Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/1203
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2018 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante.
(gemachtigde: H. Hofstede),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M.A.G. van Leeuwen en mr. C. Cromheecke).
Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het bedrag vastgesteld dat appellante ontvangt aan basis- en vergroeningsbetaling voor 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 2 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 9 februari 2018 (het herziene bestreden besluit) heeft verweerder het bestreden besluit vervallen verklaard, het primaire besluit herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling gewijzigd vastgesteld.
Bij brief van 8 maart 2018 heeft appellante gereageerd op het herziene bestreden besluit.
Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
Op 18 juni 2018 heeft verweerder een nader stuk in geding gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juni 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Appellante heeft op 15 mei 2015 een Gecombineerde opgave 2015 bij verweerder ingediend en hierin verzocht om toewijzing van betalingsrechten en uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling. Appellante heeft daarbij 22 percelen landbouwgrond opgegeven met een oppervlakte van in totaal 96,15 hectare (ha).
1.2
Bij besluit van 31 maart 2016 heeft verweerder aan appellante 41,45 betalingsrechten toegewezen. Bij de vaststelling hiervan is verweerder uitgegaan van 41,45 ha subsidiabele landbouwgrond. Tegen dit besluit heeft appellante geen bezwaar gemaakt.
1.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder een bedrag van € 5.470,20 vastgesteld aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015. Daarbij is verweerder uitgegaan van 41,45 betalingsrechten en een geconstateerde oppervlakte subsidiabele landbouwgrond van 41,45 ha. Verweerder heeft een administratieve sanctie in de vorm van een korting (van 100%) opgelegd, omdat de door appellante voor uitbetaling opgegeven oppervlakte groter is dan de door verweerder geconstateerde en voor uitbetaling in aanmerking genomen oppervlakte. Verweerder heeft de basisbetaling gekort met een bedrag dat overeenkomt met twee keer het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte van de percelen.
1.4
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd, met dien verstande dat de basisbetaling vanwege de met ingang van 22 augustus 2016 gewijzigde regelgeving over kortingen is gekort met een bedrag dat overeenkomt met anderhalf keer het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte. Nu dit verschil 132,69% van de geconstateerde oppervlakte bedraagt, ontvangt appellante geen basisbetaling voor het jaar 2015.
2 Bij het herziene bestreden besluit heeft verweerder het bestreden besluit vervallen verklaard en het primaire besluit herroepen. Daarbij is verweerder uitgegaan van 41,45 betalingsrechten en 91,58 ha geconstateerde subsidiabele landbouwgrond. Verweerder heeft niet subsidiabel geachte percelen naar aanleiding van de uitspraak van het College van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:212) opnieuw beoordeeld en alsnog (gedeeltelijk) als subsidiabele landbouwgrond aangemerkt. Verweerder heeft het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 vastgesteld op € 15.958,04, waarbij nog steeds een korting is toegepast. Nu het verschil tussen de aangevraagde en de, na herbeoordeling, geconstateerde oppervlakte 4,39% bedraagt, heeft verweerder de basisbetaling gekort met een bedrag dat overeenkomt met anderhalf keer het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte.
3 Appellante heeft in de brief van 8 maart 2018 aan het College medegedeeld dat zij haar beroep handhaaft, omdat zij het niet eens is met de door verweerder in het herziene bestreden besluit opgelegde korting. Daartoe voert appellante aan dat verweerder niet bevoegd was tot het opleggen van een korting op grond van artikel 19bis, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en randvoorwaarden (Verordening 640/2014). Dit artikel is ingevoerd op 22 augustus 2016 en gold derhalve nog niet ten tijde van het indienen van de Gecombineerde opgave 2015, aldus appellante. Bovendien wordt in artikel 16 van Verordening 640/2014 gelezen in combinatie met artikel 1 van de Beleidsregel van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 17 mei 2015, nr. WJZ/15049075 over de toepassing van artikel 4.8 van de Uitvoeringsregeling (Staatscourant 2015, nr. 13313) alleen aangegeven dat een sanctie wordt opgelegd indien te weinig hectare subsidiabele landbouwgrond wordt opgegeven. Voorts heeft appellante aangevoerd dat het opleggen van een korting in strijd is met het vertrouwensbeginsel, omdat door verschillende medewerkers van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) meermalen telefonisch is aangegeven dat geen sancties zouden worden opgelegd bij te veel of te weinig opgegeven subsidiabele landbouwgrond, hetgeen in een aan de leden van de Vereniging van accountants en belastingadviesbureaus ‘VLB’ (VLB) gerichte brief van verweerder van 7 april 2015 is bevestigd.
4.1
In het aanvullend verweerschrift heeft verweerder uiteengezet dat bij Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 2016/1393 van de Commissie van 4 mei 2016 met ingang van 22 augustus 2016 Verordening 640/2014 is gewijzigd, in die zin dat een systeem van verlaagde sancties is ingevoerd voor partijen die voor het eerst een iets te hoge aangifte indienen. Een wijziging houdt in dat reeds een systeem voor administratieve sancties was opgenomen in Verordening 640/2014, te weten in artikel 19, aldus verweerder. Dit artikel bepaalt, kort samengevat en voor zover hier van belang, dat indien het aangegeven areaal 3% of 2 ha groter is dan het geconstateerde areaal, het geconstateerde areaal wordt verlaagd met twee maal het vastgestelde verschil. Met de invoering van artikel 19bis van Verordening 640/2014 is deze administratieve sanctie verlaagd naar anderhalve keer het vastgestelde verschil. Verweerder merkt in dit verband op dat de invoering en de toepassing van artikel 19bis van Verordening 640/2014 voor appellante een verlaging met zich brengt van de reeds opgelegde administratieve sanctie. Verweerder kan appellante derhalve niet volgen in haar standpunt dat artikel 19bis van Verordening 640/2014 in haar geval niet zou moeten worden toegepast.
4.2
Verweerder heeft nader toegelicht dat in de Gedelegeerde Verordening 2016/1393 is opgenomen dat deze verordening – en dus ook artikel 19bis – van toepassing is op steunaanvragen betreffende de aanvraagjaren of premieperioden die ingaan op of na 1 januari 2016. De Europese Commissie heeft echter aangegeven dat op basis van het Europees beginsel van retroactieve toepassing van de lichtste straf, neergelegd in artikel 2, tweede lid van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (Verordening 2988/95), in dit geval de minder strenge bepalingen met terugwerkende kracht dienen te worden toegepast op in ieder geval een tweetal situaties:
- alle aanvragen betreffende aanvraagjaren of premieperioden die ingaan op of na 1 januari 2015, waarop nog een primair besluit of beslissing op bezwaar moet worden genomen op het moment van inwerkingtreding van deze verordening, alsmede
- nieuwe beslissingen ten aanzien van eerdere jaren die worden genomen na inwerkingtreding van deze verordening.
Om die reden heeft verweerder in dit geval de minder strenge bepaling, zijnde artikel 19bis van Verordening 640/2014, met terugwerkende kracht van toepassing geacht op de aanvraag van appellante voor het jaar 2015. Verweerder verwijst in dit verband naar de “Guidance for implementation of Artikel 19a of Regulation (EU) 640/204 on the simplification of administrative penalties for certain direct payment schemes and rural development support measures and the yellow card as well as of Artikel 33a of Regulation 809/2014 on the follow-up visits” (D3/CC/Ares(2016)6144293) van 4 november 2016, waarin het standpunt van de Europese Commissie is neergelegd. Verweerder heeft dit document op 18 juni 2018 in het geding gebracht. Het door appellante ingeroepen artikel 16 van Verordening 640/2014 is volgens verweerder in dit geval niet van toepassing, omdat dit artikel ziet op de zogeheten “onderdeclaratie” waarin minder areaal is opgegeven dan verweerder als subsidiabel heeft geconstateerd. Appellante heeft daarentegen meer areaal opgegeven dan verweerder subsidiabel heeft geconstateerd, de zogeheten “overdeclaratie”, waarop de artikel 19 en 19bis van Verordening 640/2014 zien.
5.1
Het College overweegt als volgt.
5.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep van appellante tegen het bestreden besluit mede betrekking op het herziene bestreden besluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het herziene bestreden besluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
5.3
Het College stelt vast dat het besluit van 31 maart 2016, waarbij aan appellante 41,45 betalingsrechten zijn toegewezen, in rechte onaantastbaar is, zodat verweerder in het herziene bestreden besluit voor de uitbetaling terecht is uitgegaan van dit aantal betalingsrechten.
5.4
Appellante is het niet eens met de in het herziene bestreden besluit opgelegde korting. Vast staat dat sprake is van een verschil van 4,39% tussen de aangegeven en de, niet langer in geschil zijnde, geconstateerde oppervlakte.
5.5
Het betoog van appellante dat verweerder de administratieve sanctie in het herziene bestreden besluit ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 19bis, eerste lid, van Verordening 640/2014, volgt het College niet. Appellante gaat er met haar betoog aan voorbij dat verweerder ingevolge artikel 19 van Verordening 640/2014, zoals deze reeds gold dat ten tijde van het nemen van het primaire besluit, gehouden was een korting toe te passen door de steun te berekenen op basis van de geconstateerde oppervlakte verminderd met twee maal het verschil tussen de aangegeven en de geconstateerde oppervlakte, indien dat verschil meer dan 3% of meer dan twee hectare bedraagt. Het College stelt vast dat Verordening 640/2014 bij Verordening 2016/1393 is gewijzigd met als ingangsdatum 22 augustus 2016. In artikel 19bis van deze verordening is een systeem van verlaagde sancties ingevoerd voor landbouwers die voor het eerst een te hoge areaalaangifte doen. Het is op zich juist dat het nieuwe artikel 19bis van Verordening 640/2014 van toepassing is op steunaanvragen betreffende de aanvraagjaren of premieperioden die ingaan op of na 1 januari 2016. Nu de hoogte van de administratieve korting op grond van dit artikel evenwel wordt berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte verminderd met anderhalf maal het verschil tussen de aangegeven en de geconstateerde oppervlakte, en de toepassing van dit artikel voor appellante aldus gunstiger is, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder in dit geval geen toepassing heeft mogen geven aan het tijdens de bezwaarfase gewijzigde sanctieregime. De reeds bij het primaire besluit opgelegde administratieve sanctie is (mede) als gevolg hiervan immers ook verlaagd.
5.6
Ingevolge artikel 77, tweede lid, aanhef en onder d, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, blijft de korting achterwege als appellante bewijst dat haar geen schuld treft. De afwijking in oppervlakte is veroorzaakt doordat appellante niet-subsidiabele elementen, zoals een erf, een greppel, water en ruigte heeft opgegeven. Met verweerder is het College van oordeel dat niet kan worden staande gehouden dat appellante geen schuld treft voor het aanleveren van onjuiste gegevens.
5.7
Voor zover appellante zich met haar onder 3 weergegeven betoog heeft willen beroepen op het vertrouwensbeginsel, faalt dit betoog. Appellante heeft weliswaar gesteld dat in gesprekken tussen medewerkers van RVO en (de gemachtigde van) appellante de verwachting is gewekt dat in geval van te veel opgegeven subsidiabele landbouwgrond niet zou worden gekort, maar appellante heeft die stelling niet met concrete feiten onderbouwd, laat staan bewezen. Aan een aan de leden van de VLB gerichte brief van verweerder van 7 april 2015 heeft appellante niet het gerechtvaardigde vertrouwen mogen ontlenen dat voor het jaar 2015 in geval van te veel opgegeven subsidiabele landbouwgrond niet zou worden gekort. Deze brief luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“(…)
Wat is de consequentie indien een landbouwer in 2015 te veel grond opgeeft voor het verkrijgen en benutten van de nieuwe betalingsrechten?
(…)
Antwoord
Een landbouwer moet zo precies mogelijk aangeven voor welke grond hij om uitbetaling van betalingsrechten vraagt. Er worden momenteel geen sancties voorzien vanwege teveel opgegeven grond.”.
De inhoud van dit antwoord geldt blijkens de gebruikte bewoordingen niet voor onbepaalde tijd en sluit dus niet uit dat op een later moment wordt beslist dat sancties wél aan de orde zijn als de landbouwer een te hoge areaalaangifte heeft gedaan. Van een ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging is geen sprake.
6 Gezien het voorgaande kan in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen reden worden gevonden om te oordelen dat het herziene bestreden besluit onrechtmatig is. Het beroep is ongegrond.
7 Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante, gelet op het door verweerder na het instellen van het beroep genomen besluit. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het herziene bestreden besluit ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. A. Venekamp en mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2018.
w.g. J.A.M. van den Berk w.g. C.E.C.M. van Roosmalen