Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/151
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 november 2019 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. R.P. Kuijper),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
(gemachtigden: mr. M.R. Botman, mr. J. Bootsma en mr. A.A.K. Pieters).
Procesverloop
Bij besluit van 1 september 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de Taxxxivergunning van appellant met ingang van 2 september 2017 ingetrokken.
Bij besluit van 18 januari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2018.
Bij beschikking van 7 januari 2019 heeft het College het onderzoek heropend.
Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
Appellant heeft een aanvullend beroepschrift ingediend.
Op 12 september 2019 heeft een nader onderzoek ter zitting plaatsgevonden. De zaak is ter zitting gevoegd behandeld met de zaak 18/518. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
1.1
Appellant werkte als zelfstandig taxichauffeur en was aangesloten bij [naam 2] BV, een Toegelaten Taxi Organisatie (TTO).
1.2
[naam 2] BV heeft de aansluitingsovereenkomst met appellant per 31 augustus 2017 opgezegd. Dit was voor verweerder de aanleiding om de Taxxxivergunning van appellant in te trekken. Appellant voldeed immers niet meer aan de in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder e, van de Taxiverordening Amsterdam 2012 (de Taxiverordening) neergelegde toelatingseis dat hij is aangesloten bij een TTO.
2. Verweerder heeft het advies van de bezwaarschriftencommissie gevolgd. Daarbij heeft verweerder overwogen dat de verplichte aansluiting bij een TTO als bedoeld in artikel 82b van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000) (TTO‑systeem) en daarmee artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder e, van de Taxiverordening niet in strijd is met de (negatieve) vrijheid van vereniging als bedoeld in artikel 11 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het TTO-systeem raakt niet de kern van artikel 11 van Pro het EVRM. Een taxichauffeur is immers niet verplicht zich aan te sluiten bij een TTO. Daar komt bij dat er verschillende TTO’s zijn waarbij een chauffeur zich kan aansluiten, ook nadat een TTO de samenwerking heeft opgezegd. De uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 30 juni 1993, nr. 16130/90, ECLI:CE:ECHR:1993:0630JUDO01613090 (Sigurjonsson tegen IJsland) betrof, anders dan hier, een situatie van verplichte aansluiting bij één specifieke vereniging.
3. Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat het TTO-systeem noodzakelijk en proportioneel is. De overheid beschikt over een ruime margin of appreciation om te bepalen welke maatregelen nodig zijn in een democratische samenleving. Aan de invoering van het TTO-systeem is een langdurig traject met een zorgvuldige afweging vooraf gegaan waarin alle relevante feiten en aspecten zijn betrokken. Voorts zijn eerdere maatregelen ten behoeve van verbetering van de Amsterdamse opstapmarkt in het verleden niet afdoende gebleken.
4. Appellant betwist gemotiveerd dit standpunt. Verder voert hij aan dat sprake is van strijd met artikel 8 van Pro de Grondwet en artikel 6 van Pro het EVRM. Appellant stelt dat de noodzaak tot verplichtstelling van deelname aan een TTO ontbreekt. Verweerder heeft niet deugdelijk onderbouwd dat niet kon worden volstaan met de mogelijkheden voor kwaliteitsbevordering die zijn voorzien in artikel 82a van de Wp2000 en heeft zelfs nooit echt gekeken naar alternatieven. Gegeven de mogelijkheden van het inzetten van minder ingrijpende middelen stond het noodzakelijkheidscriterium van artikel 11 van Pro het EVRM er aan in de weg te kiezen voor het invoering van het TTO-systeem.
5.1
Het College ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of gebruikmaking van het TTO‑systeem als bedoeld in artikel 82b van de Wp2000 binnen het toepassingsbereik valt van artikel 11 van Pro het EVRM.
5.2
Vast staat dat het TTO-systeem tot gevolg heeft dat de Amsterdamse opstapmarkt gedeeltelijk of zelfs in het geheel niet meer toegankelijk is voor taxichauffeurs die niet zijn aangesloten bij een TTO. Het TTO-systeem brengt derhalve met zich dat sprake is van een beperking van de vrijheid van vereniging als gewaarborgd in artikel 11 van Pro het EVRM. Dit artikel omvat immers mede het recht om zich niet te hoeven aansluiten bij een organisatie. Het College is dan ook van oordeel dat de invoering van het TTO-systeem valt binnen het toepassingsbereik van artikel 11 van Pro het EVRM. Dat de betrokken chauffeurs nog wel werkzaam kunnen zijn op de bel- en de contractmarkt in Amsterdam maakt dit niet anders. Verder kan uit de hiervoor genoemde zaak Sigurjonsson tegen IJsland, anders dan verweerder wil, niet a-contrario worden afgeleid dat artikel 11 slechts Pro in beeld komt indien sprake is van een verplichte aansluiting bij één specifieke vereniging.
6.1
De vrijheid van vereniging kan ingevolge het tweede lid van artikel 11 worden Pro beperkt, mits bij de wet voorzien en noodzakelijk in een democratische samenleving in het belang van onder meer de bescherming van de rechten van anderen.
6.2
Artikel 82b van de Wp2000 maakt het mogelijk bij ministeriële regeling bepaalde gemeenten, waaronder Amsterdam, aan te wijzen, die - kort gezegd - het aanbieden van taxivervoer voorbehouden aan vervoerders en taxichauffeurs die deel uitmaken van een TTO‑systeem. Daarmee is de inbreuk op de negatieve vrijheid van vereniging bij wet voorzien. Verder dient de inbreuk op de negatieve vrijheid van vereniging te voldoen aan het noodzakelijkheidscriterium. Om die reden diende de gemeentelijke wetgever onder ogen te zien of volstaan kon worden met gebruikmaking van de - minder verstrekkende - bevoegdheden voorzien in artikel 82a van de Wp2000 of dat het noodzakelijk was artikel 82b van de Wp2000 toe te passen. Ingevolge artikel 82a van de Wp2000 kunnen bij of krachtens gemeentelijke verordening regels worden gesteld over - met name en kortweg - de herkenbaarheid van taxi’s, de eisen en verplichtingen te stellen aan taxichauffeurs, de indiening en behandeling van klachten van consumenten over taxivervoer en de verplichting om consumenten te vervoeren vanaf een of meer aangewezen locaties.
6.3
De keuze van de Amsterdamse gemeenteraad voor de invoering van het TTO-systeem is in antwoord op de vragen van het College voorzien van een nadere toelichting en onderbouwing. Het College is op basis daarvan van oordeel dat voldaan is aan het noodzakelijkheidscriterium van artikel 11 van Pro het EVRM. Hierbij zijn van belang de grote omvang en de aard van de Amsterdamse taximarkt en de aard van de problemen die zich op deze markt voordeden. De Amsterdamse opstapmarkt wordt met name bepaald door het grote aantal toeristen, de nabijheid van Schiphol en de hoogte van de parkeertarieven. De imperfecties die zich op deze markt voordeden bestonden onder meer in de lage kwaliteit van het taxivervoer, de hoge tarieven, het weigeren van ritten, misleiding door chauffeurs en de omstandigheid dat de lage drempel tot toetreding tot de opstapmarkt had geleid tot een overmaat aan taxichauffeurs. Bovendien was er sprake van intimiderend en agressief gedrag van chauffeurs. Verweerder heeft voorts overtuigend betoogd dat andere maatregelen, zoals convenanten en pilots, onvoldoende zijn gebleken om deze problematiek te keren. Het College is dan ook van oordeel dat artikel 11 van Pro het EVRM niet in de weg staat aan de keuze van de Amsterdamse gemeenteraad voor toepassing van artikel 82b van de Wp2000. Voor zover appellant betoogt dat het TTO-systeem tot op heden niet effectief is gebleken en dat daarom ten onrechte is gekozen voor gebruikmaking van de zware bevoegdheid uit artikel 82b, overweegt het College dat, zo deze stelling al voor juist moet worden gehouden, bij invoering van het TTO-systeem geenszins zeker was dat dit niet effectief zou en kon zijn.
7. Over het betoog van appellant dat sprake is van een schending van artikel 6 van Pro het EVRM wegens het ontbreken van deugdelijke en adequate rechtsbescherming tegen een door een TTO opgelegde maatregel overweegt het College als volgt. Zoals appellant heeft erkend, bestaat de mogelijkheid om de door de TTO aan appellant opgelegde maatregel en jegens appellant genomen beslissingen in het kader van een door appellant tegen de TTO aanhangig te maken civielrechtelijke procedure aan een onafhankelijke rechter ter beoordeling voor te legen. Het enkele feit dat appellant een bestuursrechtelijke procedure in dit geval wenselijker acht, maakt nog niet dat hij in zijn rechtsgang wordt belemmerd.
8. De beroepsgronden van appellant slagen niet. Het beroep is dus ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. T. Pavićević en mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2019.
w.g. R.C. Stam w.g. T. Kuiper