Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2254
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 november 2019 in de zaak tussen
VOF [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.R. Alladin, M.J. Dijkstra en J.C.P.W. Zwaanen).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel
23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op
4.469 kilogram (kg).
Bij besluit van 28 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2019. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante en [naam 4] , agrarisch bedrijfsadviseur. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.
1.2
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.
1.3
Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van de publieke infrastructuur, op verzoek van de landbouwer het op grond van het derde lid van artikel 23 van de Msw vastgestelde fosfaatrecht verhoogd. Ingevolge het tweede lid bedraagt de verhoging het aantal kilogrammen fosfaat waarvan de landbouwer aannemelijk heeft gemaakt dat deze zonder de in het eerste lid omschreven omstandigheden in de vaststelling van het fosfaatrecht zouden zijn betrokken. Het derde lid bepaalt dat indien de verhoging kleiner is dan vijf procent van het vastgestelde fosfaatrecht, deze niet plaatsvindt. Het verzoek tot verhoging dient ingevolge het vierde lid voor 1 april 2018 te zijn ingediend.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Het bedrijf was voorheen gevestigd in [plaats 2] , alwaar appellante gemiddeld 50 stuks melkvee hield. Wegens de aanleg van een (verkeers)rotonde heeft de provincie Noord-Holland in 2014 de grond en stolpboerderij van appellante aangekocht.
2.2
In verband met de verplaatsing van haar bedrijf heeft appellante op 1 oktober 2014 een boerderij met grond in [plaats 1] aangekocht. Bij besluit van 25 november 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het aldaar (ver)bouwen van een (nieuwe) stal. Per 1 juni 2015 is appellante met het door haar gehouden melkvee van de locatie in [plaats 2] verhuisd naar de nieuwe locatie in [plaats 1] . Het met de verplaatsing van het bedrijf gemoeide bedrag is door appellante (onbetwist) gesteld op € 2.985.000,-, waarvan
€ 310.000,- voor de (ver)bouw van de stal met toebehoren.
2.3
Bij het aan appellante toegekende fosfaatrecht van 4.469 kg is verweerder onder meer uitgegaan van – de op de peildatum van 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezige – 76 melk- en kalfkoeien, 30 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 50 stuks jongvee van
1 jaar en ouder. Het bedrijf van appellante is als grondgebonden aangemerkt.
2.4
Op 5 februari 2018 heeft appellante het formulier ‘Melding bijzondere omstandigheden’ bij verweerder ingediend. Hierop heeft zij aangegeven dat als gevolg van de verplaatsing van het bedrijf en de – voorafgaand aan de verhuizing van het bedrijf – verbouwing van een stal, op de peildatum van 2 juli 2015 nog niet het beoogde aantal dieren van 109 melk- en kalfkoeien, 34 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 40 stuks jongvee van
1 jaar en ouder, op het bedrijf aanwezig was.
De beroepsgronden
3.1
Appellante voert aan dat verweerder bij toepassing van de knelgevallenregeling van het zesde lid van artikel 23 van de Msw een onjuist uitgangspunt heeft gehanteerd. Verweerder had de feitelijke bedrijfssituatie op 2 juli 2015 niet met de veebezetting op 31 mei 2015 op de oude locatie in [plaats 2] dienen te vergelijken, maar met de stalcapaciteit van de nieuwe locatie in [plaats 1] , waar de verbouwing plaatsvond.
3.2
Verweerder heeft door de veebezetting op 2 juli 2015 (op de locatie in [plaats 1] ) met die op 1 maart 2013 (op de locatie in [plaats 2] ) te vergelijken, eveneens een onjuiste toepassing gegeven aan artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Uit de wetstekst van dat artikel blijkt immers geenszins dat een vergelijking moet worden gemaakt met een moment voorafgaand aan het intreden van de bijzondere omstandigheid, zijnde hier de aanleg van een rotonde (publieke infrastructuur).
3.3.1
Tot slot stelt appellante zich op het standpunt dat toekenning van het te lage aantal fosfaatrechten van 4.669 kg een onaanvaardbare inbreuk op haar eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het EP oplevert. Dit, omdat als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel op appellante een individuele en buitensporige last is komen te rusten. Hiertoe voert appellante het volgende aan.
3.3.2
Doordat appellante op de peildatum haar stal niet volledig bezet had wordt zij aanzienlijk zwaarder getroffen door het fosfaatrechtenstelsel dan een willekeurige veehouder die op die datum zijn stal wel volledig bezet had. Door het te laag aantal vastgestelde fosfaatrechten kan appellante 29 procent van de aanwezige stalruimte niet benutten. De hoge kosten verbonden aan de voor de aankoop van de nieuwe boerderij aangegane financiering dienen echter wel – met 29 procent minder dieren – te worden voldaan. De melkopbrengst van het aantal koeien dat wel gehouden mag worden is onvoldoende om de vaste lasten te voldoen. Hierdoor loopt de toekomst van het bedrijf gevaar. De last van appellante is bijna zes maal hoger dan de algemene reductie van vijf procent die nodig is om de fosfaatproductie van de gehele melkveesector onder het fosfaatplafond te brengen. De schade die appellante lijdt door het fosfaatrechtenstelsel komt uit boven het normaal maatschappelijk risico, zonder dat daar enige vorm van compensatie – in de vorm van verhoging van het aantal fosfaatrechten dan wel door middel van het verlenen van een ontheffing – tegenover staat.
Standpunt verweerder
4.1.1
Verweerder acht aangetoond dat zich zowel één van de situaties genoemd in het zesde lid van artikel 23 van de Msw, als één van de omstandigheden genoemd in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit voordoet. Beide situaties – te weten bouwwerkzaamheden en aanleg van publieke infrastructuur – kunnen hier echter niet leiden tot een verhoging van het aantal toegekende fosfaatrechten. Dit, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat de toegekende hoeveelheid fosfaatrechten minimaal vijf procent lager is dan wanneer geen sprake zou zijn geweest van die bijzondere omstandigheden.
4.1.2
Wat betreft de gemelde bouwwerkzaamheden op het bedrijf in [plaats 1] heeft verweerder de gegevens op de peildatum van 2 juli 2015 vergeleken met die van 31 mei 2015. Op die datum begon volgens eigen opgave van appellante de verbouwing. Nu de dieraantallen op 31 mei 2015 gelijk zijn aan die op 2 juli 2015 bestaat volgens verweerder geen grond tot wijziging van het vastgestelde fosfaatrecht.
4.1.3
Bij de beoordeling of de gemelde aanleg van een rotonde (in [plaats 2] ) moet leiden tot een verhoging van het fosfaatrecht, is verweerder uitgegaan van de door appellante in dat verband genoemde datum van 1 maart 2013. Geconstateerd is dat appellante op de peildatum van 2 juli 2015 enkel dieren hield op de nieuwe locatie in [plaats 1] . Niet is gebleken dat op laatstgenoemde datum als gevolg van de aanleg van een rotonde door appellante tijdelijk minder melkvee werd gehouden. Immers, de rotonde werd aangelegd in [plaats 2] en op de aangegeven datum van 1 maart 2013 hield appellante op de oude locatie in [plaats 2] minder dieren dan op 2 juli 2015 op de nieuwe locatie in [plaats 1] . Een wettelijke grondslag om, zoals door appellante wordt voorgestaan, rekening te houden met de dieraantallen zoals die door de voormalig eigenaar van de later aangekochte locatie in [plaats 1] op 1 maart 2013 werden gehouden, ontbreekt.
4.2
In de door appellante aangevoerde omstandigheden ziet verweerder geen reden om schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. Een individuele en buitensporige last doet zich pas voor indien een melkveehouder in vergelijking met andere melkveehouders als gevolg van het aan hem toegekende aantal fosfaatrechten wordt geconfronteerd met een zeer nijpende situatie en er tevens bijzondere omstandigheden zijn die meebrengen dat hij onevenredig wordt getroffen. Appellante heeft weliswaar als gevolg van de aanleg van publieke infrastructuur haar bedrijf moeten verhuizen, maar die (bijzondere) omstandigheid maakt op zichzelf niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last; ook zonder invoering van het fosfaatrechtenstelsel had zij moeten verhuizen. Dat naast de verhuizing ook een noodzaak tot uitbreiding van het bedrijf bestond is niet aannemelijk gemaakt.
Beoordeling
5.1
Het College ziet geen aanleiding te oordelen dat verweerder het beroep op toepassing van de in het zesde lid van artikel 23 van de Msw neergelegde knelgevallenregeling onterecht heeft afgewezen. Immers, niet is voldaan aan de voorwaarde dat het fosfaatrecht (op de peildatum van 2 juli 2015) minimaal vijf procent lager is dan zonder de bijzondere omstandigheid (zijnde bouwwerkzaamheden per 31 mei 2015) het geval geweest zou zijn. Anders dan appellante stelt biedt de knelgevallenregeling geen ruimte om bij de berekening van de vijf procent norm uit te gaan van het melkvee waarover de landbouwer (oftewel de voormalig eigenaar) van de overgenomen bedrijfslocatie op 31 mei 2015 beschikte.
5.2
Het beroep van appellante op artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit is door verweerder eveneens terecht afgewezen. Uit dat artikel volgt dat een vergelijking moet worden gemaakt tussen de situatie zonder het infrastructurele project en de feitelijke situatie op 2 juli 2015, waarbij door de aanleg van publieke infrastructuur tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt. Deze vergelijking moet dan een verschil van minimaal vijf procent opleveren. Vaststaat dat op de peildatum van 2 juli 2015 niet tijdelijk minder melkvee door appellante werd gehouden dan op de aangegeven alternatieve peildatum van 1 maart 2013. Het betoog van appellante dat uit de wettekst van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit, noch uit de toelichting daarop, geenszins blijkt dat een vergelijking moet worden gemaakt met een datum voorafgaand aan het intreden van de in het eerste lid van laatstgenoemd artikel genoemde omstandigheden, wordt gepasseerd. Het College ziet geen aanleiding op dit punt anders te oordelen dan het eerder dienaangaande over artikel 23, zesde lid, van de Mws heeft geoordeeld (zie onder meer de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4).
5.3
Daarnaast volgt uit de jurisprudentie dat de knelgevallenregeling niet van toepassing is op (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen op 2 juli 2015 (zie de hiervoor aangehaalde uitspraak van 9 januari 2019 en de uitspraak van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232). Niet valt in te zien dat de situatie van appellante zich wat dit betreft onderscheidt van de situatie van een uitbreider. Voor appellante bracht de verplaatsing van haar bedrijf immers ook (de keuze voor) een toename in de dieraantallen met zich, en was de beschikbare stalcapaciteit op 2 juli 2015 nog niet gevuld met het beoogde aantal melkkoeien. De omstandigheid dat voorheen op de overgenomen bedrijfslocatie door de voormalig eigenaar reeds de door appellante gewenste dieraantallen werden gehouden, maakt het voorgaande niet anders.
6.1
In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College onder meer overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, heeft het College verder van belang geacht of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
6.2
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante wegens de aanleg van een (verkeers)rotonde de bedrijfsvoering op de locatie in [plaats 2] moest staken. Partijen twisten echter over de vraag of voor appellante als gevolg daarvan de (bedrijfseconomische) noodzaak bestond tot het aankopen van een bedrijf met een grotere omvang, en aldus een uitbreiding van haar veestapel te realiseren. Met verweerder is het College van oordeel dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. De ter zitting door appellante gegeven verklaring dat het voor de bedrijfsvoering van belang was om deze te continueren in de buurt van de (oude) locatie in [plaats 2] en dat alleen (drie) bedrijven met een grotere omvang te koop stonden, mist een voldoende geconcretiseerde onderbouwing. Reeds om die reden wordt daaraan voorbijgegaan. Voor zover appellante ook in het kader van haar beroep op een individuele en buitensporige last betoogt dat het niet gaat om een uitbreiding, wordt volstaan met een verwijzing naar hetgeen hiervoor onder r.o. 5.3 is overwogen.
6.3
Nu appellante de noodzaak tot uitbreiding van haar veestapel op de nieuwe locatie niet aannemelijk heeft gemaakt, onderscheidt zij zich niet van andere melkveehouders die hun beoogde uitbreiding op de peildatum nog niet (volledig) hadden gerealiseerd, en geldt ook voor haar dat zij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Zoals in de eerder aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 is overwogen (r.o. 6.7.5.4), noopte de voor melkveehouders onzekere tijd die volgde nadat bekend werd dat het melkquotum per 1 april 2015 zou worden afgeschaft tot een zekere mate van voorzichtigheid. Deze bracht voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen dienden zij zich daarvan bewust te zijn, zeker naarmate het einde van het melkquotum dichterbij kwam en het besef over de hardnekkigheid en indringendheid van het ontsporend mestoverschot verder doordrong (in ieder geval had moeten doordringen). Dit gold ook voor appellante. Zij had zich in het licht van de ontwikkelingen moeten bezinnen op de verhuis- en uitbreidingsplannen en had deze, gezien de eraan verbonden risico’s, wellicht moeten bijstellen. Dat de verplaatsing gedwongen was, brengt niet mee dat de keuzes die appellante – in weerwil van de genoemde voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen – ten aanzien van de bedrijfsomvang op de nieuwe locatie heeft gemaakt, niet voor haar risico komen.
6.4
Wat betreft de overgelegde financiële stukken stelt het College vast dat verweerder niet heeft bestreden dat continuering van het bedrijf met het vastgestelde aantal fosfaatrechten van 4.469 kg problematisch kan zijn. Dit kan evenwel niet leiden tot het oordeel dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt voor appellante nu, zoals hiervoor is overwogen, niet is gebleken dat de door appellante met betrekking tot de verplaatsing van haar bedrijf gemaakte keuzes onontkoombaar waren en dat geen alternatieven voorhanden waren. Aldus behoort de als gevolg van de gemaakte keuzes ontstane (zware) financiële last tot het ondernemersrisico van appellante.
6.5
Uit het voorgaande volgt dat van strijd met artikel 1 van het EP niet is gebleken.
7. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat van een individuele en buitensporige last geen sprake is omdat bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, zijn gesteld noch gebleken. Eerst in het in onderhavige beroepsprocedure overgelegde verweerschrift is verweerder nader op de gestelde individuele en buitensporige last ingegaan. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat appellante hierdoor niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
Proceskosten
8. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2019.
w.g. T.L. Fernig-Rocour w.g. J.M. Baars