ECLI:NL:CBB:2020:364 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Aansluitplicht netbeheerder en objectafbakening bij zonne...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 18/2227

uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juni 2020 in de zaak tussen

Liander N.V. (Liander), appellante

(gemachtigden: mr. R.W. de Vlam en mr. G. Wilbers),

Autoriteit Consument en Markt, (ACM), verweerster

(gemachtigden: mr. L.H.J. Dabekaussen, mr. A. Mearadji, mr. G.A.A.M. Zwagemakers en mr. H. Koomen).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Coöperatie Nij Altoenae Energie Neutraal 2020 U.A., (NAEN) te Nij Altoena

(gemachtigde: mr. S. Visbeek).

Procesverloop

Bij besluit van 12 september 2018 heeft ACM beslist in een geschil tussen NAEN en Liander op de geschilaanvraag van NAEN over de weigering van Liander de door NAEN verzochte aansluiting als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van de Elektriciteitswet (E-wet) te realiseren op een loods waarop zonnepanelen zijn geïnstalleerd.

Liander heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.

ACM heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 juni 2019. Partijen, met uitzondering van NAEN, zijn verschenen bij hun gemachtigden. ACM werd hierbij vertegenwoordigd door mr. A. Mearadji en mr. G.A.A.M. Zwagemakers.

Het College heeft vervolgens het onderzoek heropend. De president van het College heeft besloten een conclusie als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht te vragen aan raadsheer advocaat-generaal prof. mr. dr. P.J. Wattel (advocaat-generaal).

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 november 2019, waar partijen zich, met uitzondering van NAEN, hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. ACM werd hierbij vertegenwoordigd door mr. L.H.J. Dabekaussen en mr. H. Koomen.

De advocaat-generaal heeft op 3 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:658) een conclusie genomen. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld op de conclusie te reageren. Liander en ACM hebben van die gelegenheid gebruik gemaakt. NAEN heeft geen reactie ingediend.

Vervolgens heeft het College het onderzoek gesloten.

Overwegingen

1.1

NAEN is een coöperatie die is opgericht met als doel het lokaal produceren van duurzame energie door haar leden en het stimuleren en realiseren van besparingen op het energieverbruik in het dorp [plaats] en omstreken. NAEN heeft op het dak van een loods op een perceel aan de [adres] in [plaats] 312 zonnepanelen gerealiseerd. De perceeleigenaar heeft 88 zonnepanelen in eigendom. Deze zonnepanelen zijn met een 3x35A aansluiting aangesloten op het openbare net van Liander. NAEN heeft 224 zonnepanelen in eigendom en heeft hiervoor een opstalrecht gevestigd op het dak van de loods ("opstalrecht A"). Deze zonnepanelen zijn op 20 september 2017 aangesloten met een 3x80A aansluiting op het openbare net van Liander. Dit betreft een kleinverbruikersaansluiting voor zuivere teruglevering.

1.2.

NAEN is voornemens op het dak van de loods meer zonnepanelen te gaan plaatsen. Op naam van NAEN zijn op het dak van de loods nog twee andere opstalrechten gevestigd ("opstalrecht B" en "opstalrecht C"). Op één van deze opstalrechten wil NAEN nog eens 224 zonnepanelen plaatsen. Deze zonnepanelen wil NAEN zelf gaan gebruiken. Het derde opstalrecht is bedoeld voor de aanleg van zonnepanelen die gebruikt gaan worden door de [naam] .

1.3

Naar aanleiding van de inschrijving van de drie opstalrechten in het Kadaster heeft de gemeente [gemeente] blijkens de afgegeven WOZ-beschikkingen de drie afzonderlijke delen op het dak van de loods aangemerkt als drie onderscheiden WOZ-objecten. Daarbij is NAEN aangemerkt als eigenaar en gebruiker van die objecten.

1.4

NAEN heeft Liander een aantal malen verzocht om elk WOZ-object van een 3x80A-aansluiting te voorzien. Liander heeft dit bij herhaling geweigerd. De laatste weigering, bij brief van 11 januari 2018, betrof de aanvraag voor een tweede kleinverbruikersaansluiting. Wel heeft Liander NAEN één grootverbruikersaansluiting aangeboden voor de drie WOZ-objecten tezamen. Naar aanleiding van de laatste weigering heeft NAEN een klacht bij ACM ingediend.

2. ACM heeft zich bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat Liander in strijd met haar aansluitplicht op grond van artikel 23 van Pro de E-wet heeft gehandeld door te weigeren de gevraagde tweede kleinverbruikersaansluiting tot stand te brengen. In artikel 1, eerste lid, onder b, van de E-wet wordt voor de definitiebepaling van aansluiting voor de afbakening van een WOZ-object verwezen naar artikel 16, aanhef en onderdeel a tot en met e, van de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ). In dit artikel staat volgens ACM een eenduidig kader op basis waarvan is vast te stellen wat een zelfstandig WOZ-object is. Gelet op artikel 1, tweede lid, van de Wet WOZ, is het afbakenen van een WOZ-object voorbehouden aan het college van burgemeester en wethouders. De Hoge Raad heeft uitgemaakt dat het college van burgemeester en wethouders daarbij geen beoordelingsvrijheid toekomt.

Vanaf 2008 voert ACM de beslissingspraktijk dat WOZ-beschikkingen van het college van burgemeester en wethouders bepalend zijn voor het afbakenen van een WOZ-object. ACM voelt zich in dit standpunt gesteund door de uitspraak van het College van 13 april 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BQ3485). Op grond van een WOZ-beschikking kan een netbeheerder dus direct afleiden of sprake is van de plicht tot het realiseren van een aansluiting. Wanneer een netbeheerder, zoals in dit geval Liander, het niet eens is met de afbakening van het WOZ-object die blijkt uit de WOZ-beschikking, ligt het volgens ACM voor de hand dat de netbeheerder in contact treedt met het college van burgemeester en wethouders en daarbij de voor hem openstaande rechtsmiddelen inzet. Liander kan bezwaar maken tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders of contact opnemen met de Waarderingskamer, die de gemeenten controleert en beoordeelt op de uitvoering van de Wet WOZ.

3. Liander heeft zich op het standpunt gesteld dat ACM bij het bestreden besluit ten onrechte uitgaat van de WOZ-afbakening zoals neergelegd in de WOZ-beschikking en niet de feitelijke situatie bepalend acht. ACM miskent dat de te verstrekken WOZ-beschikkingen, die alle drie op naam van NAEN staan voor wat betreft eigendom en gebruik, voor de drie opstalrechten evident onjuist zijn en uitsluitend zijn aangevraagd met het oogmerk de E-wet te omzeilen. De productie-installatie voor de opwekking van elektriciteit met behulp van zonne-energie op het dak van de loods dient, gelet op de E-wet, te gelden als één ondeelbare installatie en kan dus slechts beschikken over één aansluiting. ACM is verder bij het bestreden besluit ten onrechte voorbijgegaan aan het kostenveroorzakingsbeginsel dat ten grondslag ligt aan het systeem van de E-wet in het algemeen en de aansluit- en tariefregulering in het bijzonder. ACM geeft tot slot een onjuiste uitleg aan artikel 1, zesde lid, van de E-wet nu zij miskent dat deze bepaling illustreert dat het kostenveroorzakingsbeginsel leidend is bij de vraag wie op welke manier kan worden aangesloten op het net.

4.1

Het College ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of bij het realiseren van een aansluiting door een netbeheerder, als bedoeld in artikel 23, eerste lid, gelezen in combinatie met artikel 1, aanhef en onder b, van de E-wet, de objectafbakening van het WOZ-object, zoals deze blijkt uit de door het college van burgemeester en wethouders afgegeven WOZ-beschikking, in alle gevallen zonder meer leidend is. Daartoe overweegt het College als volgt.

4.2

In artikel 23, eerste lid, van de E-wet is, voor zover relevant, bepaald dat een netbeheerder verplicht is degene die daarom verzoekt te voorzien van een aansluiting op het door hem beheerde net. In artikel 1, aanhef en onder b, van de E-wet is bepaald dat onder een aansluiting wordt verstaan: één of meer verbindingen tussen een net en een onroerende zaak, als bedoeld in artikel 16, onderdelen a tot en met e, van de Wet WOZ, waaronder begrepen één of meer verbindingen tussen een net dat wordt beheerd door een netbeheerder en een net dat wordt beheerd door een ander dan die netbeheerder en tussen het net op zee en een windpark op zee. In artikel 16 Wet Pro WOZ is bepaald dat voor de toepassing van de wet als één onroerende zaak wordt aangemerkt:

een gebouwd eigendom;

een ongebouwd eigendom;

een gedeelte van een in onderdeel a of onderdeel b bedoeld eigendom dat blijkens zijn indeling is bestemd om als een afzonderlijk geheel te worden gebruikt;

een samenstel van twee of meer van de in onderdeel a of onderdeel b bedoelde eigendommen of in onderdeel c bedoelde gedeelten daarvan die bij dezelfde belastingplichtige in gebruik zijn en die, naar de omstandigheden beoordeeld, bij elkaar behoren;

en geheel van twee of meer van de in onderdeel a of onderdeel b bedoelde eigendommen, of in onderdeel c bedoelde gedeelten daarvan, of in onderdeel d bedoelde samenstellen, dat naar de omstandigheden beoordeeld één terrein vormt bestemd voor verblijfsrecreatie en dat als zodanig wordt geëxploiteerd;

het binnen de gemeente gelegen deel van een in onderdeel a of onderdeel b bedoeld eigendom, van een in onderdeel c bedoeld gedeelte daarvan, van een onderdeel d bedoeld samenstel of van een in onderdeel e bedoeld geheel.

4.3

Het College is, in navolging van de conclusie van de advocaat-generaal, van oordeel dat om vast te stellen of een verplichting bestaat te voorzien in een aansluiting op een elektriciteitsnetwerk onder artikel 23, eerste lid, van de E-wet, niet in alle gevallen zonder meer moet worden aangesloten bij de objectafbakening zoals deze blijkt uit een door het college van burgemeester en wethouders afgegeven WOZ-beschikking. Daarmee wijkt het College dus af van zijn oordeel als neergelegd in uitspraak van 13 april 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BQ3485).

4.4

Daartoe overweegt het College, in navolging van genoemde conclusie
,allereerst dat artikel 1, aanhef en onder b, van de E-wet uitsluitend verwijst naar de definitie in de Wet WOZ als zodanig, namelijk naar “onroerende zaak als bedoeld in artikel 16 Wet Pro WOZ”, en niet naar een concrete waardevaststelling of een vergelijkbare term die onmiskenbaar wijst op een ambtelijke vaststelling op basis van die wetsbepaling. Uit de parlementaire geschiedenis bij artikel 23 van Pro de E-wet blijkt evenmin van aanwijzingen dat de wetgever, in afwijking van zijn wettekst naar de WOZ-beschikking wilde verwijzen in plaats van naar de wet.

Ook wetssystematisch is het onlogisch om netbeheerders in alle gevallen zonder meer gebonden te achten aan WOZ-beschikkingen. Netbeheerders zijn geen afnemer van het WOZ-waardegegeven in de zin van artikel 2 van Pro de Wet WOZ en zij kunnen die beschikkingen dus niet kennen. Zij zijn evenmin belanghebbende bij die beschikkingen, nu zij geen adressaat zijn, en zij kunnen evenmin een medebelanghebbendebeschikking aanvragen op grond van artikel 28 van Pro de Wet WOZ omdat zij evident geen belang hebben bij ‘de vastgestelde waarde van een onroerende zaak’ (de waardering), maar uitsluitend bij de objectafbakening, ter zake waarvan echter geen medebelanghebbendebeschikking kan worden verkregen. Evenmin wordt enig inkomens- of vermogensbestanddeel van de adressaat in de belastinggrondslag van de netbeheerder begrepen.

4.5

Dit betekent dat ACM zich bij het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de objectafbakening zoals deze blijkt uit de WOZ-beschikkingen zonder meer bepalend is voor de vraag of Liander de door NAEN verzochte aansluiting moet realiseren. Het beroep van Liander slaagt derhalve. Het College zal het bestreden besluit vernietigen. Voorts ziet het College, gelet op het navolgende, aanleiding zelf in de zaak te voorzien in die zin dat ACM de klacht van NAEN ongegrond had moeten verklaren. Daartoe overweegt het College als volgt.

4.6

In overeenstemming met de conclusie van de advocaat-generaal, stelt het College zich op het standpunt dat aan de WOZ-beschikking een weerlegbaar bewijsvermoeden kan worden ontleend voor de aansluitplicht van netbeheerders. Dat wil zeggen dat de partij die meent dat bij de objectafbakening voor de netaansluiting de WOZ-beschikking niet moet worden gevolgd omdat die niet strookt met artikel 16 van Pro de Wet WOZ, de bewijslast draagt aannemelijk te maken dat het college van burgemeester en wethouders artikel 16 Wet Pro van de WOZ verkeerd heeft toegepast door het object verkeerd af te bakenen

4.7

Als er geen WOZ-beschikking is, of als de netbeheerder of de partij die om de aansluiting heeft verzocht meent dat de objectafbakening die ten grondslag ligt aan de WOZ-beschikking ter zake van het aan te sluiten object of objecten niet strookt met artikel 16 Wet Pro van de WOZ, zal het object moeten worden afgebakend aan de hand van de in de belastingjurisprudentie uitgekristalliseerde stappen. WOZ-objectafbakening bestaat uit vier stappen. Deze stappen zijn: (i) welke onroerende zaken in de zin van artikel 3:3 van Pro het Burgerlijk Wetboek kunnen worden geïdentificeerd? (ii) In hoeverre is de eigendom c.q. zakelijke gerechtigheid van deze zaken verdeeld over verschillende personen? (iii) Kunnen deze zaken worden opgesplitst in gedeelten die blijkens hun indeling bestemd zijn om als afzonderlijk geheel te worden gebruikt? (iv) Vormen de onroerende zaken of de zelfstandige gedeelten een samenstel?

4.8

In het voorliggende geval rust deze bewijslast op Liander omdat zij stelt dat de objectafbakening die blijkt uit de WOZ-beschikkingen niet strookt met de toetsing van de situatie aan artikel 16 Wet Pro van de WOZ.

4.9.1

Het College is, evenals de advocaat-generaal, van oordeel dat Liander, gelet op hetgeen is aangevoerd en gelet op hetgeen blijkt uit niet betwiste feiten en omstandigheden, geslaagd in het weerleggen van het bewijsvermoeden dat aan de WOZ-beschikking die betrekking heeft op opstalrecht B kan worden ontleend. Daartoe overweegt het College, aan de hand van de onder 4.7 genoemde stappen, het volgende:

(i) Er bestaat geen geschil over de onroerende status van de loods, van de dakdelen waarop de litigieuze opstalrechten zijn gevestigd, en van de zonnepanelen die op die dakdelen liggen.

(ii) Vaststelling van de rechtsverhouding is onder meer nodig om de adressaat van de WOZ-beschikking te kunnen bepalen (artikel 24 van Pro de Wet WOZ) en om het WOZ-object te bepalen (artikel 16 van Pro de Wet WOZ). Een WOZ-object kan zich niet uitstrekken voorbij de grenzen van iemands vermogen (c.q. van de gemeenschap). Voor onderhavig geval is vooral van belang dat vestiging van beperkte zakelijke rechten in beginsel leidt tot even zovele WOZ-objecten. Dit betekent dat de loods en de drie sets zonnepanelen op de dakdelen daarvan – waarvan de eigendom bij NAEN berust op grond van de op die dakdelen gevestigde opstalrechten – in beginsel vier separate objecten zijn en dat de zonnepanelen op de loods niet samengesteld kunnen worden met de loods zelf omdat zij een andere gerechtigde toebehoren dan de eigenaar van de loods.

(iii) In de derde stap moeten de aldus bepaalde gebouwde of ongebouwde “eigendommen” gesplitst worden in gedeelten, als er gedeelten zijn die blijkens hun indeling bestemd zijn om als afzonderlijk geheel te worden gebruikt (artikel 16, onder c, van de Wet WOZ). Deze stap is hier niet relevant, althans niet in geschil.

(iv) De vierde en in deze procedure cruciale stap is de beantwoording van de vraag of de eigendommen een “samenstel” vormen in de zin van artikel 16, aanhef en onder d, van de Wet WOZ. Hiervoor gelden blijkens de wettekst drie criteria: de eigendommen of gedeelten daarvan moeten (i) dezelfde eigenaar of beperkt zakelijk gerechtigde hebben, (ii) dezelfde gebruiker hebben, en (iii) naar de omstandigheden beoordeeld bij elkaar horen.

De eigendomsverhoudingen bepalen dus de maximale omvang van een WOZ-object omdat alle delen van zo’n object dezelfde eigena(a)r(en) of beperkt zakelijk gerechtigde(n) moeten hebben.

4.9.2

In onderhavig geval hebben de opstalrechten dezelfde rechthebbende, te weten NAEN, zodat aan het eerste criterium (i) voor samenstelling van de drie opstalrechten is voldaan. Vervolgens komt de vraag aan de orde of de drie opstalrechten ook dezelfde gebruiker(s) hebben (ii). Uit de gedingstukken blijkt dat NAEN de zonnepanelen op de eerste twee opstalrechten A en B zelf wil gebruiken en dat het derde opstalrecht C is bedoeld voor aanleg van zonnepanelen die gebruikt zullen worden door de [naam] op basis van een huurovereenkomst die NAEN met die coöperatie wil sluiten. Zolang de [naam] het derde opstalrecht niet daadwerkelijk gebruikt, moet worden verondersteld dat NAEN zelf de “gebruiker” is van alle drie de opstalrechten. Dat kan anders te komen liggen als de beoogde verhuur aan de [naam] aanvangt. Dit is voor deze procedure echter niet relevant omdat het nu alleen gaat over de aansluiting van het tweede opstalrecht. Duidelijk is dat het tweede opstalrecht dezelfde gebruiker heeft als het eerste opstalrecht: NAEN.

Tenslotte de vraag of de opstalrechten ter zake van de zonnepanelen naar de omstandigheden beoordeeld bij elkaar horen. De Hoge Raad heeft als beslissende criteria gegeven een (geografisch) samenhangend geheel met één organisatorisch doel, waarbij ook samenhang die niet voor derden waarneembaar is relevant kan zijn. Gelet op de door Liander gegeven beschrijving van de feitelijke toestand op het dak van de loods, die niet door NAEN dan wel ACM is betwist, is voor het College komen vast te staan dat objectafbakening zoals neergelegd in de verschillende WOZ-beschikkingen niet overeenkomen met hetgeen is bepaald in artikel 16, aanhef en onder d, van de Wet WOZ.

4.1

Op grond van het voorgaande concludeert het College dat het bij de drie opstalrechten A, B en C gaat om slechts één WOZ-object in de zin van artikel 16, aanhef en onder d, van de Wet WOZ. Het gaat immers om één opstalgerechtigde (NAEN) en één gebruiker (NAEN) van drie opstalrechten die, naar de omstandigheden beoordeeld, bij elkaar behoren (één zonnepark). Op Liander rustte derhalve niet de plicht om meer dan één aansluiting te realiseren.

5. Het College veroordeelt ACM in de door Liander gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.837,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijk commentaar op een conclusie met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
verklaart de klacht van NAEN ongegrond;
bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt ACM op het betaalde griffierecht van € 338,- aan Liander te vergoeden;

- veroordeelt ACM in de proceskosten van Liander tot een bedrag van € 1.837,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. H.S.J. Albers en mr. C.M. Wolters, in aanwezigheid van mr. P.M. Beishuizen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juni 2020.

w.g. H.O. Kerkmeester w.g. P.M. Beishuizen