ECLI:NL:CBB:2016:357

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 14/845

11201

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 november 2016 in de zaak tussen

[naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellant

de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. P. Kooiman)

de Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie).

Procesverloop

Bij besluit van 19 juni 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellant wegens overtreding van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd) een last onder bestuursdwang opgelegd.

Bij besluit van 19 november 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.

Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 april 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3] , toezichthouder van de Gwwd.

Overwegingen

1.1

Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Appellant voert in de vorm van een eenmanszaak een veebedrijf aan de [adres] te [plaats] . Op 12 en 13 juni 2014 hebben twee ambtenaren van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), tevens toezichthouders van de Gwwd, in gezelschap van een agent van de dierenpolitie de gezondheid en het welzijn onderzocht van de runderen die appellant houdt op genoemde locatie.

1.2

Naar aanleiding van het onderzoek hebben de toezichthouders op 17 juni 2014 een toezichtrapport opgemaakt en ondertekend. Het toezichtrapport vermeldt onder meer het volgende:

“Bevindingen mbt runderen die in hun bewegingsvrijheid worden beperkt.

(…)

Wij zagen dat runderen aan weerszijden van de voergang met metalen beugels stonden vastgebonden.
Wij zagen dat 2 van deze runderen aan de schoft gewond waren, op de plek waar de beugel aan de ketting vastzat, kennelijk het gevolg van het gebruik van een te kleine beugel voor het betreffende rund.
Wij zagen dat deze runderen met oormerken waren gemerkt, waarop wij de ID-code NL [… 1] , met werknummer [… 2] en NL [… 3] , met werknummer [… 4] , konden aflezen.

(…)

Bevindingen mbt de defecte waterleiding

(…)

Wij zagen dat deze runderen over een drinkbakje konden beschikken, waarbij de runderen bij het indrukken van de lepel in deze drinkbak, automatisch over water zouden moeten kunnen beschikken.
Wij (…) hebben de lepel van deze drinkbakjes ingedrukt en zagen dat er geen water in deze drinkbakjes kwam.
Kennelijk was de waterleiding afgesloten.
Ik (…) had in een putje in de vloer van de stal het waterkraantje gevonden en zag dat deze was dichtgedraaid.
Ik heb vervolgens het waterkraantje opengedraaid.
Wij zagen dat deze 16 runderen meteen begonnen te drinken, waaruit we konden afleiden dat ze dorst hadden en niet gevrijwaard van dorst waren.
Wij (…) zagen dat bij het zesde drinkbakje water begon te lekken.
Wij zagen dat er bij dit bakje een natte plek was ontstaan en zagen dat water onder de runderen door liep.
Kennelijk was de waterleiding hier defect.
Wij zagen dat de runderen die hier wilde gaan liggen, op deze natte plek moesten gaan liggen, waarbij ze niet werden gevrijwaard van fysieke ongemakken (…).

Wij zagen dat dit defect niet onmiddellijk was hersteld (…)

(…)

Bevindingen mbt de ingegroeide horens

(…)

Kijkend vanuit de positie met het gezicht naar de grote staldeur, zagen wij bij een van deze runderen links op deze stal, dat de rechter horen zodanig was gegroeid, dat die al tegen de huid aangedrukt was, waarbij we zagen dat er van een huidbeschadiging al sprake was. Wij zagen dat dit rund met oormerken was gemerkt, waarop we de ID-code NL [… 5] en werknummer [… 6] konden aflezen.

(…)

Op vrijdag 13-06-2014 zag ik (…) dat er in de grupstal grenzend aan het woonhuis, runderen aangebonden werden gehouden.
Kijkend vanuit de positie met het gezicht naar de grote staldeur, zag ik bij een van deze runderen rechts op deze stal, dat de rechter horen zodanig was gegroeid, dat die al tegen de huid aangedrukt was.
Ik (…) zag dat dit rund met oormerken was gemerkt, waarop ik de ID-code NL [… 7] en werknummer [… 8] kon aflezen.

(…)

Bevindingen mbt materialen met scherpe randen en uitsteeksels

Op donderdag 12-06-2014 zagen wij toezichthouders (…) en op vrijdag 13-06-2014 zag ik, toezichthouder (…), dat er in de schuur 19 runderen werden gehouden, waarvan wij zagen dat die stonden vastgebonden.
Wij zagen dat er 2 ongemerkte kalveren van naar schatting 6 tot 8 weken op deze stal vrij rondliepen.
Wij zagen op de voorstal een grote hoeveelheid materialen van hout en ijzer liggen, waarvan we zagen dat dit materialen waren met scherpe randen en uitsteeksels, waaraan deze kalveren zich zouden kunnen verwonden (…).”

De toezichthouders hebben tijdens het onderzoek verschillende foto’s gemaakt die zij ook in het toezichtrapport hebben opgenomen. De toezichthouders hebben geconcludeerd dat appellant artikel 36, eerste lid en artikel 37 van de Gwwd en artikel 5, vierde lid, artikel 5, tiende lid en artikel 3, eerste lid, van het Besluit welzijn productiedieren (Besluit) heeft overtreden.

2.1

Naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouders zoals omschreven in het toezichtrapport, heeft verweerder bij het primaire besluit appellant wegens overtreding van vorengenoemde wettelijke bepalingen onder dreiging van bestuursdwang gelast om voor 23 juni 2014 de volgende maatregelen te treffen:

“1. Zorg dat uw runderen altijd over vers en schoon drinkwater kunnen beschikken. Dit water moet goed toegankelijk zijn voor de dieren. Repareer of laat hiervoor de waterleiding van de grupstal repareren.

2. Beperk de bewegingsvrijheid van een dier niet zodanig dat het dier daardoor onnodig lijdt en/of letsel wordt toegebracht. Zorg voor goed passende beugels voor de runderen die vast staan aan de hangkettingen.

3. Zorg dat de horens van de runderen niet in de kop van de runderen kunnen groeien.

4. Verwijder alle materialen uit de schuur (waar de kalveren los lopen tussen de runderen), of treft maatregelen zodanig dat er geen verwondingen of beschadigingen bij de kalveren kunnen worden veroorzaakt.”

2.2

Bij brief van 26 juni 2014 heeft verweerder appellant bericht dat tijdens een hercontrole door een ambtenaar van de NVWA op 24 juni 2014 is vastgesteld dat appellant de maatregelen heeft uitgevoerd en dat hij daarmee aan de opgelegde last heeft voldaan.

2.3

Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Daartoe heeft verweerder – verkort weergegeven – het volgende overwogen. Melkkoeien hebben een behoefte van wel 100 liter water per dag. Deze hoeveelheid kan een melkkoe niet tot zich nemen bij het driemaal daags verstrekken van water. Dat de dierenarts van appellant, blijkens een door appellant overgelegde verklaring, geen dehydratie heeft geconstateerd, doet aan de bevindingen van de toezichthouders niets af. Het defect aan de waterleiding is niet onmiddellijk hersteld en dat is in strijd met artikel 5, tiende lid, van het Besluit. De eerste maatregel is terecht opgelegd.

2.4

De tweede maatregel is volgens verweerder terecht opgelegd omdat op basis van de waarnemingen van de toezichthouders de conclusie gerechtvaardigd is dat twee runderen (met werknummers [… 2] en [… 4] ) op zodanige wijze in hun bewegingsvrijheid werden beperkt, dat deze dieren onnodig lijden en letsel was toegebracht, hetgeen in strijd is met artikel 3, eerste lid, van het Besluit.

2.5

Het opleggen van de derde maatregel acht verweerder gerechtvaardigd omdat de hoorns van twee runderen blijkens de bevindingen van de toezichthouders zoals weergegeven in het toezichtrapport, dreigden in te groeien en al sprake was van huidbeschadiging. De runderen waren aldus niet gevrijwaard van fysieke ongemakken, hetgeen nadelig is voor de gezondheid en het welzijn van deze runderen en in strijd is met artikel 36, eerste lid, en artikel 37 van de Gwwd.

2.6

Het bezwaar tegen de vierde opgelegde maatregel acht verweerder ongegrond omdat er geen reden is om de bevindingen van de toezichthouders, zoals neergelegd in het toezichtrapport, in twijfel te trekken. Die bevindingen in combinatie met het ondersteunend fotomateriaal, zijn voor verweerder voldoende om te concluderen dat appellant artikel 5, vierde lid, van het Besluit heeft overtreden.

2.7

Tot slot heeft verweerder in het bestreden besluit opgemerkt dat hij appellant niet kan volgen in de stelling dat de begunstigingstermijn te kort zou zijn geweest. Bij de hercontrole op 24 juni 2014 is gebleken dat appellant de opgelegde maatregelen binnen de termijn heeft uitgevoerd. Van een disproportioneel gestelde termijn kan om die reden geen sprake zijn.

3. Appellant voert tegen het bestreden besluit – verkort en zakelijk weergegeven – het volgende aan. Verweerder heeft ten onrechte een door appellant overgelegde schriftelijke verklaring van zijn dierenarts niet zwaarder laten wegen dan het woord van de toezichthouders. Van ingegroeide hoorns en letsel aan de schoft als gevolg van te strakke beugels is geen sprake, de koeien hebben gedurende de tijd dat de waterleiding kapot was tenminste drie keer per dag de beschikking gehad over vers water en geen last gehad van natte ligplekken en de kalveren hebben zich nooit verwond aan de spullen die tegen de muur van de stal staan of liggen. Verder benadrukt appellant dat de gestelde begunstigingstermijn onredelijk kort is. Hij heeft het primaire besluit op zaterdag 21 juni 2014 ontvangen en vóór maandag 23 juni 2014 moesten de maatregelen zijn uitgevoerd. Bij het vaststellen van een redelijke termijn had verweerder rekening moeten houden met het feit dat in het weekend de meeste winkels niet open zijn, aldus appellant.

4.1

Het College overweegt in verband met de inwerkingtreding van de Wet dieren per 1 juli 2014 allereerst ambtshalve en onder verwijzing naar zijn uitspraak van 19 oktober 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:309), dat verweerder bij het bestreden besluit terecht heeft heroverwogen of appellant op 12 en 13 juni 2014 de artikelen 36 en 37 van de Gwwd en de artikelen 3, eerste lid, en 5, vierde en tiende lid, van het Besluit heeft overtreden.

4.2

Het College ziet aanleiding vervolgens eerst te beoordelen of verweerder terecht heeft vastgesteld dat sprake was van de overtredingen op grond waarvan de in het primaire besluit onder 2 en 3 genoemde maatregelen met betrekking tot de beugels, onderscheidenlijk de hoorns zijn opgelegd. Deze maatregelen zijn opgelegd wegens overtreding van artikel 3, eerste lid, van het Besluit, onderscheidenlijk de artikelen 36, eerste lid, en artikel 37 van de Gwwd. Het College overweegt hierover als volgt.

4.3

Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit wordt de bewegingsvrijheid van het dier niet op zodanige wijze beperkt dat het dier daardoor onnodig lijden of letsel wordt toegebracht. Het College is van oordeel dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de runderen met werknummers [… 2] en [… 4] op zodanige wijze in hun bewegingsvrijheid waren beperkt dat daardoor aan deze dieren onnodig lijden of letsel werd toegebracht. De toezichthouders hebben in het toezichtrapport weliswaar vermeld dat de twee runderen aan de schoft gewond waren, kennelijk als gevolg van het gebruik van te kleine beugels, maar onduidelijk is waaruit die geconstateerde verwonding bestaat. De bij het toezichtrapport gevoegde – en ter zitting getoonde – foto’s tonen slechts een kale plek op de huid van de betreffende runderen, hetgeen wordt bevestigd door de verklaring van de dierenarts van appellant. Het College acht de enkele aanwezigheid van een kale plek als gevolg van wrijving tussen de beugel en de vacht van het rund niet zonder meer voldoende om te spreken van onnodig lijden of letsel in de zin van artikel 3, eerste lid, van het Besluit. Verweerder heeft niet nader onderbouwd, bijvoorbeeld met een verklaring van een dierenarts, waarom daarvan in dit geval sprake zou zijn. Dit betekent dat verweerder ten onrechte heeft vastgesteld dat sprake is van overtreding van artikel 3, eerste lid, van het Besluit.

4.4

Ten aanzien van de in het toezichtrapport omschreven situatie betreffende de ingegroeide hoorns bij de twee runderen is het College van oordeel dat verweerder ten onrechte heeft vastgesteld dat sprake is van overtreding van artikel 36, eerste lid en artikel 37 van de Gwwd. Hoewel in het toezichtrapport is gesteld dat de hoorns aandrukten tegen de huid van de runderen en bij één rund al sprake was van een – niet nader omschreven – huidbeschadiging, blijkt zulks niet (duidelijk) uit het overgelegde fotomateriaal. Bovendien heeft appellant deze bevinding van de toezichthouders betwist door te wijzen op de door hem overgelegde verklaring van zijn dierenarts inhoudende dat de hoorns richting de kop groeien, maar dat van ingroei geen sprake is. In aanvulling daarop heeft appellant ter zitting van het College onweersproken gesteld dat hij tijdens de controle van 13 juni 2014 in het bijzijn van de toezichthouder een touw van 1,5 centimeter dik tussen de hoorns en de kop van de betreffende runderen heeft doorgehaald. Het College concludeert daarom dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat van ingegroeide hoorns of een acute dreiging van ingroeiende hoorns bij de runderen sprake was. Dit betekent dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de hoorns bij de betreffende runderen pijn of letsel veroorzaakten, dan wel dat hun gezondheid of welzijn daardoor anderszins werden benadeeld. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat appellant zijn dieren de nodige verzorging heeft onthouden door de hoorns niet tijdig af te zagen.

4.5

Hetgeen in 4.2 tot en met 4.4 is overwogen betekent dat verweerder niet bevoegd was tot het opleggen van de tweede en derde maatregel. Het bestreden besluit kan daarom wegens strijd met de wet niet in stand blijven voor zover verweerder daarbij de oplegging van de tweede en derde maatregel heeft gehandhaafd.

4.6

Het College zal vervolgens beoordelen of het bestreden besluit met betrekking tot de eerste en vierde maatregel ten aanzien van de waterleiding, onderscheidenlijk de materialen in de schuur de rechterlijke toetsing kan doorstaan. Daartoe zal het College eerst de vraag beantwoorden of verweerder terecht heeft vastgesteld dat sprake was van de overtredingen op grond waarvan deze maatregelen zijn opgelegd.

4.7

De eerste maatregel is opgelegd wegens overtreding van artikel 5, tiende lid, van het Besluit. Daarin is, voor zover van belang, bepaald dat automatische of mechanische apparatuur die noodzakelijk is voor de gezondheid en het welzijn van het dier ten minste eenmaal per dag wordt gecontroleerd en dat defecten onmiddellijk worden hersteld. Niet in geschil is dat op het moment van de inspectie op 12 juni 2014 de drinkinstallatie door een lekkende waterleiding defect en afgesloten was. Uit de uiteenzetting met betrekking tot de drinkwatervoorziening van appellant in zijn brief aan het College van 18 april 2016 volgt dat het defect niet onmiddellijk is hersteld. Daaruit blijkt onder meer dat appellant voorrang heeft gegeven aan andere werkzaamheden boven het herstel van het defect aan de waterleiding. Dit betekent naar het oordeel van het College dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat artikel 5, tiende lid, van het Besluit is overtreden.

4.8

De vierde maatregel is gebaseerd op overtreding van artikel 5, vierde lid, van het Besluit. Ingevolge deze bepaling zijn behuizing en inrichtingen voor de beschutting van een dier zodanig geconstrueerd en verkeren zij in een zodanige staat van onderhoud dat er geen scherpe randen of uitsteeksels zijn die het dier kunnen verwonden. Uit het toezichtrapport, waaronder de daarbij gevoegde foto’s, blijkt naar het oordeel van het College duidelijk dat in de stal waar de kalveren vrij rondlopen, materialen lagen met scherpe randen en uitsteeksels waaraan de kalveren zich zouden kunnen verwonden. Verweerder heeft derhalve terecht vastgesteld dat appellant genoemd voorschrift heeft overtreden. Bij de beoordeling of sprake is van overtreding van dit voorschrift is niet van belang of is geconstateerd dat dieren verwond zijn, zoals appellant meent, maar is voldoende dat sprake is van scherpe randen of uitsteeksels die een dier kunnen verwonden.

4.9

Gelet op hetgeen in 4.7 en 4.8 is overwogen beantwoordt het College de in 4.6 genoemde vraag bevestigend. Dit betekent dat verweerder bevoegd was tot het opleggen van de eerste en vierde maatregel. Met betrekking tot de vraag of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid tot het opleggen van deze maatregelen overweegt het College als volgt.

4.1

In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het opleggen van deze twee maatregelen. Appellant heeft naar het oordeel van het College niet aannemelijk gemaakt dat het herstel van de waterleiding in dit geval bijzonder ingrijpend of moeilijk was en (daardoor) niet onmiddellijk mogelijk was. Appellant wilde – zo volgt uit zijn hiervoor in 4.7 genoemde brief van 18 april 2016 en hetgeen hij ter zitting van het College heeft verklaard – de reparatie zelf uitvoeren en heeft aan andere werkzaamheden, zoals het hooien, prioriteit gegeven, waardoor van onmiddellijk herstel van de waterleiding geen sprake is geweest. Die keuze dient voor rekening en risico van appellant te blijven.

4.11

Over de volgens appellant te korte begunstigingstermijn overweegt het College uitsluitend met betrekking tot de eerste en vierde maatregel het volgende. Een begunstigingstermijn van vier dagen is kort, maar in hetgeen appellant heeft aangevoerd bestaat geen grond voor de conclusie dat deze maatregelen niet binnen die termijn hadden kunnen worden genomen. In dit verband is van belang dat appellant reeds op 13 juni 2014 op de hoogte is gesteld van de bevindingen van de toezichthouders en de in het toezichtrapport vermelde, door hem te nemen maatregelen met betrekking tot de drinkwaterleiding en het materiaal in de schuur. Vanaf dat moment wist appellant dus al dat en op welke wijze hij een eind aan desbetreffende overtredingen moest maken. Daarnaast heeft appellant blijkens het toezichtrapport op 13 juni 2014 verklaard dat hij meende de maatregelen binnen één week te kunnen treffen. Gezien het voorgaande en in aanmerking genomen de aard van de hier aan de orde zijnde overtredingen, moet worden geoordeeld dat de door verweerder vastgestelde begunstigingstermijn niet onredelijk is, zodat daarin geen reden kan zijn gelegen het bestreden besluit in zijn geheel te vernietigen.

4.12

Uit 4.7 tot en met 4.11 volgt dat het bestreden besluit wat betreft de eerste en vierde maatregelen de rechterlijke toetsing kan doorstaan.

4.13

Gelet op al het voorgaande luidt de conclusie dat het beroep van appellant gegrond is. Het College zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarbij de bij het primaire besluit aan appellant opgelegde maatregelen 2 en 3 zijn gehandhaafd, en, zelf in de zaak voorziend, het primaire besluit in zoverre herroepen.

5.1

Tot slot stelt het College ambtshalve vast dat in deze zaak de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak (vergelijk de uitspraak van het College van 5 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:203, waarin wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 februari 2010, ECLI:RVS:2010:BL3354 en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, r.o. 3.13.2). Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. Gelet op vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Het bezwaarschrift van appellant dateert van 24 juni 2014. Het College stelt vast dat de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar in deze zaak met ruim 4 maanden is overschreden op het moment van het doen van deze uitspraak. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake.

5.2

Uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellant recht heeft op € 500,00 schadevergoeding.

5.3

Het College stelt tot slot vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd.

5.4

Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb (zie voormeld arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, r.o. 3.12) de minister van Veiligheid en Justitie veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,00.

6. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 496,00 en een wegingsfactor 1).

7. Verweerder dient voorts het door appellant betaalde griffierecht van € 165,00 te vergoeden.

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de bij het primaire besluit aan appellant opgelegde maatregelen 2 en 3 zijn gehandhaafd;
herroept het primaire besluit in zoverre;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie om aan appellant een vergoeding voor immateriële schade van € 500,00 te betalen;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,00 aan appellant te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 992,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. J.J. de Jong, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 november 2016.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. J.J. de Jong