Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1026
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 maart 2020 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen).
Procesverloop
Bij besluit van 7 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 20% op de aan appellante voor het jaar 2017 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 24 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 januari 2020. Voor appellante zijn verschenen haar gemachtigde en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens zijn voor verweerder verschenen [naam 3] ( [naam 3] ) en [naam 4] ( [naam 4] ), werkzaam als toezichthouder voor de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Zij heeft voor het jaar 2017 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
2. Op 23 maart 2017 hebben [naam 3] en [naam 4] op het bedrijf van appellante een controle uitgevoerd op de naleving van de voorwaarden voor de rechtstreekse betalingen. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal van 18 april 2017 (proces-verbaal) en een Inspectieverslag van 10 april 2017 (Inspectieverslag). De toezichthouders hebben geconstateerd dat de op de tien percelen gelegen aan de zuidkant van de [adres] te [plaats] met een tractor met sleepslangsysteem uitgereden rundveedrijfmest erg dun was en dat de strookjes mest grotendeels naar elkaar toe waren uitgevloeid. De mest was onvoldoende tussen het gras op de grond gebracht zoals is voorgeschreven op grasland op veengrond. De mest was grotendeels op de grond gebracht waarbij de stroken hoofdzakelijk in elkaar overliepen. Op diverse plaatsen op de percelen lagen plassen mest. Omdat de mest onvoldoende in/op de grond was gebracht en niet overeenkomstig de wettelijke vereisten in stroken lag, hebben de toezichthouders vastgesteld dat de mest op ongeveer 8,5 ha grasland op veengrond, gelegen aan de zuidkant van de [adres] te [plaats] , op niet-emissiearme wijze is aangewend. Met betrekking tot de percelen die gelegen waren aan de noordkant van de [adres] hebben de toezichthouders vastgesteld dat het uitrijresultaat, behoudens de doorspoellocatie (waar het slangsysteem was doorgespoeld met water), duidelijk beter was dan het uitrijresultaat aan de zuidkant. De zeven percelen aan de noordkant zijn om die reden als akkoord beoordeeld.
3. Het bestreden besluit berust op verweerders standpunt dat appellante de in artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen (Besluit) neergelegde verplichting om dierlijke mest emissiearm aan te wenden op landbouwgrond, die zij heeft opgegeven in de Gecombineerde opgave 2017, niet heeft nageleefd. Volgens verweerder is daarbij sprake geweest van opzet, omdat 250 kuub rundveedrijfmest is uitgereden op circa 8,4 hectare, waarbij de mest deels in sleufjes en deels in plassen op de grond lag.
4.1
Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn). Deze tot de randvoorwaarden behorende beheerseisen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, en bijlage 3, punt 1.8, bij de Uitvoeringsregeling, waarin wordt verwezen naar artikel 5 van het Besluit.
4.2
Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder n, en artikel 5, eerste lid, van het Besluit, in samenhang met bijlage I bij het Besluit, punt 2, wordt bij het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland, gelegen op kleigrond of veengrond, de mest of het slib onmiddellijk op of in de grond gebracht. Indien de mest of het slib op de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in strookjes tussen het gras wordt gebracht, waarbij het gras tevoren wordt opgelicht of zijdelings wordt weggedrukt. De strookjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter en de afstand van het midden van een strookje tot het midden van het naastliggende strookje is minimaal 15 centimeter. Indien de mest of het slib in de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter.
4.3
Op grond van artikel 97, eerste lid, eerste alinea, van Verordening 1306/2013 wordt de in artikel 91 bedoelde administratieve sanctie opgelegd wanneer voorschriften betreffende de randvoorwaarden (waartoe de beheerseisen behoren) op enig moment in het kalenderjaar (“betrokken kalenderjaar”) niet worden nageleefd en de niet-naleving in kwestie rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de begunstigde die de steunaanvraag of de betalingsaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend.
4.4
Artikel 40 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 (Verordening 640/2014) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
“Berekening en toepassing van administratieve sancties in geval van opzettelijke niet-naleving
Wanneer een begunstigde de geconstateerde niet-naleving met opzet heeft begaan, bedraagt de verlaging die op het in artikel 39, lid 1, bedoelde totale bedrag moet worden toegepast, in de regel 20 % van dat totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of te verhogen tot maximaal 100 % van dat totale bedrag.”
5. De hiervoor weergegeven bepalingen komen erop neer dat de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
Overtreding van artikel 5 van het Besluit
6.1
Appellante heeft aangevoerd dat de inhoud van het proces-verbaal en het Inspectieverslag onvoldoende grondslag biedt voor de conclusie dat op niet-emissiearme wijze dierlijke mest is uitgereden. Daartoe heeft zij aangevoerd dat verweerder zijn besluitvorming mede heeft gebaseerd op de bemestingsresultaten van de percelen die aan de noordkant van de [adres] zijn gelegen. Op één van die percelen zouden grote plassen vermengd met mest hebben gestaan. De toezichthouders hebben evenwel geconcludeerd dat de mest op die percelen goed en in strookjes was aangewend. Ook hebben zij toegestaan dat de loonwerker zijn werkzaamheden op die percelen zou voortzetten. De bij het proces-verbaal gevoegde foto’s van de controle kunnen volgens appellante niet dienen ter onderbouwing van de conclusie dat de mest op de percelen aan de zuidkant van de [adres] op niet emissiearme wijze is uitgereden, omdat deze foto’s heel donker zijn. De randvoorwaardenkorting is daarom ten onrechte opgelegd.
6.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij terecht tot de randvoorwaardenkorting van 20% heeft besloten. De toegepaste randvoorwaardenkorting is enkel gebaseerd op het op niet juiste wijze aanwenden van mest op de tien percelen, met een oppervlakte van ongeveer 8,4 hectare, die zijn gelegen aan de zuidkant van de [adres] . De bemestingsresultaten van de percelen die zijn gelegen aan de noordzijde van de [adres] zijn niet aan de besluitvorming ten grondslag gelegd. Het werkresultaat van de bemesting dient zo te zijn dat de mest in sleuven in de grond of in stroken op de grond tussen het gras is toegediend. Van emissiearm aanwenden is dan ook alleen sprake als de mest in de gemaakte sleuven in de grond aanwezig blijft. Het enkele feit dat de mest wel in sleuven zou zijn aangewend is onvoldoende nu voor de ammoniakemissie het werkresultaat van de mesttoediening van belang is en de strookjes dierlijke mest grotendeels naar elkaar waren uitgevloeid, waardoor sprake was van een onvoldoende werkresultaat.
6.3
Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Voor zover de door de toezichthouders van de NVWA opgestelde stukken niet op ambtseed of ambtsbelofte zijn opgemaakt, brengt dat niet zonder meer met zich dat daaraan geen betekenis toekomt. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders. De in het proces-verbaal en het Inspectieverslag neergelegde bevindingen dat de op de verschillende percelen aan de zuidkant van de [adres] aangewende mest erg dun was, dat de strookjes mest grotendeels naar elkaar toe waren uitgevloeid, dat de mest onvoldoende tussen het gras op de grond was gebracht, dat de mest grotendeels op de grond was gebracht waarbij de stroken hoofdzakelijk in elkaar overliepen en dat op diverse plaatsen op de percelen plassen mest lagen, zijn voldoende duidelijk en zijn voorzien van een aanvullende motivering. Naar het oordeel van het College geven deze bevindingen om die reden een goed beeld van het werkresultaat op die percelen. Wat appellante hiertegenin heeft gebracht biedt geen aanleiding voor een ander oordeel, omdat daaruit niet kan worden afgeleid dat de bevindingen van de toezichthouders ten aanzien van de percelen aan de zuidkant van de [adres] niet juist zouden zijn. Daarbij is tevens van belang dat de toezichthouders hun bevindingen ten aanzien van de percelen aan noord- en de zuidkant van de [adres] duidelijk van elkaar hebben onderscheiden. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarde en hoogte van de randvoorwaardenkorting
7.1
Appellante heeft zich verder op het standpunt gesteld dat geen sprake is geweest van opzet en dat de gedragingen van de loonwerker niet aan haar kunnen worden toegerekend. De percelen aan de noordkant zijn op juiste wijze bemest en de loonwerker heeft zijn werkzaamheden op die percelen ook mogen voortzetten van de toezichthouders. Indien het overgrote deel van de grond wel emissiearm is aangewend, rechtvaardigt dit niet de conclusie dat enige plekken opzettelijk niet emissiearm zijn aangewend. Ook heeft de bedrijfsleider van appellante meerdere malen gesproken met de loonwerker over de aanwending van de mest. De loonwerker doet het ook altijd goed. Appellante heeft zich altijd gehouden aan het voorschrift dat mest op emissiearme wijze moet worden aangewend. Er is daarom slechts sprake van een incident. Dit incident rechtvaardigt echter niet de aanname van opzet. Verweerder had daarom moeten afzien van het opleggen van een randvoorwaardenkorting dan wel aanleiding moeten zien om de randvoorwaardenkorting te matigen.
7.2
Verweerder heeft aangevoerd dat niet is gebleken dat appellante voldoende instructies aan de loonwerker heeft gegeven dat hij de mest alleen conform de voorschriften mocht uitrijden. Verder heeft appellante geen toezicht op de werkzaamheden gehouden, zodat appellante het risico op niet-naleving van de voorschriften op de koop toe heeft genomen en appellante voorwaardelijk opzet kan worden verweten. Voor een verlaging van de opgelegde randvoorwaardenkorting bestaat geen reden.
7.3
Gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 27 februari 2014, Van der Ham, C-396/12 (ECLI:EU:C:2014:98), is van een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden sprake indien de steunontvanger zich op een bepaalde wijze gedraagt waardoor hij een toestand van niet-naleving van de voorschriften inzake randvoorwaarden tracht te bewerkstelligen, ofwel, zonder dat hij dit doel voor ogen heeft, de mogelijkheid dat die niet-overeenstemming zich voordoet, aanvaardt. Voorts moet, wanneer de overtreding door een derde is begaan, wat betreft de positie van de steunontvanger worden bezien of opzet of nalatigheid kan worden aangenomen door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies. De omstandigheid dat appellante de uitvoering van de werkzaamheden aan de loonwerker heeft overgelaten, ontslaat haar dus niet van de aansprakelijkheid voor het naleven van de randvoorwaarden op het perceel waarvoor zij rechtstreekse betalingen heeft aangevraagd. Het College is met verweerder van oordeel dat niet is gebleken dat appellante voldoende instructies aan de loonwerker heeft gegeven dat hij de mest volgens de voorschriften dient uit te rijden. Ook is niet gebleken dat appellante toezicht hield bij het uitrijden van de mest, zodat zij de loonwerker de opdracht kon geven te stoppen met het uitrijden van de mest als dit niet volgens de voorschriften zou worden gedaan. Het College is van oordeel dat verweerder terecht heeft aangenomen dat sprake is geweest van voorwaardelijk opzet aangezien appellante tekort is geschoten bij het op de loonwerker uitgeoefende toezicht en de aan hem gegeven instructies. Door aldus te handelen heeft appellante bewust de mogelijkheid aanvaard dat de mest niet emissiearm zou worden aangewend en kan haar een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden worden aangerekend. Hierbij wijst het College erop dat het hier om een vorm van opzet gaat zoals door het Hof is uitgelegd in het hierboven aangehaalde arrest in het kader van de randvoorwaarden. De door het Hof gehanteerde betekenis van opzet kan, anders dan appellante lijkt te veronderstellen, niet worden vereenzelvigd met de betekenis die opzet in het dagelijks spraakgebruik heeft.
7.4
De hoogte van de randvoorwaardenkorting bedraagt in de regel 20% wanneer een begunstigde de geconstateerde niet-naleving met opzet heeft begaan, zo volgt uit artikel 40 van Verordening 640/2014. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet‑naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag. Naar het oordeel van het College heeft verweerder in dit geval, vanwege de oppervlakte van circa 8,4 ha waarop 250 kuub mest is uitgereden en de gevolgen daarvan, zich met juistheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen aanleiding was om de korting op minder dan 20% vast te stellen.
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.L. van der Beek en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. S.M. van Ditmarsch, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2020.
w.g. J.H. de Wildt w.g. S.M. van Ditmarsch