieerd in artikel 2, onder s, van de Transportverordening. Daaruit blijkt dat dit, voor zover hier van belang, de plaats is waar een dier uit een vervoermiddel geladen en geslacht wordt. Gelet op deze voorschriften, bezien in onderling verband, is duidelijk dat de Transportverordening van toepassing is tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming, dat wil zegen op de plaats waar zij uit het vervoermiddel geladen en geslacht worden, zijn uitgeladen. Vanaf dat moment eindigt het vervoer als bedoeld in de Transportverordening, waarop de voorschriften van de Transportverordening van toepassing zijn. Daarmee eindigt dus de verantwoordelijkheid voor de bescherming van de dieren op grond van de Transportverordening, waartoe de in deze verordening bedoelde organisatoren, vervoerders, houders en verzamelcentra zijn gehouden.

7.3.3.5 Gelet op vorengenoemde definitie van de ‘plaats van bestemming’ is hiervoor bepalend de plaats waar een dier uit een vervoermiddel wordt geladen en geslacht. Dit betekent naar het oordeel van het College ten aanzien van de op de slachterij van appellante aangevoerde levende kuikens dat de toepassing van de Transportverordening eindigt op het moment waarop een container met levende kuikens op het terrein van het slachthuis van appellante van de vrachtwagen is gelost. Vanaf dit moment immers zijn de kuikens op de locatie waar ze worden geslacht, geladen uit het vervoermiddel waarmee zij vanaf de pluimveehouder naar de slachterij zijn verplaatst. Het College volgt appellante dan ook niet in haar hiervoor in 7.3.3.3 genoemde stelling dat de toepasselijkheid van de Transportverordening eerst eindigt op het moment dat de containers waarin de kuikens zijn aangevoerd, worden gekanteld.

7.3.3.6 Gelet op het vorenstaande slagen de in 7.3.1 en 7.3.3.3 genoemde beroepsgronden van appellante niet.

Boetezaken 201700845, 201701742, 201701773 en 201701738 (vaststelling overtreding)

8.1

Ten aanzien van deze boetezaken heeft appellante geen andere beroepsgronden aangevoerd met betrekking tot de vaststelling van de overtreding dan de voor alle boetzaken geldende beroepsgronden die hiervoor in 7.3.1 en 7.3.3.3 zijn weergegeven. Nu deze beroepsgronden niet slagen, bekent dit naar het oordeel van het College dat de rechtbank in de onderhavige boetezaken terecht heeft vastgesteld dat appellante de hiervoor in 7.1 genoemde overtreding heeft begaan.

8.2

Dit betekent dat de minister in deze zaken bevoegd was tot het opleggen van een boete wegens deze overtreding.

Boetezaak 201701754 (vaststelling overtreding)

9.1

In deze zaak heeft de minister de boete gebaseerd op de bevindingen van een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit bij een controle op het bedrijf van appellante op 6 maart 2017. Deze bevindingen zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 10 maart 2017. De rechtbank heeft dit rapport weergegeven in punt 14.3 van de aangevallen uitspraak. In punt 14.4 heeft de rechtbank geoordeeld dat in voldoende mate vaststaat dat appellante de overtreding heeft begaan. Het College volstaat hier met een verwijzing naar deze onderdelen van de aangevallen uitspraak.

9.2

Appellante voert ten aanzien van deze boetezaak specifiek aan dat zij met gedetailleerde werkinstructies, alsmede met de aan het personeel verstrekte opleiding en het toezicht op en de begeleiding van hun functioneren alle zorg betracht die in redelijkheid van haar kan worden gevergd om het kantelen van beknelde of kuikens met rugliggingen te voorkomen. Zij wijst in dit verband op artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en stelt dat haar betoog dat ten onrechte een nultolerantiebeleid wordt gevoerd door de NVWA en de minister behoort te slagen, omdat anders ten onrechte voorbij wordt gegaan aan het afwezig zijn van verwijtbaarheid en/ of alle schuld.

9.3

In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in voldoende mate vaststaat dat appellante de overtreding in de onderhavige boetezaak heeft begaan. Het antwoord op de vraag of deze overtreding niet aan appellante kan worden verweten in de zin van artikel 5:41 van de Awb moet worden onderscheiden van de beoordeling of de minister op goede gronden heeft vastgesteld dat appellante de overtreding heeft begaan en zal het College hierna beoordelen in 11.2. Voor zover appellante met vorengenoemde beroepsgrond beoogt te stellen dat zij vanwege haar gedetailleerde werkinstructies, de aan het personeel verstrekte opleiding en het toezicht op en de begeleiding van hun functioneren weldegelijk de ingevolge artikel 3, eerste lid, van Verordening nr. 1099/2009 op haar rustende verplichting heeft nageleefd, levert dit algemene en niet met feiten onderbouwde betoog een onvoldoende betwisting op van de concrete situatie zoals door de toezichthouder is beschreven in het rapport van bevindingen van 10 maart 2017. De minister heeft terecht heeft vastgesteld dat appellante de overtreding heeft begaan.

9.4

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen was de minister in deze boetezaak bevoegd om een boete op te leggen.

Overige beroepsgronden (alle boetezaken, tenzij anders vermeld)

Keuze minister voor opleggen boetes

10.1

Appellante heeft aangevoerd dat de minister ten aanzien van haar bedrijf een lik-op-stukbeleid voert waarbij iedere vermeende onvolkomenheid wordt vastgelegd in een rapport van bevindingen en leidt tot een boete. De minister heeft ten onrechte geen rekening gehouden met dit ‘nultolerantiebeleid’, waardoor appellante financieel en in haar bedrijfsvoering zwaar wordt belast door het moeten voeren van veel bezwaar- en beroepsprocedures.

10.2

Voor zover appellante hiermee heeft willen betogen dat de minister niet in redelijkheid tot het opleggen van de in geding zijnde boetes heeft kunnen besluiten, ziet het College voor dat oordeel geen grond in de specifiek hiertoe door appellante genoemde redenen. Het gaat bij het opleggen van een boete als hier in geding om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid, waarbij de minister bij het maken van deze keuze beschikt over beleidsruimte. Gesteld noch gebleken is dat ter zake beleid van de minister van toepassing is waaruit volgt dat het opleggen van deze boetes achterwege had moeten blijven. De minister heeft gewezen op het belang van de bescherming van het dierenwelzijn, dat wordt gediend door de overtreden wettelijke voorschriften van Verordening nr. 1099/2009, en het grote belang van adequate handhaving van deze voorschriften ter bescherming van dat belang. Volgens de minister is het opleggen van boetes, die bestraffend van aard zijn en gericht zijn op leedtoevoeging, wegens de in geding zijnde overtredingen, gelet op alle feiten en omstandigheden, een geschikte en passende sanctie voor appellante. Op het bedrijf van appellante zijn over een langere periode bij controles een groot aantal overtredingen op het gebied van het dierenwelzijn, de dier- en volksgezondheid en de voedselveiligheid geconstateerd. Van incidentele overtredingen is dus geen sprake. In dit verband heeft de minister ter zitting uiteengezet dat, voordat is besloten om op het bedrijf van appellante geconstateerde overtredingen te sanctioneren met bestuurlijke boetes, er veel en regelmatig overleg tussen appellante en de NVWA heeft plaatsgevonden om tot verbetering van de naleving van de betreffende wet- en regelgeving te komen en dat met het oog daarop eerst waarschuwingen aan haar zijn opgelegd. Toen verbetering uitbleef, heeft de minister besloten de handhaving ‘op te schalen’ en boetes op te leggen. Nadat de erkenning van de slachterij van appellante in de eerste helft van 2017 gedeeltelijk is geschorst, appellante een verbeterplan heeft ingediend en deze schorsing is opgeheven, is de situatie op het bedrijf volgens de minister spectaculair verbeterd. Die stijgende lijn is vastgehouden. Er worden minder overtredingen geconstateerd. Appellante heeft een en ander niet weersproken. Onder deze omstandigheden acht het College de keuze van de minister om in de onderhavige zaken gebruik te maken van zijn bevoegdheid om boetes op te leggen niet onaanvaardbaar.

10.3

Voor zover appellante ter aanvulling op de in 10.1 genoemde beroepsgrond specifiek voor alle onderhavige boetezaken met betrekking tot de vleugelbeknellingen en rugliggingen betoogt dat de minister voor vangletsel een handhavingsnorm hanteert, die inhoudt dat niet handhavend wordt opgetreden indien de toezichthouder een vangletselpercentage van twee procent of minder vaststelt, en niet valt in te zien waarom een dergelijke norm niet wordt gehanteerd in het kader van de in die zaken aan de orde zijnde overtreding, leidt dit betoog het College niet tot een ander oordeel. Zoals hiervoor in 10.2 reeds is overwogen gaat het bij het opleggen van een boete als hier in geding om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid, waarbij de minister bij het maken van deze keuze beschikt over beleidsruimte. Gegeven deze beleidsruimte betekent het enkele feit dat voor vangletsel een dergelijke handhavingsnorm bestaat niet dat de minister niet in redelijkheid ervan heeft kunnen afzien om met betrekking tot de onderhavige overtreding een handhavingsnorm als bedoeld door appellante te hanteren.

Verwijtbaarheid, beroep op artikel 5:41Awb

11.1

Appellante voert specifiek met betrekking tot boetezaak 201701754 onder verwijzing naar artikel 5:41 van de Awb aan dat zij met gedetailleerde werkinstructies, alsmede met de aan het personeel verstrekte opleiding en het toezicht op en de begeleiding van hun functioneren alle zorg betracht die in redelijkheid van haar kan worden gevergd om overtredingen te voorkomen.

11.2

Met een algemene verwijzing naar werkinstructies, opgeleid personeel en het toezicht daarop, zonder daarbij in te gaan op de specifieke waarnemingen zoals die door de toezichthouder zijn beschreven in het rapport van bevindingen van 10 maart 2017 is appellante niet geslaagd in de op haar rustende bewijslast dat zij in dit concrete geval aan de op haar rustende zorgplicht heeft voldaan. Er is daarom geen grond voor het oordeel dat de in deze boetezaken aan de orde zijnde overtredingen appellante niet kunnen worden verweten.

Hoogte van de boetes

12.1

Appellante betwist voorts de hoogte van de opgelegde boetes met een beroep op artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Volgens appellante had de minister lagere boetes moeten opleggen wegens een aantal bijzondere omstandigheden als bedoeld in deze bepaling. Appellante heeft hiertoe aangevoerd dat zij van de aan de boetes ten grondslag gelegde gedragingen geen enkel economisch voordeel heeft genoten en dat sprake is van niet te vermijden voorvallen in het productieproces, die haar economische belang juist schaden. Voorts heeft de minister ten onrechte geen rekening gehouden met het door hem ten aanzien van appellante gevoerde lik-op-stuk beleid, wat naast voor haar belastende besluiten in meerdere gevallen leidt tot het door de minister gegrond (moeten) verklaren van door haar ingediende bezwaarschriften. Door het (moeten) voeren van veel bezwaar- en beroepsprocedures wordt appellante financieel en in haar bedrijfsvoering zwaar belast. Voorts staat de opeenstapeling van boetebesluiten volgens appellante in geen verhouding tot de financiële positie van haar bedrijf.

12.2

Het College stelt vast dat de hoogte van de bestuurlijke boete die mag worden opgelegd wegens de in geding zijnde overtredingen op grond van artikel 8.8 van de Wet dieren wettelijk is vastgelegd in het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) en de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (Regeling handhaving). Niet gebleken is dat de minister met betrekking tot de in geding zijnde boetes een onjuiste toepassing heeft gegeven aan hetgeen in deze regelingen is bepaald omtrent de hoogte van de boete. Appellante heeft weliswaar gesteld dat de minister de boetes had moeten halveren op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving, maar zij heeft niet concreet gemotiveerd waarom de in deze bepaling bedoelde risico’s of gevolgen van een overtreding voor de diergezondheid of het dierenwelzijn gering zijn of ontbreken. Gegeven de aard van de hier aan de orde zijnde overtredingen, waarbij sprake was van vleugelbeknellingen en rugliggingen, acht het College niet aannemelijk dat die gevolgen gering zijn of ontbreken.

12.3

Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. In hetgeen appellante heeft aangevoerd in het kader van deze bepaling ziet het College geen reden om de boete verdergaand te matigen of te schrappen. Zoals het College onder meer heeft geoordeeld in de uitspraak van 23 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:167, brengt artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dit kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit handhaving, gelezen in samenhang met artikel 1.2 van de Regeling handhaving, voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De door appellante genoemde omstandigheden zijn geen omstandigheden waarin de minister aanleiding had moeten zien om de boetes te matigen of te schrappen. Gelet op hetgeen hiervoor in 10.2 is overwogen met betrekking tot de aanpak van het bedrijf van appellante door de minister, leidt de enkele stelling van appellante dat zij financieel en in haar bedrijfsvoering zwaar wordt belast door de bezwaar- en beroepsprocedures en dat zij geen economisch voordeel heeft gehad van de gesanctioneerde gedragingen, niet tot de conclusie dat de boetes onevenredig zijn. Op het bedrijf van appellante was sprake van een situatie waarin over een langere periode structureel overtredingen van wettelijke voorschriften op het gebied van de diergezondheid, het dierenwelzijn, de volksgezondheid en de voedselveiligheid door de minister zijn geconstateerd, terwijl appellante er niet in slaagde om wat dit betreft wezenlijke verbeteringen door te voeren, ondanks herhaald overleg met de NVWA en andere maatregelen die door de NVWA en de minister zijn opgelegd. Dit blijkt ook uit de uitspraken van heden van het College in de hiervoor in het procesverloop genoemde andere beroepsprocedures van appellante 18/2235, 18/2236, 18/2238, 18/2239, 18/2240, 18/2241, 18/2242, 18/2243, 18/2244 en 18/2245. Genoemde omstandigheden komen dan ook voor rekening en risico van appellante. Appellante heeft haar stelling dat de opeenstapeling van boetebesluiten in geen verhouding staat tot de financiële positie van haar bedrijf niet met feiten onderbouwd. Appellante heeft op geen enkele wijze op enig moment in de procedure inzicht gegeven in de financiële positie van haar bedrijf. Ter zitting heeft appellante desgevraagd verklaard dat zij dit inzicht ook niet zal geven. De financiële positie van appellante geeft daarom geen grond voor het oordeel dat de boetes moeten worden gematigd of op nihil moeten worden vastgesteld.

Conclusie boetezaken

13. Het hoger beroep voor zover gericht tegen de aangevallen uitspraak waarbij de rechtbank het bestreden besluit voor zover dit ziet op de boetezaken 201701738, 201701742, 201701754, 201701773 en 201700845 in stand heeft gelaten, is ongegrond. In zoverre dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd.

Proceskostenveroordeling

14.1

De rechtbank heeft ten aanzien van de proceskostenveroordeling, voor zover van belang, het volgende geoordeeld:

“19.2.Ten aanzien van de proceshandelingen in het inhoudelijke beroep gericht tegen het bestreden besluit is de rechtbank van oordeel dat toepassing van de zuiver forfaitair bepaalde vergoeding leidt tot een dermate disproportionele vergoeding dat er aanleiding bestaat om deze vergoeding op grond van artikel 2, derde lid, van het Bpb te matigen. Daartoe is van belang dat dit beroep en de beroepen ROT 17/4424, ROT 17/4425, ROT 18/3138, ROT 18/3139, ROT 18/3141, ROT 18/3142, ROT 18/3143, ROT 18/3144, ROT 18/3145 en ROT 18/3146, weliswaar niet als samenhangende zaken in de zin van het Bpb kunnen worden aangemerkt, maar wel op onderdelen enige samenhang vertonen ten aanzien van het soort overtreding en een aantal algemene beroepsgronden. Daarnaast zijn al deze beroepen tegelijk op dezelfde zitting behandeld. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om de forfaitaire toe te kennen vergoeding te halveren. Voor de vaststelling van het forfaitaire bedrag wordt 1 punt toegekend voor de aanvulling van het beroep bij brief van 28 juni 2018 en 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 8 augustus 2018, met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1. Na halvering van dit bedrag komen de te vergoeden kosten voor de rechtsbijstandverlening in dit inhoudelijke deel van het beroep op € 501,-. Ten aanzien van de reiskosten van de directeur van eiseres naar de zitting van 8 augustus 2018 overweegt de rechtbank dat de hiervoor genoemde inhoudelijke beroepen op dezelfde zitting zijn behandeld en hij dus slechts één maal heeft moeten reizen voor de inhoudelijke behandeling van deze beroepen. De rechtbank zal de te vergoeden reiskosten (€ 50,60) dan ook gelijkelijk verdelen over de negen van de hiervoor genoemde beroepen die gegrond zijn verklaard, wat neerkomt op € 5,62 per zaak. Daarmee komen de totale te vergoeden proceskosten voor het inhoudelijke deel van dit beroep op € 506,62.”

14.2

Appellante betoogt dat de rechtbank de proceskostenvergoeding ten onrechte heeft gematigd. Zij wijst er op dat alle beroepen meerdere boetebesluiten omvatten, die elk voor zich nopen tot bestudering en bespreking van de feiten en de juridische merites van de betreffende zaak.

14.3

Het College stelt vast dat de rechtbank op grond van artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) heeft besloten tot matiging van de veroordeling van de minister in de proceskosten van appellante. Deze bepaling geeft, voor zover hier van belang, de bestuursrechter de mogelijkheid om in bijzondere omstandigheden af te wijken van het in het eerste lid, onderdeel a, van genoemd artikel bedoelde forfaitaire tarief voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De toelichting bij het Bpb (Stb. 1993, 763, p. 10 (https://www.navigator.nl/document/d1c7137053a40d0bd9ca820434b21af7?ctx=ea0ceb3d5bb5a25beceacb1fdee8cd01)) vermeldt dat in uitzonderlijke gevallen strikte toepassing van de regeling onrechtvaardig kan uitpakken en dat de rechter in bijzondere omstandigheden de volgens het Bpb berekende vergoeding – zonder af te doen aan het karakter van een tegemoetkoming in de daadwerkelijke kosten – kan verhogen of verlagen. Benadrukt wordt dat het werkelijk gaat om uitzonderingen en als voorbeeld wordt genoemd een geval waarin de burger door gebrekkige informatievoorziening door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd. In dit verband wijst het College ook op de toelichting met dezelfde strekking bij het Besluit proceskosten bestuursrecht van 27 oktober 2017 tot wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht in verband een verruiming van de regeling voor samenhangende zaken (Stb. 2014, 411, p. 3).

14.4

Het College begrijpt de door de rechtbank aan de toepassing van artikel 2, derde lid, Bpb ten grondslag gelegde motivering aldus dat de rechtbank van oordeel is dat de omstandigheid dat de daarbij genoemde zaken, hoewel niet samenhangend in de zin van artikel 3 van het Bbp, op onderdelen enige samenhang vertonen ten aanzien van de soort overtreding en een aantal algemene beroepsgronden, alsmede de omstandigheid dat alle betreffende beroepen tegelijk op dezelfde zitting zijn behandeld, bijzondere omstandigheden zijn in de zin van genoemde wettelijke bepaling. Het College is van oordeel dat geen van deze omstandigheden zo uitzonderlijk is en evenmin in onderling verband zo uitzonderlijk zijn, dat afwijking van vorengenoemd forfaitaire tarief op grond van artikel 2, derde lid, van het Bpb gerechtvaardigd is. Dit betekent dat de in 14.2 genoemde beroepsgrond slaagt.

14.5

Gelet op het vorenstaande dient de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank hierbij de minister heeft veroordeeld in de door appellante gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 540,08 te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, stelt het College de voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten die appellante heeft gemaakt in verband met de behandeling van het beroep door de rechtbank vast op in totaal € 1.057,46, waarvan € 1.024,- voor de behandeling van het inhoudelijke beroep gericht tegen het bestreden besluit, en € 33,46 aan de door de rechtbank toegekende en in hoger beroep niet bestreden vergoeding voor het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen door de minister op de bezwaren van appellant. Genoemd bedrag van € 1.024,- is als volgt samengesteld: 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, met een waarde per punt van € 512,-, zoals deze waarde gold toen de rechtbank de aangevallen uitspraak deed. De in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank gemaakte (eenmalige) reiskosten zijn reeds voor vergoeding in aanmerking gebracht in de procedure 18/2235, zodat deze kosten in de onderhavige procedure niet nogmaals voor vergoeding in aanmerking komen.

14.6

Het College veroordeelt de minister voorts in de door appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1.050,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Nu de in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte (eenmalige) reiskosten reeds voor vergoeding in aanmerking zijn gebracht in de procedure 18/2728, komen deze kosten in de onderhavige procedure niet nogmaals voor vergoeding in aanmerking.

14.7

De minister wordt dus veroordeeld in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep in eerste aanleg en het hoger beroep gemaakte proceskosten voor in totaal € 2.107,46 ( € 1.057,46 vermeerderd met € 1.050,-).

Beslissing

Het College:

bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank hierbij het bestreden besluit voor zover dit ziet op de boetezaken 201701738, 201701742, 201701754, 201701773 en 201700845 in stand heeft gelaten;
vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank hierbij de minister heeft veroordeeld in de door appellante gemaakte proceskosten tot een bedrag van
veroordeelt de minister in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep in eerste aanleg en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 2.107,46;
draagt de minister op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 508,- aan appellante te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.S.J. Albers en mr. J.A.M. van den Berk, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven-Boersma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juni 2020.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Bijlage I: van toepassing zijnde wettelijke voorschriften

Verordening (EG) Nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Transportverordening) luidt, voor zover hier van belang, als volgt.

“Artikel 1

Toepassingsgebied

1. Deze verordening is van toepassing op het vervoer van levende gewervelde dieren binnen de Gemeenschap, alsmede op de door ambtenaren te verrichten speciale controles op partijen dieren die het douanegebied van de Gemeenschap binnenkomen of verlaten.
(…)

Artikel 2

Definities

Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities
(…)
s) ,, plaats van bestemming”: de plaats waar een dier uit een vervoermiddel geladen wordt en
i. gedurende ten minste 48 uur voor het vertrek gestald wordt, of
ii. geslacht wordt;
(…|

w) ,,vervoer”: de verplaatsing van dieren met behulp van een of meer vervoermiddelen en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals laden, lossen, overladen en rusten, tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen.”

Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

“Artikel 3

Algemene voorschriften voor het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten

1. Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.

(…)

Artikel 15

Behandeling van dieren en fixatieactiviteiten in slachthuizen

1. De bedrijfsexploitanten waarborgen dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen.

(…)

Bijlage III

Operationele voorschriften voor slachthuizen

(zoals bedoeld in artikel 15)

1. de aankomst en verplaatsing van en het omgaan met dieren

1.1

De welzijnsomstandigheden van elke zending dieren worden systematisch bij aankomst beoordeeld door de functionaris voor het dierenwelzijn of door een persoon die rechtstreeks aan die functionaris rapporteert om de prioriteiten in kaart te kunnen brengen, met name door te bepalen welke dieren specifieke welzijnsbehoeften hebben en welke maatregelen genomen dienen te worden om in die behoeften te voorzien.

1.2

De dieren worden zo spoedig mogelijk na aankomst uitgeladen en vervolgens zonder onnodige vertraging geslacht.

(…)

1.3

Containers waarin dieren worden vervoerd, dienen goed te worden onderhouden en zorgvuldig te worden behandeld, in het bijzonder wanneer zij een geperforeerde of flexibele bodem hebben, en

a) het is verboden ermee te gooien, ze op de grond te laten vallen of omver te gooien;

b) zo mogelijk moeten zij horizontaal en mechanisch worden in- en uitgeladen.

Indien mogelijk worden dieren afzonderlijk uitgeladen.

1.4

Indien containers op elkaar worden geplaatst, worden voorzorgsmaatregelen genomen om:

a) de hoeveelheid urine en uitwerpselen die op de dieren in de lagere containers valt, te beperken;

b) de stabiliteit van de containers te waarborgen;

c) te waarborgen dat de ventilatie niet belemmerd wordt.”

De Wet dieren luidt, voor zover van belang, als volgt:

“Artikel 6:2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen.

(…)

Artikel 8:7 Bevoegdheid

Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen

Artikel 8.8 Hoogte bestuurlijke boete

1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.

2. De op grond van het eerste lid te bepalen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, per overtreding begaan door een natuurlijke persoon, en ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht per overtreding, begaan door een rechtspersoon of een vennootschap, of, indien dat meer is, 10 procent van de jaaromzet in het boekjaar voorafgaande aan het boekjaar waarin de boete wordt opgelegd.”

De Regeling houders van dieren luidt, voor zover van belang, als volgt:

“Artikel 5.8 Verbodsbepaling

Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en tweede lid, 7, 8, 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009.”

Het besluit handhaving en overige zaken wet dieren luidt, voor zover van belang, als volgt:

“Artikel 2.2 Boetecategorieën

1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:

a. categorie 1: € 500;

b. categorie 2: € 1500;

c. categorie 3: € 2500;

d. categorie 4: € 5000;

e. categorie 5: € 10.000 of, indien dat meer is, 10% van de jaaromzet.

2. Indien de hoogte van de krachtens het derde lid aangewezen boetecategorie door het met de overtreding te behalen economische voordeel aanmerkelijk wordt overschreden, kan Onze Minister een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste categorie 5, bedoeld in het eerste lid.

3. Bij ministeriële regeling worden de bepalingen waarvoor in geval van overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, ingedeeld overeenkomstig de daarbij aangewezen boetecategorie.

4. In de regeling, bedoeld in het derde lid, kan worden bepaald dat de hoogte van de bestuurlijke boete voor een overtreding wordt vastgesteld op het bedrag behorende bij de naasthogere boetecategorie ten opzichte van de categorie, bedoeld in het derde lid, indien bij de betreffende gedraging een in die regeling vastgesteld percentage dieren van het totaal aantal betrokken dieren was betrokken op een in die regeling aangewezen wijze.

Artikel 2.3 Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn

Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:

a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in
artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;

b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.”

De Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren luidt voor zover van belang als volgt

“Artikel 1.2 Indeling categorieën bestuurlijke boete

De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.”

De Algemene wet bestuursrecht luidt, voor zover van belang, als volgt:

“Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

(…)

Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
(…)
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgelegd, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
(…)

Artikel 8:75
1. De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.”

Het besluit proceskostenbestuursrecht luidt, voor zover van belang, als volgt:

“Artikel 1
1. Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend betrekking hebben op:
a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,

b. kosten van een getuige, deskundige of tolk die door een partij of een belanghebbende is meegebracht of opgeroepen, dan wel van een deskundige die aan een partij verslag heeft uitgebracht,
c. reis- en verblijfkosten van een partij of een belanghebbende,
(…)

Artikel 2
1. Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak, onderscheidenlijk de beslissing op het bezwaar of het administratief beroep als volgt vastgesteld:
a. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief;
(…)
c. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel c: overeenkomstig artikel 11, eerste lid, onderdeel d, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003;
(…)
3. In bijzondere omstandigheden kan van het eerste lid worden afgeweken.

Artikel 3
1.Samenhangende zaken worden voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, beschouwd als één zaak.
2. Samenhangende zaken zijn: door een of meer belanghebbenden gemaakte bezwaren of ingestelde beroepen, die door het bestuursorgaan of de bestuursrechter gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld, waarin rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onder a, is verleend door dezelfde persoon dan wel door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn.”