ECLI:NL:CBB:2019:549

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 18/2134

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 november 2019 in de zaak tussen

[naam 1] , te [plaats] , appellant

(gemachtigde: mr. A.J. Boonstra)

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. M. Wullink).

Procesverloop

Bij besluit van 24 mei 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het herzieningsverzoek van appellant afgewezen.

Bij besluit van 31 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 augustus 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Aan de kant van appellant is tevens verschenen [naam 2] , zoon van appellant. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1.1

Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.2

Appellant heeft met de Gecombineerde opgave 2015 betalingsrechten en de uitbetaling van betalingsrechten (de basis- en vergroeningsbetaling) voor het jaar 2015 gevraagd. Appellant heeft hiertoe 117 percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 423,72 hectare (ha).

1.3

Bij besluit van 31 maart 2016 heeft verweerder aan appellant 422,52 betalingsrechten toegekend op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling).

1.4

Bij besluit van 23 april 2016 heeft verweerder het bedrag voor de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling van appellant voor het jaar 2015 vastgesteld. Daarbij heeft verweerder van de voor uitbetaling opgegeven oppervlakte van 423,72 ha slechts 422,52 ha in aanmerking genomen.

1.5

Bij besluit van 31 december 2016 heeft verweerder het bedrag voor de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling van appellant voor het jaar 2016 vastgesteld. Daarbij heeft verweerder van de voor uitbetaling opgegeven oppervlakte van 430,82 ha slechts 422,52 ha in aanmerking genomen.

1.6

Bij uitspraak van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:212) heeft het College – kort gezegd – geoordeeld dat de subsidiabiliteit van een landbouwareaal niet enkel gebaseerd kan worden op artikel 2.10, tweede lid, onder a, van de Uitvoeringsregeling. De N-codering die provincies vaststellen in hun natuurbeheerplan, die ten grondslag ligt aan bijlage 1 bij artikel 2.10, tweede lid, onder a, van de Uitvoeringsregeling, vormt volgens het College een ongeschikt middel om te bepalen of landbouwareaal als subsidiabel kan worden aangemerkt. Aldus worden landbouwers die, gezien het uitgangspunt van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in aanmerking moeten kunnen komen voor steun, daarvan uitgesloten. Naar het oordeel van het College kan artikel 2.10, tweede lid, onder a, van de Uitvoeringsregeling de toets aan het verbod van willekeur niet doorstaan. Om die reden moet het artikel onverbindend worden geacht.

1.7

Het College begrijpt dat appellant verweerder bij brief van 30 maart 2018 heeft verzocht om de in rechte vaststaande besluiten die zien op de toekenning en uitbetaling van de betalingsrechten voor de jaren 2015 en 2016 te herzien. Appellant heeft hierin eveneens verzocht om het besluit aangaande de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2017 te herzien. Appellant stelt in de brief van 30 maart 2018 dat voor de jaren 2015, 2016 en 2017 enkel percelen mochten worden opgegeven die niet op de zogenoemde negatieve lijst met N-coderingen stonden. Dit betekent volgens appellant concreet dat hij geen percelen heeft aangevinkt voor de aanvraag en uitbetaling van betalingsrechten die volgens de negatieve lijst niet subsidiabel waren. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 11 juli 2017 stelt appellant zich op het standpunt dat hij alsnog recht heeft op de niet toegekende en aangevraagde betalingsrechten en op de achtergebleven betalingen van 2015, 2016 en 2017. Voorts stelt appellant in de brief van 30 maart 2018 dat hij voor de gronden in kwestie in het jaar 2018 geen beroep kon doen op de Nationale reserve, omdat hij de gronden toen niet meer in gebruik had.

2. Verweerder heeft het herzieningsverzoek van appellant bij het primaire besluit afgewezen, omdat appellant aan zijn herzieningsverzoek geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder deze afwijzing gehandhaafd. Verweerder heeft in deze besluiten gewezen op het onherroepelijke karakter van zijn eerdere besluiten die zien op de toekenning en uitbetaling van de betalingsrechten voor de jaren 2015 en 2016. Verweerder stelt dat hij omwille van de rechtszekerheid en uit oogpunt van doelmatig bestuur alleen onherroepelijke besluiten herziet als sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Verweerder wijst erop dat nieuwe jurisprudentie niet wordt aangemerkt als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid, omdat dit afbreuk zou doen aan het wettelijke systeem waarin – uit het oogpunt van de rechtszekerheid en het doelmatig bestuur – het instellen van rechtsmiddelen tegen besluiten van het bestuur binnen vaste termijnen moeten geschieden. Vasthouden aan deze praktijk is volgens verweerder in dit geval niet evident onredelijk.

Ten aanzien van het besluit dat ziet op de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling 2017 stelt verweerder dat het herzieningsverzoek van 30 maart 2018 geen betrekking kan hebben op het steunjaar 2017, omdat appellant op het moment van het indienen van zijn herzieningsverzoek nog geen besluit over 2017 heeft gehad.

3. In beroep stelt appellant zich op het standpunt dat zijn verwijzing in het herzieningsverzoek naar de uitspraak van het College van 11 juli 2017 niet los gezien had mogen worden van zijn brandbrief van 27 augustus 2015 (de brandbrief). In deze brandbrief heeft appellant het aspect van de geringere GLB gerechtigde landbouwgrond als gevolg van de natuurdoeltypenkaart van de Provincie (de negatieve lijst met N-coderingen) aan de orde gesteld. Het is volgens appellant immers dit aspect van de toepassing van de negatieve lijst waarop artikel 2.10, tweede lid, onder a, van de Uitvoeringsregeling betrekking heeft. De brandbrief kan volgens appellant daarom niet anders gezien worden dan als een bezwaar tegen de toepassing van de negatieve lijst bij de vaststelling van de percelen welke voor de betalingsrechten in aanmerking konden komen. Dit bezwaar was daarmee mede gericht tegen de besluiten die volgden op basis van de toepassing van de negatieve lijst, aldus appellant.

Voorts geeft appellant aan dat er uitzonderingen bestaan op de regel van de formele rechtskracht. De bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval rechtvaardigen volgens appellant een dergelijke uitzondering. Mocht een en ander anders zijn, dan is appellant van mening dat er sprake is van onevenredige gevolgen, omdat de onverbindende bepaling in het geval van een niet toewijzing van het herzieningsverzoek doorwerkt in latere jaren. In dit verband wijst appellant er nogmaals op dat hij in 2018 geen beroep kon doen op de Nationale reserve.

4. Ten aanzien van de brandbrief voert verweerder in zijn verweerschrift aan dat deze brief niet kan worden aangemerkt als een bezwaar. Er was volgens verweerder ten tijde van de brief geen sprake van een reeds genomen besluit in de zin van artikel 1:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een bezwaar tegen het bestaan en daarmee de algemene toepassing van een wettelijk voorschrift, meer specifiek artikel 2.10 van de Uitvoeringsregeling, is niet mogelijk. Voor wat betreft de uitzonderingen op de regel van de formele rechtskracht waar appellant op wijst, is verweerder van mening dat appellant niet heeft gesteld om welke bijzondere omstandigheden het in dit geval gaat.

5.1

Het College merkt allereerst op dat appellant ter zitting heeft aangevoerd dat het verweerschrift niet namens verweerder is ingediend, hetgeen door verweerder wordt ontkend.

5.2

In het verweerschrift staat aangegeven dat de minister is verzocht een verweerschrift in te dienen en dat daaraan wordt voldaan. Het verweerschrift wordt afgesloten met de woorden “De gemachtigde”. Hoewel in het verweerschrift niet letterlijk staat aangegeven dat het verweerschrift is ingediend namens de minister, is het College van oordeel dat voldoende duidelijk is dat het verweerschrift namens de minister is ingediend. De beroepsgrond van appellant slaagt niet.

6. Voorts is het College met verweerder van oordeel dat het herzieningsverzoek van appellant geen betrekking kan hebben op het besluit van verweerder dat ziet op de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling 2017. Een herzieningsverzoek als het onderhavige moet immers zien op een concreet besluit. Ten tijde van het herzieningsverzoek was er voor het subsidiejaar 2017 nog geen besluit genomen.

7.1

Ten aanzien van de vraag of verweerder de besluiten die zien op de jaren 2015 en 2016 dient te herzien, overweegt het College als volgt.

Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo’n aanvraag inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Als het bestuursorgaan – overeenkomstige – toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.

7.2

Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.

7.3

Het College stelt vast dat verweerder in deze zaak in overeenstemming met zijn bestuurspraktijk toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb.
Uitgangspunt is dat uit vaste jurisprudentie volgt dat een uitspraak van een rechterlijke instantie geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. De uitspraak van het College van 11 juli 2017 is daarom – zoals verweerder terecht heeft gesteld – geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid in die zin.

7.4

Het College is met verweerder van mening dat appellant niet voldoende inzicht heeft gegeven op grond van welke bijzonderheden moet worden afgeweken van bovengenoemd uitgangspunt. Zoals het College in zijn uitspraak van 15 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:19) heeft overwogen, betekent de onverbindendheid van artikel 2.10, tweede lid, onder a, van de Uitvoeringsregeling niet dat verweerder, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om de reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot toewijzing van betalingsrechten en tot uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor de jaren 2015 en 2016 te heroverwegen. Voorts vormt de wijziging van de Uitvoeringsregeling evenmin een relevante wijziging van het recht die in de weg stond aan toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb door verweerder. De wijziging van de regelgeving, gelet op de toelichting bij de wijziging van artikel 2.10, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2017, nr. 70783, p. 11-12), ziet namelijk niet op besluiten die reeds in rechte onaantastbaar zijn geworden.

7.5

Het voorgaande betekent dat het standpunt van verweerder dat appellant aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd, juist is. Dit kan, gelet op het in 7.2 weergegeven toetsingskader, de afwijzing van het verzoek om terug te komen van de besluiten die zien op de toekenning en uitbetaling van de betalingsrechten voor de jaren 2015 en 2016 in beginsel dragen. Dat is slechts anders indien het besluit om niet terug te komen van die eerdere besluiten evident onredelijk is. Daarover overweegt het College als volgt.

7.6

Van een evidente onredelijkheid is naar het oordeel van het College in het onderhavige geval geen sprake. Daarbij is van belang dat appellant de mogelijkheid heeft gehad om tegen de voornoemde besluiten rechtsmiddelen aan te wenden, hetgeen hij heeft nagelaten. Voor zover appellant stelt dat hij met zijn brandbrief van 27 augustus 2015 bezwaar had willen maken is het College van oordeel dat uit deze brandbrief niet blijkt tegen welk specifiek besluit appellant bezwaar heeft willen maken. Deze brandbrief is in zeer algemene bewoordingen opgesteld. Er wordt in deze brief zorg over het landbouwbeleid uitgesproken. Reeds hierom kan de brandbrief naar het oordeel van het College niet worden aangemerkt als een bezwaar. Appellant heeft voorts geen bijzondere feiten of omstandigheden gesteld die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat verweerder in dit geval minder belang moet toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van appellant bij heroverweging van de besluiten. Dat appellant stelt dat hij in 2018 geen beroep kon doen op betalingsrechten uit de Nationale reserve kan ook niet tot de conclusie leiden dat er sprake is van een evidente onredelijkheid. Zoals is overwogen onder 6, maakt de subsidieaanvraag dan wel de aanvraag uit de Nationale reserve voor het jaar 2017 en 2018 geen onderdeel uit van de onderhavige procedure.

Gelet op het voorgaande slaagt de beroepsgrond van appellant niet.

8. Het beroep is ongegrond.

9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. C.H.R. Mattheussens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 november 2019.

w.g. T. Pavićević w.g. C.H.R. Mattheussens