Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 16/691, 16/692, 16/693 en 16/694
32200
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 januari 2018 in de zaken tussen
Certis Europe B.V., te Maarssen, appellante 1, Certis,
Taminco BVBA, te Gent, België, appellante 2, Taminco,
Kanesho Soll Treatment SPRL/BVBA, te Brussel, België, appellante 3, KST
(gemachtigde van appellanten 1 tot en met 3: mr. E. Broeren),
Stichting Bollenboos, te Westerveld, appellante 4, Bollenboos
(gemachtigde mr. B.N. Kloostra)
en
het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, verweerder
(gemachtigden: mr. D.S.P. Roelands-Fransen en mr. M. Heerings).
Appellanten hebben over en weer als derde-partijen aan de gedingen deelgenomen.
Procesverloop
Bij besluit van 15 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten tegen een aantal besluiten over de toelating en het gebruik van enkele gewasbeschermingsmiddelen. Verweerder heeft het bezwaar van Bollenboos niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat betrekking heeft op de gewasbeschermingsmiddelen Monam Cleanstart en Basamid Cleanstart. Voor het overige heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroepen ingesteld. Het College zal Certis, Taminco, en KST hierna gezamenlijk ook aanduiden als de toelatinghouders.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Ten aanzien van een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen heeft hij meegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 5 juli 2017 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming gedeeltelijk gerechtvaardigd geacht. De andere partijen hebben het College toestemming verleend om uitspraak te doen mede op grondslag van de stukken waarvan beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is geacht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juli 2017. Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. De gemachtigde van de toelatinghouders heeft zich laten bijstaan door [naam 1] en [naam 2] . De gemachtigde van Bollenboos heeft zich laten bijstaan door [naam 3] en [naam 4] . De gemachtigde van verweerder heeft zich laten bijstaan door [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] .
Overwegingen
1. Het bestreden besluit ziet op de toelatingen en het gebruik van de gewasbeschermingsmiddelen Nemasol, Monam, Monam Cleanstart (op basis van de werkzame stof metam-natrium) en Basamid Cleanstart (op basis van de werkzame stof dazomet). Deze middelen, die al langer in de Europese Unie zijn toegestaan, worden gebruikt om schimmels te doden en aaltjes te bestrijden door het in de grond te injecteren. Metam-natrium en dazomet worden in de bodem omgezet in het gasvormige MITC. In Nederland waren deze middelen toegelaten tot 31 december 2014. Voor Monam en Nemasol zijn herregistraties aangevraagd en zijn de toelatingen verlengd. De toelatingen van Monam Cleanstart en Basamid Cleanstart zijn op 31 december 2014 verlopen.
2.1
Bij het bestreden besluit is beslist op bezwaren tegen de volgende primaire besluiten.
2.2
Met een besluit van 28 mei 2014 heeft verweerder als noodmaatregel de toelatingen van Nemasol, Monam en Monam Cleanstart geschorst en een tijdelijk verbod op het gebruik van deze middelen uitgevaardigd. Dit besluit berust op artikel 39 van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb) en artikel 71 van Verordening (EG)1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (Verordening 1107/2009). Certis en Taminco hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
2.3
Met een besluit van 10 juni 2014 heeft verweerder een soortgelijke beslissing genomen over Basamid Cleanstart. Taminco en KST hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
2.4
Bij besluit van 19 augustus 2014 heeft verweerder het besluit van 28 mei 2014 gewijzigd. Hij heeft, naar het College begrijpt, voor de toekomst, de schorsing van de toelatingen van Monam, Nemasol en Monam Cleanstart opgeheven, het gebruiksverbod ongedaan gemaakt en in plaats daarvan de gebruiksvoorschriften aangescherpt. Tegen dit besluit hebben alle appellanten bezwaar gemaakt. Volgens de toelatinghouders was er onvoldoende reden voor de getroffen noodmaatregel en zij willen dat die met terugwerkende kracht ongedaan gemaakt wordt. Het bezwaar van Bollenboos richt zich tegen het vervallen van het verbod. Volgens Bollenboos had het verbod moeten voortduren en zijn de aangescherpte gebruiksvoorschriften niet toereikend.
2.5
Met twee besluiten van 19 december 2014 heeft verweerder in het kader van de lopende herregistratieaanvragen voor de toelatingen van Monam en Nemasol op grond van artikel 80, vijfde lid, van Verordening 1107/2009 en artikel 32 van de Wgb (oud) de vervaltermijn van die toelatingen (die liep tot 31 december 2014) opgeschort tot 30 juni 2016 (de eerste verlengingsbesluiten). Certis en Taminco hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
2.6
Bij besluiten van 24 oktober 2014, 27 februari 2015, 8 april 2015 en 22 mei 2015 heeft verweerder op grond van (thans) artikel 44 van Verordening 1107/2009 de toelatingen van Monam, Nemasol en Monam Cleanstart gewijzigd wat betreft de gebruiksvoorschriften en etikettering (besluiten tot wijziging van de toelatingen).
2.7
Er van uitgaande dat verweerder het advies van 10 september 2015 (het advies) van de Adviescommissie voor de bezwaarschriften (Adviescommissie) op dit punt heeft overgenomen heeft verweerder op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de bezwaren van Certis en Taminco tegen het besluit van 28 mei 2014 mede gericht geacht tegen het wijzigingsbesluit van 19 augustus 2014, de eerste verlengingsbesluiten, de besluiten tot wijziging van de toelatingen van 24 oktober 2014 en 27 februari 2015 en het bezwaar van Bollenboos mede tegen de eerste verlengingsbesluiten en de vier besluiten tot wijziging van de toelatingen.
3.1
Verweerder heeft de bezwaren ontvankelijk verklaard, behalve het bezwaar van Bollenboos voor zover dat gericht is tegen de besluiten die betrekking hebben op Monam Cleanstart en Basamid Cleanstart.
3.2
Verweerder heeft de bezwaren, voor zover die ontvankelijk zijn, ongegrond verklaard.
4. Verweerder heeft op grond van artikel 39, eerste lid, in samenhang met artikel 23, vierde lid, van de Wgb bij twee besluiten van 17 juni 2016 de vervaltermijn van de toelatingen voor Monam en Nemasol verder opgeschort tot 30 juni 2017 (de tweede verlengingsbesluiten) en bij twee besluiten van 30 juni 2017 verder opgeschort tot 1 februari 2019 (de derde verlengingsbesluiten).
Belanghebbende
5.1
Certis is als toelatinghouder van Monam belanghebbende bij het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op Monam. Hetzelfde geldt voor Taminco, als toelatinghouder van Nemasol en KST als toelatinghouder van Basamid Cleanstart. Voor zover Certis, Taminco en KST geen toelatinghouder zijn, onderscheiden hun belangen zich onvoldoende van willekeurig anderen, zodat zij in zoverre geen belanghebbende zijn als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb. Hieruit volgt dat verweerder de bezwaren van de toelatinghouders voor zover die zien op middelen waarvan zij geen toelatinghouder zijn niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Nu verweerder dat niet heeft gedaan moet het bestreden besluit in zoverre vernietigd worden. Het College zal op dit punt zelf voorzien en de bezwaren van Certis, Taminco en KST, voor zover zij geen toelatinghouder zijn, niet ontvankelijk verklaren. Dit betekent dat het bezwaar van KST tegen het besluit van 19 augustus 2014 geheel niet-ontvankelijk verklaard moet worden.
5.2
Bollenboos is gezien haar statutaire doelstellingen en haar feitelijke werkzaamheden rechtstreeks belanghebbende bij het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op de wijziging noodmaatregel metam-natrium, waartegen zij bezwaar heeft gemaakt.
Omvang van het geding
6.1
Bollenboos komt in beroep niet op tegen de niet-ontvankelijkverklaring van haar bezwaren die betrekking hebben op Monam Cleanstart en Basamid Cleanstart.
6.2
Het besluit van 19 augustus 2014 heeft verweerder terecht op grond van artikel 6:19 van de Awb bij de bezwaren tegen het besluit van 28 mei 2014 betrokken. Vanzelfsprekend kan het besluit van 28 mei 2014 geen intrekking, wijziging of vervanging van het later genomen besluit van 19 augustus 2014 zijn en daarom heeft verweerder terecht de bezwaren van KST en Bollenboos tegen dat later genomen besluit niet mede gericht geacht tegen het besluit van 28 mei 2014.
6.3
Voor zover verweerder de besluiten van 24 oktober 2014, 27 februari 2015, 8 april 2015 en 22 mei 2015 tot wijziging van de toelatingen bij de heroverweging in bezwaar heeft betrokken moet het bestreden besluit vernietigd worden. Het betrekken van deze besluiten bij de bezwaren is in strijd is met artikel 6:19 van de Awb, reeds omdat die besluiten een andere grondslag hebben dan de in bezwaar aangevochten noodmaatregelen op grond van artikel 39 van de Wgb en artikel 71 van Verordening 1107/2009. Omdat besluiten tot wijziging van de toelatingen ten onrechte bij de bezwaren zijn betrokken komt het College niet toe aan een beoordeling van de beroepen van Certis, Taminco en Bollenboos, voor zover die gericht zijn tegen deze besluiten. Het College onthoudt zich dus van een (inhoudelijk) oordeel over deze besluiten.
6.4.1
Bij de eerste, tweede en derde verlengingsbesluiten heeft verweerder in afwachting van de beslissingen op de herregistratie-aanvragen de vervaltermijn van toelatingen Monam en Nemasol telkens opgeschort: in de bezwaarfase tot 30 juni 2016 en in de beroepsfase tot 30 juni 2017 en vervolgens tot 1 februari 2019. Elk van deze verlengingsbesluiten is een op zichzelf staand besluit en geen intrekking, wijziging of vervanging van een eerder verlengingsbesluit.
6.4.2
Voor de in de in de beroepsfase genomen tweede en derde verlengingsbesluiten geldt daarom dat die niet op grond van artikel 6:19 van de Awb van rechtswege bij de beroepen worden betrokken. Het College heeft zich daarmee te onthouden van een oordeel over de tweede en derde verlengingsbesluiten.
6.4.3
Wat betreft de eerste verlengingsbesluiten, waartegen Certis en Taminco bezwaar hebben gemaakt, constateert het College dat deze door tijdsverloop zijn uitgewerkt en dat geen procesbelang meer bestaat voor zover de beroepen betrekking hebben op deze besluiten. De beroepen van Certis en Taminco worden daarom niet-ontvankelijk verklaard voor zover die zien op de eerste verlengingsbesluiten. Gelet op wat hiervoor is overwogen onder 6.4.1 heeft verweerder ten onrechte het bezwaar van Bollenboos mede gericht geacht tegen de eerste verlengingsbesluiten, zodat het bestreden besluit op dit punt vernietigd moet worden en is het beroep van Bollenboos in zoverre gegrond. Om die reden betrekt het College ook de eerste verlengingsbesluiten niet (verder) in zijn beoordeling.
6.5
De toelatingen van Monam Cleanstart en Basamid Cleanstart zijn vervallen per 31 december 2014. Voor deze middelen is geen herregistratie aangevraagd en de vervaltermijn is niet opgeschort. Hierdoor is wat betreft deze middelen het procesbelang vervallen. Het beroep van KST is niet-ontvankelijk voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 10 juni 2014. Om die reden betrekt het College het bestreden besluit voor zover dat ziet op Monam Cleanstart en Basamid Cleanstart/dazomet niet (verder) in zijn beoordeling.
6.6
Uit het voorgaande volgt dat het College niet toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep van KST (zie randnummers 5.1 en 6.5) en dat inhoudelijk alleen nog ter beoordeling staan de beroepen van Certis, Taminco en Bollenboos voor zover die zien op de besluiten van 28 mei 2014 en 19 augustus 2014 en voor zover die besluiten betrekking hebben op Monam en Nemasol.
De besluiten van 28 mei 2014 en 19 augustus 2014
7.1
Voorafgaande aan de noodmaatregelen op grond van artikel 39 van de Wgb en artikel 71 van Verordening 1107/2009 was verweerder – vooruitlopend op de herregistratie – al gestart met een tussentijdse herbeoordeling van de toelatingen van Monam en Nemasol op grond van artikel 44 van Verordening 1107/2009. Op grond van dit artikel kunnen toelatingen tussentijds worden herbeoordeeld als er sterke aanwijzingen bestaan dat niet langer wordt voldaan aan de toelatingseisen. De aanleiding om een onderzoek te starten naar de aan het gebruik van deze middelen klevende risico’s waren een uitzending van Zembla, klachten over het gebruik van metam-natrium, het rapport ‘Gewasbescherming en omwonenden’ van de Gezondheidsraad van 29 januari 2014 (rapport van de Gezondheidsraad) en de daarover gestelde kamervragen en aangenomen moties in 2014.
7.2
De Gezondheidsraad adviseerde om aanvullende modellen te gebruiken specifiek voor de beoordeling van het risico voor omwonenden. Verweerder achtte de door de Gezondheidsraad geadviseerde modellen van Duitsland en het Verenigd Koninkrijk niet geschikt, omdat zij de blootstelling aan vluchtige stoffen zoals MITC zwaar zouden onderschatten, en heeft daarom voor de risicobeoordeling de concrete meetgegevens uit veldstudies in het Europees stofdossier van metam (stofdossier) gebruikt. Verweerder concludeerde dat een gezondheidsrisico voor omwonenden en met name omwonende kinderen niet kon worden uitgesloten en dat dit niet voldoende kan worden bestreden met passende maatregelen.
7.3
Doordat er op 28 mei 2014 meldingen zijn gedaan van voorgenomen gebruik van metam-natrium, was er volgens verweerder een acute dreiging ontstaan, omdat de middelen op basis van metam-natrium op korte termijn toegepast zouden worden en het geconstateerde risico zich zou kunnen verwezenlijken voordat de herbeoordelingsprocedure op grond van artikel 44 van Verordening 1107/2009 zou zijn afgerond. Verweerder heeft daarom de lopende herbeoordelingsprocedure verlaten en is bij het verbodsbesluit van 28 mei 2014 overgegaan tot het treffen van een tijdelijke noodmaatregel op grond van artikel 39 van de Wgb en 71 van Verordening 1107/2009.
7.4
Nadien heeft verweerder een aantal nieuwe studies ontvangen. Tevens heeft verweerder een studie ontvangen van België, de zonaal rapporterende staat voor de herregistratie van de gewasbeschermingsmiddelen op basis van de werkzame stof metam-natrium. Op basis van deze nader ontvangen (niet-openbare) studies en openbare literatuur heeft verweerder opnieuw een risicobeoordeling uitgevoerd. Op basis daarvan heeft verweerder geconcludeerd dat de risico’s voor omwonenden zich laten bestrijden met extra (voorzorgs-)maatregelen zoals beperking van het te behandelen oppervlakte, afdekken met folie en een bufferzone.
8.5
Bij het besluit van 19 augustus 2014 heeft verweerder vervolgens de schorsing van de toelatingen van Monam en Nemasol en het verbod op het gebruik van deze middelen opgeheven en vervangen door een nieuwe tijdelijke noodmaatregel op grond van artikel 39 van de Wgb en artikel 71 van Verordening 1107/2009, waarbij de gebruiksvoorschriften voor deze middelen zijn aangescherpt.
7.6
Naar aanleiding van de bezwaren heeft de Adviescommissie in het advies gesteld dat niet blijkt dat er sprake was van een situatie waarin overduidelijk sprake is van een ernstig risico voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu op grond waarvan het treffen van noodmaatregelen op grond van artikel 71 van Verordening 1107/2009 noodzakelijk en proportioneel zijn. Bij de risicobeoordelingen is uitgegaan van een worst-case benadering: er is uitgegaan van maximale gemeten gehaltes aan MITC uit de exposure studies (in één bepaalde tijdsperiode en op één bepaalde locatie) en van de veronderstelling dat omwonenden gedurende 24 uur aan deze concentratie blootgesteld worden. Permanente blootstelling aan de maximale concentratie gedurende 24 uur komt in de praktijk echter niet voor. Bovendien neemt de concentratie MITC snel af. Het is de Adviescommissie onduidelijk waarom in de risicobeoordelingen gebruik is gemaakt van een veilige chronische blootstellingswaarde en niet van veilige acute blootstellingswaarde, in welk geval de overschrijdingen aanzienlijk minder zouden zijn. De Adviescommissie heeft daarom geadviseerd om voor de genomen noodmaatregelen betere wetenschappelijke onderbouwingen en risicobeoordelingen aan te voeren.
Standpunten Certis en Taminco ten aanzien van de noodzaak om een tijdelijke maatregel te treffen
8.1
Certis en Taminco betwisten dat voor verweerder een acute noodzaak bestaat voor het onverwijld nemen van noodmaatregelen. Er waren geen actuele feiten en omstandigheden die aanleiding gaven voor het nemen van de noodmaatregelen en verweerder heeft ook niet onderbouwd waar concreet zodanig ernstige gevaren dreigden dat een noodmaatregel de enig aangewezen weg was. De noodmaatregelen zijn enkel gebaseerd op uit de toelatingsdossiers al bekende gegevens.
8.2
Verweerder is bij zijn beoordeling uitgegaan van een norm uit de EFSA Draft Guidance on the Assessment of Exposure for Operators, Workers, Residents and Bystanders in Risk Assessment for Plant Protection Products (EFSA-Guidance 2014) waarover op Europees niveau nog geen besluitvorming heeft plaatsgevonden en gaat eraan voorbij dat de Uniforme Beginselen niet voorzien in een specifieke risicobeoordeling voor kinderen en evenmin criteria bevatten op welke wijze een eventueel risico zou moeten worden beoordeeld. Het is onjuist om de kortdurende en incidentele blootstelling van omwonenden te beoordelen aan de hand van een vergelijking tussen piekconcentraties en het eindpunt uit de sub-chronische studie, dat niet geschikt is voor de beoordeling van risico’s voor omwonenden. Een blootstellingsperiode van 90 dagen is een extreme overschatting van de periode dat een omwonende mogelijk zou kunnen zijn blootgesteld. Ook wordt in dergelijke risicobeoordeling verondersteld dat omwonenden zich benedenwinds bevinden gedurende 24 uur. Voorts blijkt uit de kasstudies dat de concentratie MITC snel afneemt in tijd en afstand. Er is uitgegaan van een worst case benadering waarmee een onrealistisch beeld wordt gegeven van de risico’s op blootstelling van omwonenden en omwonende kinderen.
Standpunt verweerder
9.1
Verweerder stelt dat uit de risicobeoordelingen blijkt dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen op basis van metam-natrium waarschijnlijk een ernstig risico inhoudt voor de gezondheid van de mens, aangezien bij gebruik volgens de huidige toelating de blootstelling zodanig is dat voor omwonenden concentraties te verwachten zijn die aanzienlijk boven de humane norm liggen, zodat er sprake is van een potentieel ernstig risico als bedoeld in artikel 71 van Verordening 1107/2009.
9.2
Er is inderdaad nog geen uitgewerkt toetsingskader vastgesteld met betrekking tot omwonenden, maar dat verhindert niet het nemen van noodmaatregelen op grond van artikel 71 van Verordening 7011/2009, want dat vereist enkel dat duidelijk is dat de toelating van het gewasbeschermingsmiddel waarschijnlijk een risico inhoudt voor mens, dier en milieu dat niet toereikend met maatregelen kan worden bestreden. Uit de voor het stofdossier aangeleverde veldstudies komt een overschrijding van de veiligheidsnorm voor MITC voor omwonenden en met name omwonende kinderen met een factor 10 naar voren. Omdat de veldstudies een zeer wisselend beeld geven van de luchtconcentraties MITC en in de studie met de hoogste piekconcentraties een veel lagere dosering is gebruikt dan de maximaal toegelaten dosering, valt niet uit te sluiten dat in de praktijk omwonenden kunnen worden blootgesteld aan hogere luchtconcentraties dan waar de risicobeoordeling van uitgaat. Dit ziet verweerder bevestigd in de door omwonenden gemelde acute oogklachten en ademhalingsproblemen, die op basis van het stofdossier niet waren te verwachten. Uit de gemelde incidenten blijkt dat ook onder bijzondere omstandigheden, zoals windstil of mistig weer, de luchtconcentratie waarmee omwonenden in aanraking kunnen komen de humane norm zodanig kan overschrijden dat er daadwerkelijk gezondheidsschade optreedt.
9.3
Verweerder kan zich niet vinden in het oordeel van de Adviescommissie dat de situatie niet zodanig was dat het noodzakelijk was om noodmaatregelen te nemen. Uit de preambule nummers 8 en 24 blijkt dat Verordening van 1107/2009 tot doel heeft een hoog beschermingsniveau van de gezondheid van mens en dier en van het milieu te waarborgen. Daarbij verdient de bescherming van kwetsbare bevolkingsgroepen bijzondere aandacht en moet het voorzorgsbeginsel worden toegepast. Het feit dat een middel bij de toelating al uitgebreid is beoordeeld, staat niet aan een noodmaatregel in de weg als nieuwe feiten duidelijk maken dat het toegelaten middel (toch) waarschijnlijk een ernstig risico inhoudt voor mens, dier of milieu. Verweerders bewijslast gaat niet zo ver dat hij moet aantonen dat er overduidelijk sprake is van een ernstig risico voor de mens. Als zich incidenten voordoen met een toegelaten middel, zijn bij de initiële beoordeling de risico’s onvoldoende in kaart gebracht. In dit geval wezen de feiten op een onderschatting van het risico voor omwonenden en met name omwonende kinderen. Dit risico heeft zich tenminste één keer gemanifesteerd en daarmee staat volgens verweerder vast dat niet meer wordt voldaan aan de vereisten en moest een noodmaatregel genomen worden. Het gemelde incident met metam-natrium was de aanleiding voor nader onderzoek naar de actuele inzichten in de risico’s van gebruik. De noodmaatregel is genomen op basis van dit nader onderzoek en niet op basis van incidenten.
9.4
In het bestreden besluit is verweerder nader ingegaan op het gebruik van de Europees vastgestelde grenswaarde voor MITC op basis van de 90-dagen hond studie. Hij blijft van mening dat deze grenswaarde van toepassing is voor omwonenden, voor zowel een kortdurende blootstelling van enkele dagen als een langere blootstelling van 90 dagen. Ook al was de EFSA-Guidance 2014 destijds nog niet aangenomen, de daarin opgenomen default waardes voor lichaamsgewicht en ademhalingssnelheid, waren desondanks als referentie bruikbaar, omdat voor deze waardes nog geen standaard bestond en de EFSA-Guidance 2014 vanaf 1 januari 2016 voor heel Europa zou gaan gelden.
9.5
Aangezien er waarschijnlijk sprake was van een ernstig risico voor omwonenden en met name omwonende kinderen en met de gebruiksmelding van 28 mei 2014 duidelijk werd dat de werkzame stof binnen afzienbare tijd zou worden toegepast in de onmiddellijke nabijheid van een woonkern, was er volgens verweerder sprake van een uiterst spoedeisend geval en was onmiddellijk ingrijpen in de toelatingen geboden.
Beoordeling College
10.1.1
Verweerder ontleent zijn beslisbevoegdheid in deze aan artikel 39 van de Wgb in samenhang met artikel 71 van Verordening 1107/2009. Artikel 39 van de Wgb maakt het verweerder mogelijk, voor zover van belang:
“het op de markt brengen of het gebruik van een toegelaten gewasbeschermingsmiddel (…) tijdelijk (te) beperken of verbieden, indien er duidelijke aanwijzingen bestaan dat het gewasbeschermingsmiddel (…) een ernstig risico inhoudt voor de gezondheid van mens en dier of voor het milieu.”
10.1.2
De artikelen 69 en 70 van Verordening 1107/2009 geven de Commissie de bevoegdheid om noodmaatregelen en in uiterst spoedeisende gevallen voorlopige noodmaatregelen te treffen als duidelijk is dat een overeenkomstig die verordening toegelaten gewasbeschermingsmiddel waarschijnlijk een ernstig risico inhoudt voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu, en dat risico niet toereikend kan worden bestreden met maatregelen van de betrokken lidstaat of lidstaten. Artikel 71 van Verordening 1197/2009 luidt, voor zover van belang:
“Artikel 71 Andere noodmaatregelen
1. Wanneer een lidstaat de Commissie officieel in kennis stelt van de noodzaak om noodmaatregelen te nemen en er geen maatregelen zijn genomen overeenkomstig artikel 69 of 70, kan de lidstaat voorlopige beschermende maatregelen nemen.
(…)
3. De lidstaat mag zijn tijdelijke beschermende nationale maatregelen handhaven tot communautaire maatregelen zijn vastgesteld.”
10.1.3
De nummers 8 en 24 van de preambule van Verordening 1107/2009 luiden:
“Deze verordening heeft tot doel een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu te waarborgen en tegelijkertijd het concurrentievermogen van de communautaire landbouw te vrijwaren. De bescherming van kwetsbare bevolkingsgroepen zoals zwangere vrouwen, zuigelingen en kinderen verdient bijzondere aandacht. Het voorzorgsbeginsel dient te worden toegepast en deze verordening dient te waarborgen dat de industrie aantoont dat de stoffen of producten die worden geproduceerd of op de markt worden gebracht geen enkel schadelijk effect op de gezondheid van mens of dier hebben, noch enig onaanvaardbaar effect voor het milieu.”
“De toelatingsvoorschriften moeten een goede bescherming garanderen. Wanneer toelatingen voor gewasbeschermingsmiddelen worden verleend, moet met name de bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu voorrang hebben op de verbetering van de teelt van planten. Alvorens gewasbeschermingsmiddelen op de markt worden gebracht, moet dan ook worden aangetoond dat zij een duidelijk voordeel inhouden voor de teelt van planten en zij geen schadelijke effecten hebben op de gezondheid van mensen en dieren, met inbegrip van die van kwetsbare groepen, noch onaanvaardbare effecten hebben voor het milieu.”
10.2
Bij lopende toelatingen zijn de risico’s van de gewasbestrijdingsmiddelen vooraf al beoordeeld. Het gegeven dat Verordening 1107/2009 een hoog beschermingsniveau beoogt te bieden voor de gezondheid van mens en dier en van het milieu en erop gericht is te voorkomen dat zich incidenten voordoen, doet er niet aan af dat artikel 71 van Verordening 1107/2009 alleen in uiterst spoedeisende gevallen de bevoegdheid geeft om in te grijpen in lopende toelatingen.
10.3
Naar het oordeel van het College zijn de voor de risicobeoordelingen gebruikte gegevens niet toereikend om de getroffen noodmaatregel te rechtvaardigen. Zo is bij gebreke van een beoordelingskader om gegevens uit het stofdossier te interpreteren voor wat betreft de risico’s van omwonenden uitgegaan van een veiligheidsnorm voor omwonenden op basis van de EFSA Guidance 2014, waarover op Europees niveau nog geen besluitvorming had plaatsgevonden. Niet duidelijk is waarom voor de risicobeoordelingen voor de waardes van de blootstelling van omwonenden is uitgegaan van de in de studies maximaal gemeten gehaltes aan MITC en de veronderstelling dat omwonenden gedurende 24 uur aan deze concentraties blootgesteld worden, terwijl, zoals Certis en Taminco stellen en de verweerders eigen Adviescommissie beklemtoont, omwonenden in de praktijk niet 24 uur permanent blootgesteld zullen zijn aan deze maximale concentraties.
10.4
Het College stelt vast dat verweerders eerste risicobeoordeling is gebaseerd op studies uit het stofdossier metam, die eerder ten grondslag hebben gelegen aan de toelating van de middelen Monam en Nemasol. Bij de tweede risicobeoordeling is daarnaast gebruik gemaakt van een aantal door de toelatinghouders aangeleverde studies, een van België ontvangen studie en openbare literatuur, maar deze tweede risicobeoordeling ziet vooral op de mogelijkheden om de risico’s voor omwonenden te beperken, zoals het aanhouden van een bufferzone en afdekken van de grond met folie. Verweerder heeft dus de acute noodzaak voor het nemen van de noodmaatregelen gebaseerd op dezelfde gegevens die destijds de toelatingen van de middelen Monam en Nemasol niet in de weg hebben gestaan. Verweerder heeft onvoldoende onderbouwd dat zich zodanig ernstige nieuwe feiten of omstandigheden voordeden waarmee bij de beoordeling van de toelatingen geen rekening is gehouden, die met voorbij gaan aan de lopende herbeoordelingsprocedures, tot zijn onmiddellijk ingrijpen noodzaakten.
10.5
Nu niet is aangetoond dat er sprake is van een acute noodzaak voor tussentijds ingrijpen en de gebruiksmeldingen op 28 mei 2014 op zichzelf geen uiterst spoedeisende omstandigheid inhouden, was verweerder niet bevoegd om tijdelijke noodmaatregelen te treffen. Verweerder was daarom niet bevoegd tot het opleggen van een gebruiksverbod bij het besluit van 28 mei 2014 en evenmin bevoegd de gebruiksvoorschriften aan te scherpen bij het besluit van 19 augustus 2014, nu dat besluit op dezelfde grondslag berust als het besluit van 28 mei 2014. Reden waarom het bestreden besluit vernietigd moet worden wegens strijd met artikel 39 van de Wgb en artikel 71 van Verordening 1107/2009. Het College zal op dit punt zelf voorzien en de besluiten van 28 mei 2014 en 19 augustus 2014 herroepen, voor zover die betrekking hebben op Monam en Nemasol. De beroepen van Certis en Taminco zijn in zoverre gegrond.
10.6
Gelet hierop komt het College niet meer toe aan de beoordeling van de door Certis en Taminco aangevoerde gronden met betrekking tot de in het besluit van 19 augustus 2014 opgenomen aangescherpte gebruiksvoorschriften.
Beroep van Bollenboos
11. Bollenboos heeft aangevoerd dat de aangescherpte gebruiksvoorschriften niet het door Verordening 1107/2009 vereiste beschermingsniveau waarborgen. Het beroep van Bollenboos strekt daarmee tot verdergaande noodmaatregelen dan verweerder heeft genomen. Waar verweerder, zoals hiervoor uiteengezet, geen noodmaatregelen op grond van artikel 39 van de Wgb en artikel 71 van Verordening 1107/2009 mocht nemen, faalt daarmee ook het beroep van Bollenboos.
Conclusie
12.1
Het beroep van Certis is niet ontvankelijk voor zover dat betrekking heeft op de eerste verlengingsbesluiten (zie randnummer 6.4.3) en voor het overige gegrond (zie randnummers 5.1, 6.3 en 10.5).
12.2
Het beroep van Taminco is niet ontvankelijk voor zover dat betrekking heeft op de eerste verlengingsbesluiten (zie randnummer 6.4.3) en voor het overige gegrond (zie randnummers 5.1, 6.3 en 10.5).
12.3
Het beroep van KST is niet ontvankelijk voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 10 juni 2014 (randnummer 6.5) en gegrond voor zover dat ziet op het besluit van 19 augustus 2014 (randnummer 5.1).
12.4
Het beroep van Bollenboos is gegrond voor zover dat betrekking heeft op de wijzigingsbesluiten en de eerste verlengingsbesluiten (randnummers 6.3 en 6.4.3) en voor het overige ongegrond (randnummer 10.5).
12.5
Het College vernietigt het bestreden besluit voor zover dat volgt uit de overwegingen onder randnummers 5.1, 6.3, 6.4.3 en 10.5.
12.6.1
Het College ziet aanleiding zelf in de zaken te voorzien en verklaart de bezwaren van Certis en Taminco tegen de besluiten van 28 mei 2014 en 19 augustus 2014 niet-ontvankelijk voor zover zij geen toelatinghouder zijn van de bij die besluiten betrokken middelen, verklaart het bezwaar van Taminco tegen het besluit van 10 juni 2014 niet-ontvankelijk, verklaart het bezwaar van KST tegen het besluit van 19 augustus 2014 niet-ontvankelijk (zie randnummer 5.1) en herroept de besluiten van 28 mei 2014 en 19 augustus 2014 voor zover die betrekking hebben op Monam en Nemasol.
12.6.2
Dit betekent dat het niet verboden is om Monam en Nemasol te gebruiken en dat de bij het besluit van 19 augustus 2014 aangescherpte gebruiksvoorwaarden niet van toepassing zijn.
13.1
Het College veroordeelt verweerder in de door de toelatinghouders gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,00 (1 punt voor het indienen van samenhangende beroepschriften, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 1 punt voor het in het indienen van samenhangende bezwaarschriften, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 502,00 en een wegingsfactor 1).
13.2
Het College veroordeelt verweerder in de door Bollenboos gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting , met een waarde per punt van € 501,00 en een wegingsfactor 1). Bollenboos heeft in bezwaar niet gevraagd om de toepassing van artikel 7:15 van de Awb.
Beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen van Certis en Taminco deels niet-ontvankelijk zoals is overwogen onder randnummers 12.1 en 12.2 en voor het overige gegrond;
- verklaart het beroep van KST deels niet-ontvankelijk zoals is overwogen onder randnummer 12.3 en voor het overige gegrond;
- verklaart het beroep van Bollenboos deels gegrond zoals is overwogen onder randnummer 12.4 en voor het overige ongegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover als onder 12.5 is aangegeven;
- verklaart de bezwaren van Certis en Taminco tegen de besluiten van 28 mei 2014 en 19 augustus 2014 deels niet-ontvankelijk, verklaart het bezwaar van Taminco tegen het besluit van 10 juni 2014 niet-ontvankelijk, verklaart het bezwaar van KST tegen het besluit van 19 augustus 2014 niet-ontvankelijk en herroept de besluiten van 28 mei 2014 en 19 augustus 2014 voor zover die betrekking hebben op Monam en Nemasol.
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht te vergoeden, namelijk € 334,00 aan Certis, € 334,00 aan Taminco, € 334,00 aan KST en € 334,00 aan Bollenboos;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van de toelatinghouders tot een gezamenlijk bedrag van € 2.004,00;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van Bollenboos tot een bedrag van € 1.002,00 -.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. E.R. Eggeraat en mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 januari 2018.
w.g. R. Stam w.g. M.B. van Zantvoort