ECLI:NL:CBB:2019:520

Uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 18/1025

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 oktober 2019 in de zaak tussen

[naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante

(gemachtigden: mr. E. Meijer en J.C.G. van Schaik)

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. M. Wullink).

Procesverloop

Bij besluit van 18 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek van appellante om zijn besluiten van 24 oktober 2016, 28 oktober 2016 en 28 november 2017 te herzien.

Bij besluit van 30 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juli 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Overwegingen

1.1

Appellante heeft met het doen van haar Gecombineerde opgave 2015 betalingsrechten en uitbetaling van betalingsrechten (basisbetaling) en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 aangevraagd.

1.2

Bij besluit van 14 april 2016 heeft verweerder aan appellante 93,68 betalingsrechten toegewezen op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling). Bij beslissing op bezwaar van 24 oktober 2016 heeft verweerder de tegen dit besluit gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 14 april 2016 herroepen en aan appellante 94,49 betalingsrechten toegewezen. Appellante heeft tegen dit besluit geen beroep ingesteld.

1.3

Bij besluit van 27 mei 2016 heeft verweerder de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling van appellante voor het jaar 2015 vastgesteld op € 38.430,80. Daarbij heeft verweerder van de voor uitbetaling opgegeven oppervlakte van 113,54 hectare (ha) slechts 103,29 ha in aanmerking genomen. Verweerder heeft op de basisbetaling, naast de standaardkortingen, een korting van € 6.307,16 toegepast vanwege een afwijking tussen de door appellante aangevraagde oppervlakte en de door verweerder geconstateerde oppervlakte. Bij beslissing op bezwaar van 28 oktober 2016 heeft verweerder de bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 27 mei 2016 herroepen en de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 gewijzigd vastgesteld op € 40.433,14. Appellante heeft tegen dit besluit geen beroep ingesteld.

1.4

Met het doen van haar Gecombineerde opgave 2016 heeft appellante de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2016 aangevraagd. Bij besluit van 17 december 2016 heeft verweerder de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling van appellante voor het jaar 2016 vastgesteld op € 44.444,45. Bij beslissing op bezwaar van 28 november 2017 heeft verweerder de bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 17 december 2016 herroepen en de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2016 gewijzigd vastgesteld op € 45.140,82. Appellante heeft tegen dit besluit geen beroep ingesteld.

2.1

Bij brief van 9 januari 2018 heeft appellante verweerder onder meer verzocht de hiervoor genoemde besluiten van 24 oktober 2016, 28 oktober 2016 en 28 november 2017 te herzien. Appellante meent dat verweerder haar ten onrechte voor perceel 28 geen betalingsrechten heeft toegewezen en dit perceel ten onrechte niet in aanmerking heeft genomen bij de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling. Ter onderbouwing van haar standpunt doet appellante een beroep op de uitspraak van het College van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:271). Appellante pacht het perceel van [naam 2] v.o.f., die in deze uitspraak in het gelijk wordt gesteld. Het gaat volgens appellante immers om vergelijkbare percelen. Perceel 28 grenst aan een van de percelen van [naam 2] v.o.f. en heeft dezelfde gewascode.

2.2

Verweerder heeft dit verzoek bij het primaire besluit afgewezen omdat appellante aan haar verzoek geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder deze afwijzing gehandhaafd. Verweerder heeft in deze besluiten gewezen op het onherroepelijke karakter van de besluiten van 24 oktober 2016, 28 oktober 2016 en 28 november 2017. Uit het oogpunt van rechtszekerheid en ook van doelmatig bestuur komt verweerder alleen terug van een onherroepelijk besluit als sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De besluiten van 24 oktober 2016 en 28 oktober 2016 dateren van vóór de door appellante aangehaalde uitspraak van het College van 11 juli 2017. De bezwaren ten aanzien van perceel 28 zijn in de beslissing op bezwaar van 28 november 2017 gegrond verklaard en de oppervlakte van dit perceel is conform de aanvraag van appellante vastgesteld.

Verweerder wijst erop dat volgens vaste jurisprudentie nieuwe jurisprudentie niet wordt aangemerkt als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid, omdat dit afbreuk zou doen aan het wettelijk systeem waarin - uit oogpunt van de eerder genoemde rechtszekerheid en doelmatig bestuur - het instellen van rechtsmiddelen tegen besluiten van het bestuur binnen vaste termijnen moet geschieden.

3. Appellante voert in beroep aan dat verweerder, nu hij perceel 28 alsnog heeft aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond, haar te weinig betalingsrechten heeft toegewezen en ok het bedrag van de basis- en vergroeningsbetaling over 2015 en 2016 onjuist heeft vastgesteld. Verweerder heeft voor 2016 perceel 28 achteraf aangemerkt als landbouwgrond. Verweerder zou dan ook tot uitbetaling over 2015 en 2016 moeten overgaan. Appellante meent dat op grond van de onder 1.5 genoemde uitspraak, waarin het College artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling onverbindend heeft verklaard, ertoe dient te leiden dat alle op deze bepaling gebaseerde besluiten worden herzien.

3. Het College overweegt als volgt.

3.1

In zijn uitspraak van 24 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:190) heeft het College in navolging van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131) zijn rechtspraak over de toetsing door de bestuursrechter van een besluit inzake een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit gewijzigd. In een geval als hier aan de orde, waarin is verzocht om terug te komen van in rechte vaststaande besluiten van 31 maart 2016, 27 mei 2016 en 23 juni 2017, leidt dat tot het volgende.

3.2.1

Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo’n aanvraag inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds ervoor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Als het bestuursorgaan – overeenkomstige – toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.

3.2.2

Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.

3.3

Het College stelt vast dat verweerder in deze zaak in overeenstemming met zijn bestuurspraktijk toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb.
Uit vaste jurisprudentie volgt dat een uitspraak van een rechterlijke instantie die een wijziging van het relevante recht met zich brengt geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. De uitspraak van het College van 11 juli 2017 is daarom – zoals verweerder terecht heeft gesteld – geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid in die zin.

3.4

Voor zover appellante betoogt dat dit uitgangspunt in dit geval ten aanzien van de uitspraak van het College van 11 juli 2017 uitzondering dient te lijden, overweegt het College als volgt. Verweerder heeft perceel 28 onder verwijzing naar artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, afgekeurd en dit perceel komt daardoor niet voor toewijzing van betalingsrechten en uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling in aanmerking. In de uitspraak van 11 juli 2017 heeft het College overwogen dat genoemde bepaling onverbindend is, omdat zij de toets aan het verbod van willekeur niet kan doorstaan. Landbouwers zijn uitgesloten van steun terwijl zij daarvoor in aanmerking moeten kunnen komen, gezien het uitgangspunt van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, dat ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit voor de basisbetaling in aanmerking komt en dat landbouwareaal van een bedrijf dat ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt als subsidiabel wordt beschouwd, op voorwaarde dat het overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt. De onverbindendheid van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling betekent evenwel niet dat verweerder, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om de reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot toewijzing van betalingsrechten en tot uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor de jaren 2015 en 2016 te heroverwegen. Het College vindt steun voor deze opvatting in de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2870). De Afdeling heeft in dit verband gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 16 oktober 1992 (ECLI:NL:HR:1992:ZC0718), waarin de Hoge Raad heeft geoordeeld dat aan de formele rechtskracht van een beschikking waartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang niet is gebruikt, niet wordt afgedaan in het geval de regeling waarop het besluit is gebaseerd, onverbindend is verklaard.

3.5

Dit betekent dat het standpunt van verweerder dat appellante aan haar verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd, juist is. Dit kan, gelet op het in 3.2 weergegeven toetsingskader, de afwijzing van het verzoek om terug te komen van de besluiten van 24 oktober 2016, 28 oktober 2016 en 28 november 2017 in beginsel dragen. Dat is slechts anders indien het besluit om niet terug te komen van die eerdere besluiten evident onredelijk is. Daarover overweegt het College als volgt.

3.6

De stelling van appellante dat het besluit tot toewijzing van betalingsrechten en de besluiten tot uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor de jaren 2015 en 2016 niet in stand kunnen blijven als het door verweerder afgekeurde perceel 28 op basis van de feitelijke situatie opnieuw worden beoordeeld, is naar het oordeel van het College op zichzelf onvoldoende zwaarwegend voor het oordeel dat het besluit van verweerder om voornoemde besluiten niet te herzien evident onredelijk is. Daarbij is van belang dat appellante de mogelijkheid heeft gehad om tegen deze besluiten rechtsmiddelen aan te wenden, hetgeen zij echter niet heeft gedaan. Appellante heeft geen bijzondere feiten of omstandigheden gesteld die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat verweerder in dit geval minder belang moet toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van appellante bij heroverweging van de besluiten van 24 oktober 2016, 28 oktober 2016 en 28 november 2017. Het enkele feit dat [naam 2] v.o.f. wel heeft (door)geprocedeerd, hetgeen ertoe heeft geleid dat zij in het gelijk is gesteld en alsnog een hoger bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling heeft ontvangen leidt niet tot een ander oordeel. Dit geldt ook voor het feit dat perceel 28 grenst aan het perceel van appellante waarop de uitspraak van het College ziet en appellante dit perceel van [naam 2] v.o.f. pacht. Daarbij zij benadrukt dat een beslissing die niet is aangevochten – en dus definitief is geworden – haar rechtskracht behoudt, ook indien die beslissing achteraf gezien wellicht niet juist was. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is geen sprake, nu het feit dat [naam 2] v.o.f. wel rechtsmiddelen heeft ingesteld en appellante niet, in het licht van het wettelijke systeem (zie de weergave van het standpunt van verweerder onder 2.2), een relevant en doorslaggevend onderscheid vormt tussen de rechtsposities van die landbouwers en van appellante (vergelijk de uitspraak van het College van 2 maart 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BP6988)).

4. De conclusie is dat het beroep ongegrond is.

5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, in aanwezigheid van mr. K.K.E. Blom, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 oktober 2019.

w.g. B. Bastein w.g. K.K.E. Blom