Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/60
11353
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 november 2017 op het hoger beroep van:
[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. C.R. Post),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 december 2016, kenmerk ROT 16/270 in het geding tussen
appellante
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, (staatssecretaris)
(gemachtigde: N. Turuçlu).
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 7 december 2016 (ECLI:NL:RBROT:2016:9364, niet gepubliceerd).
Verweerder heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 september 2017. Partijen zijn verschenen, vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Voor appellante is verder verschenen [naam 2] . Voor verweerder is voorts verschenen [naam 3] .
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Appellante vervoert pluimvee. Op 6 februari 2015 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd bij pluimveeslachterij [naam 4] B.V. te [plaats] . Deze controle is vastgelegd in het op ambtseed opgemaakte rapport van bevindingen van 10 maart 2015. De toezichthouder heeft het volgende geconstateerd:
“Rond 7.30 uur kwam ik voor de AM-keuring in de aanvoerhal. Daar stond een vrachtauto met aanhanger met kentekens (…), die op dat moment werd schoongemaakt door de chauffeur. Ik zag, dat hij ijs wegspoot dat op de rand van de aanhanger lag. Op aanwijzing van een medewerker van [naam 5] ben ik vervolgens gaan kijken op de plek in de aanvoerhal, waar de net afgeladen containers met kuikens aangevoerd met voornoemd transport waren gestald. Ik zag, dat er in de onderste lades van de containers die op de grond stonden meerdere dode kuikens lagen (…). Ik zag, dat deze kuikens in de containers dun gevederd waren en er enigszins vochtig uitzagen. (…) De DOA’s [dead on arrival, toevoeging College] voelden koud aan, waaruit ik concludeerde dat de dieren tijdens transport waren overleden.
In de ochtend van 6 februari 2015 was er sprake van lichte nachtvorst met matige wind (…) waardoor het weer guur aanvoelde.
(…)
Rond 10.00 uur ben ik nogmaals naar de aanvoerhal gegaan. Vrachtauto (…) werd op dat moment gelost en op de band gezet. Chauffeur [naam 6] was hierbij aanwezig. (…) In de onderste lades van de containers op de aanhanger zag ik veel DOA’s en ook in de containers die reeds op de aanvoerband stonden waren er veel DOA’s in de onderste lades zichtbaar (…) Op de aanhanger zag ik ijsvorming op de bodem van de aanhanger aan de zijkant en tussen de containers (…)
De ijsvorming tijdens het transport is te verklaren door hoge luchtvochtigheid veroorzaakt door natte warme kuikens. Door het gebruik van kleden aan de buitenkant van de auto tijdens het transport worden de kuikens in de containers gescheiden van de buitenlucht. Door afkoeling tijdens het transport in de koude buitenlucht in combinatie met de rijwind bevriest de ontstane condens wanneer deze in aanraking komt met de koude lucht wat ter plaatse ijsvorming geeft.
Volgens de gewogen gewichten was er geen sprake van overbelading, waarbij het gemiddelde gewicht van 1600 gram is gebruikt. (…) Tijdens het slachten van deze koppel heb ik meerdere malen bij de carrousel gestaan, waar de DOA”s uit het slachtproces werden verwijderd. De DOA’s voelden koud aan, waaruit ik concludeer dat de dieren tijdens het transport waren overleden.
Uit de slachtgegevens van 6-2-2015 [naam 4] (…) blijkt dat de afkeur van de koppels gering was. Hieruit leid ik af dat de koppel kuikens voor aanvang transport gezond was.
Het 1e transport afkomstig uit stal 8, 5 en 4 had een DOA-cijfer van 1,22% (…) en het 2e transport van stal 3, 7 en 6 had een DOA-cijfer van 3,82% (…).
Samenvattend: ik zag een verhoogde uitval van kuikens op het transport van meerdere stallen van pluimveehouder [naam 7] [lees: [naam 1] , College] aangevoerd op 6-2-2015. In mijn deskundigheid als dierenarts zijn deze dieren ten gevolge van onderkoeling dood gegaan tijdens het transport. Daar zullen meerdere factoren aan bij hebben gedragen zoals: het lage kuikensgewicht met nog slechte bevedering, hoge luchtvochtigheid in combinatie met het weer met als gevolg het onderkoeld raken van deze dieren met dood tot gevolg
(…)”
1.3
Bij besluit van 8 mei 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellante een boete opgelegd van € 1.500,- wegens overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, aanhef en onder c, en Bijlage I, hoofdstuk II, paragraaf 1.1, van Verordening (EG) nr. 1/2005 (de Transportverordening). In dit besluit is het beboetbare feit als volgt omschreven: “Tijdens het transport zijn niet alle nodige voorzieningen getroffen om in de behoeften van de dieren te voorzien doordat niet gezorgd is voor voldoende bescherming tegen de kou in combinatie met een adequate ventilatie tijdens het transport”.
1.4
Bij besluit van 1 december 2015, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
“3.1. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) dient in beginsel te worden uitgegaan van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt rapport, tenzij tegenbewijs noopt tot afwijking van dat uitgangspunt. Zoals het CBb heeft overwogen in de uitspraak van 22 maart 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BP9653) weegt een verklaring van een toezichthoudend dierenarts in beginsel zwaar en mag hetgeen in de verklaring is vastgelegd voor juist worden gehouden, indien deze duidelijk is gemotiveerd.
3.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is het boeterapport voldoende duidelijk gemotiveerd. De toezichthouder concludeert, in zijn deskundigheid als dierenarts, dat de dieren ten gevolge van onderkoeling tijdens het transport zijn doodgegaan en beschrijft in het boeterapport ook hoe hij tot die conclusie komt. Zo beschrijft de dierenarts dat de DOA’s koud aanvoelden, dat die ochtend sprake was van lichte nachtvorst en guur weer en dat sprake was van ijsvorming op de aanhanger en beschrijft hij hoe die ijsvorming kan ontstaan. Ook beschrijft hij dat hij uit het geringe aantal afkeuringen afleidt dat de kuikens voor aanvang van het transport gezond waren. Eiseres heeft geen contra-expertise ingebracht waaruit zou kunnen volgen dat de dieren niet tijdens het transport dan wel niet aan onderkoeling zijn dood gegaan. Een enkele betwisting door eiseres is onvoldoende om niet van de juistheid van het ambtsedig opgemaakt boeterapport uit te kunnen gaan. Bovendien heeft eiseres ter zitting erkend dat het percentage DOA’s hoog was en dat sprake was van ijsvorming.
3.3.
Op grond van artikel 3, aanhef en onder c, van de Transportverordening is het verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent. Bovendien moet aan de voorwaarde worden voldaan dat het vervoermiddel zodanig is ontworpen en geconstrueerd, en op zodanige wijze wordt onderhouden en gebruikt dat de dieren letsel en lijden bespaard blijft en dat hun veiligheid is gegarandeerd.
Op grond van paragraaf 1.1, aanhef en onder a en b, van Bijlage I van Hoofdstuk II, van de Transportverordening moeten de vervoermiddelen, containers en toebehoren zodanig zijn ontworpen en geconstrueerd, en op zodanige wijze worden onderhouden en gebruikt dat letsel en onnodig lijden van de dieren voorkomen wordt en hun veiligheid gegarandeerd is en dat zij de dieren bescherming bieden tegen slechte weersomstandigheden, extreme temperaturen en klimaatveranderingen.
3.4.
Volgens verweerder heeft eiseres voornoemde onderdelen van de Transportverordening overtreden. In het primaire besluit heeft verweerder dit nader geduid door het beboetbare feit te omschrijven als:
“Tijdens transport zijn niet alle nodige voorzieningen getroffen om in de behoeften van de dieren te voorzien doordat niet gezorgd is voor voldoende bescherming tegen de kou in combinatie met een adequate ventilatie tijdens het transport.”
3.5.
Zoals hiervoor is overwogen gaat de rechtbank uit van de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder in het boeterapport, die in zijn deskundigheid als dierenarts concludeert dat de dieren ten gevolge van onderkoeling tijdens het transport zijn doodgegaan. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee voldoende aannemelijk geworden dat tijdens het transport van eiseres niet is gezorgd voor voldoende bescherming tegen de kou. De vraag of ook sprake was van onvoldoende adequate ventilatie kan daarmee in het midden blijven. Dat de toezichthouder geen onvolkomenheden aan het vervoermiddel zelf heeft geconstateerd, doet aan het voorgaande niet af. In zowel artikel 3, aanhef en onder c, als paragraaf 1.1, Bijlage 1, Hoofdstuk II, van de Transportverordening is niet alleen beschreven dat het vervoermiddel op zodanige wijze moet zijn ontworpen en geconstrueerd, maar ook op zodanige wijze moet worden gebruikt, dat het dieren letsel en lijden bespaart en beschermt. Als een vervoermiddel aan alle eisen voldoet is daarmee nog niet uitgesloten dat door onjuist gebruik de dieren toch schade wordt berokkend of onvoldoende bescherming wordt geboden. Een dergelijk onjuist gebruik is, anders dan met het ingetreden gevolg en de motivering van een deskundige waarom dit gevolg tot dat transport is te herleiden, niet noodzakelijkerwijs achteraf aan de hand van de toestand van het voertuig vast te stellen.
3.6.
Naar het oordeel van de rechtbank is de wet- en regelgeving ten aanzien van waar een vervoermiddel aan moet voldoen en hoe het moet worden gebruikt op dit punt voldoende duidelijk en is geen sprake van strijd met artikel 5:4, tweede lid, van de Awb. In de Transportverordening is omschreven dat het vervoermiddel zodanig moet zijn ingericht en worden gebruikt dat het de dieren letsel en lijden bespaart en bescherming biedt tegen slechte weersomstandigheden. Het is aan de vervoerder om te bepalen wat daarvoor bij een specifiek transport benodigd is. Een exacte omschrijving in regelgeving waar een vervoermiddel aan moet voldoen bij specifieke weersomstandigheden, kan niet worden verlangd. Dit is immers afhankelijk van een grote hoeveelheid factoren. Bovendien mag van een vervoerder die dit als normale bedrijfsvoering doet en moet beschikken over diverse certificaten, voldoende deskundigheid worden verwacht om zelf te kunnen bepalen welke voorzieningen moeten worden getroffen om letsel en lijden van de dieren te voorkomen.
4. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht geconcludeerd dat eiseres artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, aanhef en onder c, en bijlage I, hoofdstuk II, paragraaf 1.1, van de Transportverordening heeft overtreden. Verweerder was dan ook bevoegd eiseres een boete op te leggen. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen gronden heeft gericht tegen de hoogte van de boete.”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.1
Appellante betoogt dat het boeterapport onvoldoende bewijsmiddelen bevat waardoor de overtreding niet bewezen kan worden.
Appellante betoogt subsidiair dat de bewezenverklaring geen overtreding oplevert. Noch artikel 3, aanhef en onder c, noch paragraaf 1.2 en evenmin onderdeel 1.1 van bijlage I van hoofdstuk II van Verordening 1/2005 kent echter een strafbepaling met de in het primaire besluit gegeven omschrijving (zie 1.3) van het beboete feit.
Ook indien het beboetbare feit zoals beschreven in het primaire besluit bewezen zou kunnen worden, kan de bewezenverklaring niet kwalificeren als strafbaar feit. Appellante bestrijdt de juistheid van hetgeen de rechtbank in rechtsoverwegingen 3.4 en 3.5 van de aangevallen uitspraak heeft overwogen. Het feitencomplex dat verweerder bewezen heeft geacht en waarvoor hij appellante heeft beboet is immers niet als zodanig in enige Verordening, wet of regeling vastgelegd als overtreding. Verweerder heeft als het ware een deel van artikel 1.1 van hoofdstuk II van Bijlage I van de Transportverordening samengetrokken met artikel 1.2, terwijl hij tegelijkertijd zowel artikel 1.1, aanhef, sub b, als artikel 1.2 heeft omgevormd en bekort en waardoor een geheel andersluidende tekst is ontstaan. Gevolg is dat het bewezenverklaarde geen overtreding oplevert en derhalve geen boete kan worden opgelegd.
Appellante voert aan dat overweging 3.5 onjuist is. Ook wanneer bewezen zou kunnen worden verklaard dat niet is gezorgd voor voldoende bescherming tegen de kou, dan levert dat immers nog steeds geen overtreding/strafbaar feit op, gelet op de geheel andersluidende tekst van artikel 1.1. Bovendien duiden de woorden ‘in combinatie met’ erop dat verweerder appellante het samenstel van gedragingen/nalaten verwijt, en in dit geval het één echt in combinatie met het ander heeft willen opnemen. In een dergelijke situatie kan niet een deel van de ‘tenlastelegging’ in het kader van de bewezenverklaring en kwalificering daarvan, worden afgesplitst en genegeerd teneinde toch tot een ‘veroordeling’ te komen, omdat verweerder in bezwaar een grondslagwijziging heeft bewerkstelligd en in bezwaar artikel 1.2 niet meer aan de beboeting ten grondslag heeft gelegd. In feite is dat echter wel wat de rechtbank doet.
Appellante bestrijdt verder de juistheid van overweging 3.6 van de aangevallen uitspraak. Het gaat hier om een punitieve sanctie. Wettelijke regels dienen derhalve voor rechtssubjecten op voorhand duidelijk, kenbaar en voorzienbaar te zijn. De Transportverordening bevat echter een dusdanig open norm – het vervoermiddel moet ‘zodanig zijn ontworpen en geconstrueerd en worden gebruikt dat’ etc. –dat niet kan worden gesteld dat die norm aan die vereisten voldoet. De tekst geeft immers niet meer houvast dan het woord als zodanig. Het gevolg daarvan in de praktijk is dat een overtreding wordt bewezen door een ingetreden gevolg (dode dieren): als er achteraf dode dieren worden aangetroffen, waarvan aannemelijk is dat die dieren tijdens het transport zijn overleden, dan wordt daarmee bewezen geacht dat het vervoermiddel dus niet zodanig was ontworpen en geconstrueerd, dan wel zodanig werd gebruikt.
Vanzelfsprekend kan niet van de wetgever worden verlangd dat hij tot in de kleinste details normeert waaraan vervoermiddelen onder allerlei soorten van omstandigheden moeten voldoen. Maar hier is het andere uiteinde van het spectrum aan de orde: de norm is dermate open dat hij wordt ingevuld met een los daarvan geconstateerd feit, met als gevolg dat de bewezen verklaring een cirkelredenering wordt.
3.2
Verweerder voert gemotiveerd verweer.
4. De Transportverordening, luidt voor zover van belang, als volgt:
“Artikel 3
Algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren
Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
(…)
Bijlage I
(…)
HOOFDSTUK II
VERVOERMIDDELEN
1. Bepalingen voor vervoermiddelen in het algemeen
1.1.
De vervoermiddelen, containers en toebehoren moeten zodanig zijn ontworpen en geconstrueerd, en op zodanige wijze worden onderhouden en gebruikt dat:
(…)
b) zij de dieren bescherming bieden tegen slechte weersomstandigheden, extreme temperaturen en klimaatveranderingen;
(…)
1.2.
In het dierencompartiment en op de verschillende laadvloeren dient voldoende ruimte te zijn om voor adequate ventilatie boven de dieren te zorgen wanneer deze in hun natuurlijke houding rechtop staan, zonder dat zij gehinderd worden in hun natuurlijke bewegingen.
5.1
Het College ziet zich gesteld voor de vraag of de rechtbank op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat de staatssecretaris terecht heeft vastgesteld dat appellante artikel 3, aanhef, Bijlage I, hoofdstuk II, onderdeel 1.1, aanhef en onder b, en onderdeel 1.2 van de Transportverordening heeft overtreden. De bewijslast van de overtreding rust, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, op de staatssecretaris als het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Het College beantwoordt vermelde vraag ontkennend en overweegt hiertoe als volgt.
5.2
Het College stelt vast dat de staatssecretaris ter zitting heeft erkend dat hoofdstuk II, onderdeel 1.2, van Bijlage I, van de Transportverordening, dat ziet op de adequate ventilatie van de vrachtwagen, ten onrechte aan het boetebesluit ten grondslag is gelegd. Dit betekent dat de staatssecretaris ten onrechte heeft vastgesteld dat appellante deze bepaling heeft overtreden en het hoger beroep derhalve in zoverre gegrond is.
5.3
Voor het bewijs dat appellante artikel 3, aanhef, en hoofdstuk II, onderdeel 1.1, aanhef en onder b, van Bijlage I, van de Transportverordening heeft overtreden steunt de staatssecretaris op het boeterapport van 10 maart 2016. Naar het oordeel van het College biedt het boeterapport onvoldoende grondslag voor de vaststelling dat appellante genoemde bepalingen heeft overtreden. De constateringen door de toezichthoudend dierenarts dat er DOA’s zijn aangetroffen die koud aanvoelden, dat sprake was van lichte nachtvorst en dat op de vrachtwagen ijsvorming is aangetroffen, zijn daarvoor onvoldoende, omdat daaruit nog niet zonder meer volgt dat de vrachtwagen op zodanige wijze is geconstrueerd, of in dit geval gebruikt, dat de daarin vervoerde dieren onvoldoende bescherming werd geboden tegen slechte weersomstandigheden of extreme temperaturen. Daarvoor had tevens uit het boeterapport moeten blijken welk gebrek de vrachtwagen in dit opzicht vertoonde of in welk opzicht sprake was van onjuist gebruik en dat het gebrek dan wel het onjuist gebruik de oorzaak van het overlijden van de dieren is geweest. Het boeterapport biedt dit inzicht echter niet. Het College acht daarbij van belang dat de toezichthoudend dierenarts [naam 3] ter zitting heeft verklaard dat zij de vrachtwagen van appellante pas heeft gezien tijdens het uitladen van de kuikens, nadat de windschermen waren verwijderd en deze niet heeft onderzocht. Ook heeft de toezichthoudend dierenarts ter zitting verklaard dat zij geen deskundigheid heeft ten aanzien van de uitrusting van de vrachtwagen. Daardoor is niet aangetoond dat de vrachtwagen zodanig werd gebruikt, of gebrekkig was, dat de dieren geen bescherming werd geboden tegen de kou. Daar komt bij dat appellante onweersproken heeft gesteld dat de vrachtwagen beschikte over een winteruitrusting. Naar het oordeel van het College heeft verweerder dan ook ten onrechte geconcludeerd dat appellante artikel 3, aanhef, en hoofdstuk II, onderdeel 1.1, aanhef en onder b, van Bijlage I, van de Transportverordening heeft overtreden.
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Het College zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep alsnog gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit herroepen.
7. Het College veroordeelt de staatssecretaris in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.970,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting,
1. punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
8. De staatssecretaris dient voorts het door appellante in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 835,- (€ 334,- bij de rechtbank en € 501,- bij het College) te vergoeden.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van appellante tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dit besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 835,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.970,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. R.W.L. Koopmans en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2017.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. M.S. van den Berg