ECLI:NL:CBB:2019:556

• Datum uitspraak: 5 november 2019
• Publicatiedatum: 4 november 2019
• Zaaknummer: 18/1910
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Procedures: Proceskostenveroordeling
• Rechters: T.L. Fernig-Rocour; D. de Vries
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Herziening van fosfaatrechten en toepassing van de knelgevallenregeling in het bestuursrecht

In deze uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven op 5 november 2019, zaaknummer 18/1910, staat de herziening van fosfaatrechten centraal. Appellante, een maatschap die haar melkveebedrijf wilde uitbreiden, had bezwaar gemaakt tegen de vaststelling van haar fosfaatrecht door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De minister had het fosfaatrecht vastgesteld op 6.757 kilogram, maar appellante betoogde dat dit te laag was en dat er onterecht geen rekening was gehouden met de vervoederde kalvermelk. Daarnaast voerde zij aan dat zij niet in aanmerking kwam voor de knelgevallenregeling, omdat haar bedrijf door mastitis was getroffen, wat leidde tot het afvoeren van dieren.

Tijdens de zitting werd erkend dat de melkproductie van appellante hoger was dan eerder vastgesteld, wat leidde tot een herziening van het fosfaatrecht. Het College oordeelde dat de minister een juiste toepassing had gegeven aan de knelgevallenregeling, omdat appellante niet voldeed aan de 5%-norm. Het College concludeerde dat er geen sprake was van een individuele en buitensporige last voor appellante, aangezien zij bewust had gekozen voor een forse uitbreiding van haar bedrijf, ondanks de voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen. De uitspraak leidde tot de vernietiging van het bestreden besluit en de verplichting voor de minister om een nieuw besluit te nemen binnen zes weken, met inachtneming van de uitspraak. Tevens werd de minister veroordeeld in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 18/1910

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 november 2019 in de zaak tussen

Maatschap [naam 1] te [plaats] , appellante,

(gemachtigde: mr. A.J. Pijnacker),

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigden: mr. G. Meijerink en J.C.P.W. Zwaanen).

Procesverloop

Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel

23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op

6.757 kilogram (kg).

Bij besluit van 23 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 augustus 2019. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , maten van appellante, bijgestaan door de gemachtigde van appellante en [naam 4] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Relevante bepalingen

1.1

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid van dit artikel, voor zover relevant, wordt, indien een landbouwer meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door diergezondheidsproblemen, het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheid zou hebben beschikt.

1.2

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

2. Appellante was voornemens haar melkveebedrijf uit te breiden van 110 melkkoeien en 80 stuks jongvee naar 268 melkkoeien en 165 stuks jongvee. Op de peildatum was de beoogde uitbreiding nog niet gerealiseerd, maar waren de investeringen al wel gedaan. Op 14 september 2012 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verkregen voor het beoogde vee en op 22 augustus 2013 is een omgevingsvergunning verkregen voor een nieuwe ligboxenstal. Op 31 maart 2015 is een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van de stal, voor € 844.943,-. Op 1 juni 2015 is een geldleningsovereenkomst gesloten met de bank voor € 2.350.000,-. Na 2 juli 2015 zijn nog investeringen gedaan voor de inrichting van de stal, voor circa € 105.000,-.

Besluiten van verweerder

3. Bij de berekening van het aan appellante toekomende fosfaatrecht is verweerder in het primaire besluit uitgegaan van – de op de peildatum van 2 juli 2015 aanwezige – 157 melk- en kalfkoeien, 47 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 4 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Daarbij is uitgegaan van een melkproductie in 2015 van 1.325.951 kg en een excretienorm van 43,5. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. In het bestreden besluit heeft verweerder het toegekende fosfaatrecht gehandhaafd op 6.757 kg. Bij besluit van 17 oktober 2018 heeft verweerder 1.264 kg fosfaatrecht aan appellante toegekend in verband met de in- en uitscharing van melkvee. De totale hoeveelheid toegekend fosfaatrecht is daardoor 8.021 kg.

De beroepsgronden

4.1

Appellante betoogt in haar beroep ten eerste dat verweerder bij de vaststelling van het fosfaatrecht uit is gegaan van een onjuiste hoeveelheid geproduceerde melk en daardoor van een verkeerde excretienorm. Aan de kalveren is in 2015 65.612 kg melk vervoerderd
. Deze melk is niet verwerkt in het overzicht van de melkrobot. De excretienorm moet daarom niet 43,5 maar 44,2 zijn, waardoor de toe te kennen hoeveelheid fosfaatrecht (inclusief de generieke korting, exclusief het uitgeschaarde vee) uitkomt op afgerond 6.858 kg.

4.2

Appellente doet ook een beroep op de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Zij wijst er daarbij op dat het bedrijf vanaf 2013 is getroffen door mastitis. Dientengevolge zijn in december 2014 en januari 2015 in totaal 11 dieren van het bedrijf afgevoerd.

4.3

Het bestreden besluit is volgens appellante tot slot in strijd met artikel 1 van het EP, omdat sprake is van een individuele en buitensporige last. Al voor de peildatum is geïnvesteerd in de stal. Na de peildatum zijn nog investeringen gedaan voor een bedrag van ongeveer € 105.000,- die daar onlosmakelijk mee waren verbonden. Zonder de beoogde uitbreiding is het bedrijf niet rendabel. Door de bouwwerkzaamheden kon appellante het bedrijf niet eerder uitbreiden. Daar kwamen de gevolgen van de mastitis nog bij. Appellante heeft haar stellingen onderbouwd met, onder meer, een ‘Rapportage Individuele disproportionele last’ van 3 juli 2019, opgesteld door [naam 5] .

Het standpunt van verweerder

5. Volgens verweerder is niet gebleken dat van een onjuiste melkproductie in 2015 is uitgegaan bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Verder voldoet appellante niet aan de voorwaarde voor toepassing van de knelgevallenregeling, omdat niet wordt voldaan aan de zogenoemde 5% norm. In het bestreden besluit heeft verweerder tot slot, onder verwijzing naar jurisprudentie van het College, gesteld dat geen sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Er is geen sprake van een individuele disproportionele last, omdat geen bijzondere omstandigheden zijn gebleken anders dan een financiële last. In het verweerschrift stelt verweerder dat appellante in het licht van de voorzienbaarheid van eventuele productiebeperkende maatregelen een groot risico heeft genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding van een verdubbeling van de capaciteit. Verweerder stelt verder dat de door appellante overgelegde financiële rapportage onjuiste gegevens bevat, zodat deze niet ter onderbouwing van de door haar gestelde situatie kan dienen.

Beoordeling

6.1

Met betrekking tot de in het primaire en het bestreden besluit aangehouden melkproductie (1.325.951 kg) heeft verweerder ter zitting erkend dat de door appellante genoemde hoeveelheid aan kalveren vervoederde melk, 65.612 kg, daar alsnog bij opgeteld kan worden. De totale melkproductie komt daarmee uit op 1.391.563 kg. Op basis hiervan zal verweerder het fosfaatrecht opnieuw vaststellen. Deze grond slaagt.

6.2

Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw, slaagt niet. Naar het oordeel van het College heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling, door uit te gaan van een voor 2 juli 2015 gelegen alternatieve peildatum. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt daarbij geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Appellante heeft de door verweerder gehanteerde alternatieve peildatum verder ook niet bestreden.

6.3.1

Over de door appellante gestelde individuele en buitensporige last overweegt het College als volgt. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College over artikel 1 van het EP ten aanzien van de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.

6.3.2

Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het stelsel leidt er toe dat in het bestreden besluit voor 111 melkkoeien (268 - 157) geen fosfaatrecht is verleend. Appellante wordt hierdoor fors geraakt. Met inachtneming van het nieuwe melkproductiecijfer zal het gevolg minder ingrijpend zijn, maar nog immer fors. Het verschil tussen het vergunde aantal melkkoeien en het aantal melkkoeien waarvoor fosfaatrecht is verleend leidt echter niet tot de conclusie dat appellante om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Uit de financieringsovereenkomst van 1 juni 2015 blijkt niet voor welke uitgaven het geleende bedrag is bestemd, zodat daaruit geen causaal verband met de bedrijfsuitbreiding en het fosfaatrechtenstelsel kan worden afgeleid. De financiële overeenkomst dateert bovendien van een datum dat appellante zich er terdege bewust van had moeten zijn dat productiebeperkende maatregelen konden worden opgelegd. Appellante heeft er niettemin voor gekozen een forse uitbreiding aan te gaan, zowel in absolute als in relatieve zin. Dat hiertoe een bedrijfseconomische noodzaak bestond is niet gebleken. Zij had op dat moment een hoge mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich bracht (zie voornoemde uitspraak van 23 juli 2019, r.o. 6.7.5.1 en 6.7.5.4). De aanneemovereenkomst is enige maanden daarvoor al aangegaan, in een periode dat evenzeer al beperkende productiemaatregelen konden worden verwacht. Daarnaast is niet gebleken wanneer de stal daadwerkelijk is gebouwd. Derhalve is niet inzichtelijk of na 2 juli 2015, de datum dat het fosfaatrechtenstelsel werd aangekondigd, niet nog stappen hadden kunnen worden genomen om de financiering en de bouw in omvang te beperken. Dat voorts de investering in de stalinrichting van na 2 juli 2015 verband hield met de eerdere uitgaven voor de bouw van de stal wil het College wel aannemen, maar dat dit verband, zoals door appellante gesteld, onlosmakelijk was, is niet aangetoond. Ook acht het College van belang dat appellante een deel van de beoogde uitbreiding (47 melkkoeien) wel heeft kunnen realiseren en haar in totaal 8.021 kg fosfaatrecht met de daaraan verbonden economische waarde is toegekend. Aan de door appellante overgelegde financiële rapportage komt in het licht van het bovenstaande niet de betekenis toe die appellante daaraan gehecht wenst te zien.

6.3.3

Het voorgaande betekent dat verweerder terecht heeft aangenomen dat in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last als bedoeld in artikel 1 van het EP.

Slotsom

7. Gelet op wat in 6.1 is overwogen zal het beroep gegrond worden verklaard. Het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Verweerder zal ook worden veroordeeld in de proceskosten van appellante. Deze begroot het College, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, op € 1.024,-, voor de door een derde verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

• verklaart het beroep gegrond;
• vernietigt het bestreden besluit;
• draagt verweerder op binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
• veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-;
• draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 november 2019.

w.g. T.L. Fernig-Rocour w.g. D. de Vries