ECLI:NL:CBB:2016:340

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummer: 15/388

16005

uitspraak van de meervoudige kamer van 31 oktober 2016 op het hoger beroep van:

[naam 1] , te [plaats 1] , appellant

(gemachtigde: P.J. Houtsma),

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 april 2015, kenmerk LEE 14/4448 en LEE 14/4449, in het geding tussen

appellant

de staatssecretaris van Economische zaken (de staatssecretaris)

(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).

Procesverloop in hoger beroep

Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland, van 14 april 2015, kenmerk LEE 14/4448 en LEE 14/4449 (de aangevallen uitspraak).

De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 augustus 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Grondslag van het geschil

1. Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.1

Appellant exploiteert een agrarisch bedrijf met een melkveetak en een akkerbouwtak.

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft onder leiding van de officier van justitie een strafrechtelijk onderzoek ingesteld onder de naam “ [naam 2] ”. Dit onderzoek heeft zich gericht op het lossen/afleveren van dierlijke meststoffen op locaties van bedrijven door een derde, [naam 3] , waarbij op vervoersbewijzen dierlijke meststoffen fictieve afnemers zijn vermeld. Bij dit onderzoek is een groot aantal intermediaire ondernemingen betrokken. Bij negen van deze ondernemingen is nader strafrechtelijk onderzoek ingesteld. Naar de overige ondernemingen zijn bestuursrechtelijke onderzoeken ingesteld. Daarbij is toestemming verleend door de officier van justitie voor het gebruik van informatie uit het strafrechtelijk onderzoek. Uit het onderzoek “ [naam 2] ” komt naar voren dat dierlijke meststoffen vermoedelijk fictief zijn afgeleverd op naam van diverse particulieren, zonder relatienummer. Naar aanleiding daarvan is ook onderzoek verricht naar de naleving door appellant van de Meststoffenwet (Msw) in de kalenderjaren 2010 en 2011. In die jaren zijn, in een mestput op zijn terrein, vrachten dierlijke mest gelost door [naam 3] .

1.2

Bij besluit van 26 februari 2014 (het primaire besluit I) heeft de staatssecretaris appellant een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 45.000,- wegens de overtreding van artikel 7 van de Msw in kalenderjaar 2010. Bij vaststelling van de boete is de staatssecretaris uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 4.040 kg stikstof, een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 1.936 kg stikstof en een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 2.498 kg fosfaat.

Bij besluit van 26 februari 2014 (het primaire besluit II) heeft de staatssecretaris appellant een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 45.000,- wegens de overtreding van artikel 7 van de Msw in kalenderjaar 2011. Bij vaststelling van de boete is de staatssecretaris uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 5.492 kg stikstof, een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 4.181 kg stikstof en een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 4.893 kg fosfaat.

Tegen de primaire besluiten heeft appellant bezwaar gemaakt.

1.3

Bij besluit van 4 september 2014 (het bestreden besluit I) heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellant gericht tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat zijn mestopslag ten tijde van de lossingen in 2010 verhuurd was aan [naam 3] .

Bij besluit van 4 september 2014 (het bestreden besluit II) heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellant gericht tegen het primaire besluit II gegrond verklaard, voor zover het de berekening van de mestproductie in 2011 betreft. Dit heeft geleid tot een verlaging van het boetebedrag – van € 79.989,- naar € 74.058,50. Het boetemaximum voor natuurlijke personen van € 45.000,- blijft echter gehandhaafd. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard, nu appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn mestopslag ten tijde van de lossingen in 2011 verhuurd was aan [naam 3] .

Tegen de bestreden besluiten heeft appellant beroep ingesteld.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft de beroepen van appellant ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geconstateerd dat uit de door appellant verstrekte gegevens in samenhang met GPS-gegevens en vervoerbewijzen dierlijke meststoffen, blijkt dat appellant in 2010 en 2011 zodanige hoeveelheden dierlijke mest op zijn bedrijf aanwezig heeft gehad, dat, indien deze mest zou zijn uitgereden, de gebruiksnormen niet zijn nageleefd. De door appellant verstrekte informatie bood naar het oordeel van de rechtbank geen aanknopingspunt voor een andere wijze van verwerking van de ontvangen dierlijke mest dan door uitrijden op de bij hem in gebruik zijnde landbouwgronden. Uit de door appellant overgelegde huurovereenkomst tussen appellant en [naam 3] blijkt bovendien niet dat de mestopslag is verhuurd aan [naam 3] . Zo ontbreken op de huurovereenkomst gegevens met betrekking tot de overeengekomen huurperiode en de datum van ondertekening. Ook blijkt niet voor welke hoeveelheid mest de opslag was bedoeld, dat [naam 3] het exclusieve gebruiksrecht had over de opslag – appellant heeft op 20 januari 2012 zelf verklaard dat de mest van [naam 3] en hemzelf door elkaar komen in de mestput – en is voorts niet gebleken dat er huur is betaald.

Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat uit de analyseverslagen met betrekking tot het stikstofgehalte in de bieten en het grondwater en het ureumgehalte in de melk niet blijkt dat de mest niet is uitgereden. Uit jurisprudentie van het College blijkt dat bodemonderzoeken naar de fosfaattoestand van de bodem niks zeggen over de aan- en afvoer van mest. Dit geldt volgens de rechtbank ook voor onderzoeken naar het stikstofgehalte in de bieten en het grondwater en het ureumgehalte in de melk.

Dat appellant slachtoffer zou zijn geworden van mestdump of misleiding door [naam 3] , volgt de rechtbank niet. Gelet op het grote aantal vrachten is het niet aannemelijk dat appellant niet wist dat [naam 3] de vrachten meststoffen na deze in de mestput te hebben gestort, niet heeft laten afvoeren. Appellant heeft een eigen verantwoordelijkheid voor de naleving van de gebruiksnormen. Dat appellant in 2014 actie heeft ondernomen richting de distributeurs leidt er naar het oordeel van de rechtbank niet toe dat appellant in het kader van de Msw niet aangesproken kan worden. Voor matiging wegens onevenredigheid is geen aanleiding.

Tot slot matigt de rechtbank de boetes met 10% tot ieder € 40.500,- conform het beleid van en de toezegging door de staatssecretaris in diens verweerschriften, vanwege het feit dat ten tijde van de primaire besluiten meer dan 26 weken zijn verstreken sinds de start van de onderzoeken. Voor een proceskostenvergoeding in bezwaar ziet de rechtbank geen aanleiding, nu de gegrondverklaring van het beroep niet gelegen is in een aan de staatssecretaris te wijten onrechtmatigheid.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3.
Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden en derhalve artikel 7 van de Msw niet heeft overtreden. Volgens appellant heeft de staatssecretaris de mestproductie van het melkvee te hoog vastgesteld. Aangezien appellant ervan af heeft gezien een BEX-berekening te maken in 2010 en 2011, is een lagere mestproductie lastig aan te tonen. Dat er desalniettemin moet worden uitgegaan van een lagere mestproductie, blijkt uit de BEX-berekeningen die appellant over de jaren 2013 en 2014 heeft laten maken, alsmede uit het feit dat de forfaitaire productienormen inmiddels ook naar beneden zijn bijgesteld. Verder verzoekt appellant om derogatie, ondanks dat zijn bedrijf bestaat uit een melkvee- en een akkerbouwtak en dus niet alleen als melkveebedrijf aan te merken is. Appellant verzoekt in dit verband om met het oog op de rechtsgelijkheid het deel melkveebedrijf als een melkveebedrijf te zien en voor dat deel normen voor derogatie te hanteren.

Daarnaast heeft de rechtbank niet onderkend dat appellant in 2010 en 2011 zijn mestopslag had verhuurd aan [naam 3] . Dat de daartoe door appellant overgelegde huurovereenkomst niet gedateerd is en geen huurperiode bevat, doet volgens appellant niet af aan het feit dat voor het maken van een overeenkomst geen papier nodig is. Appellant heeft de aangevoerde mest bovendien niet aangewend op zijn grond. De rechtbank heeft ten onrechte geen gevolg gegeven aan de betekenis van het door appellant overgelegde bewijs, in samenhang gezien, te weten de grondmonsters, de afrekeningen van suikerbieten, watermonsters, het ureumgehalte van de melk en de BEX-berekeningen over 2013 en 2014.

Voorts wijst appellant op de omstandigheid dat hij misleid is en verzoekt hij om een proceskostenvergoeding in bezwaar. Tot slot heeft appellant ter zitting aangevoerd dat de procedure wel erg lang duurt.

4. De staatssecretaris heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

5. Het College komt tot de volgende beoordeling.

5.1

Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van het College van 12 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW3286) blijkt uit de artikelen 7 en 8 Msw en uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel "Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)" (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod in zijn geval (‘strafuitsluitingsgrond’) te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.

5.2

Het College stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat in 2010 19 en in 2011 31 vrachten zijn gelost in een mestopslag, die gelegen is op een perceel aan de [adres 1] te [plaats 1] (locatie [adres 1] ). In 2011 zijn twee vrachten naar elders afgevoerd. Voorts is niet in geschil dat er in 2011 vijf vrachten dierlijke meststoffen zijn gelost op een perceel dat gelegen is aan de [adres 2] te [plaats 2] (locatie [adres 2] ). Niet betwist is dat deze percelen ten tijde van de lossingen bij het bedrijf van appellant behoorden.

5.2.1

Het College is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de mestopslag op de locatie [adres 1] in de betreffende periode tot het bedrijf van appellant behoorde, nu appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat [naam 3] deze opslag de betreffende periode daadwerkelijk van appellant had gehuurd. Weliswaar heeft appellant gesteld dat sprake was van een mondelinge huurovereenkomst ten aanzien van de mestopslag in 2010 en 2011, maar appellant heeft daar onvoldoende bewijs voor geleverd. Wat betreft de door appellant in dit verband overgelegde schriftelijke huurovereenkomst, moet worden geoordeeld dat hieraan niet de waarde kan worden gehecht die appellant daaraan gehecht wenst te zien, nu deze overeenkomst niet gedateerd is, uit de overeenkomst niet de overeengekomen huurperiode blijkt en niet blijkt op welke mestopslag de gestelde verhuur betrekking had. In dit verband hecht het College ook betekenis aan de omstandigheid dat [naam 3] in het kader van het NVWA-onderzoek heeft verklaard dat er van een verhuursituatie geen sprake was. Het College is daarom met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris appellant terecht als afnemer van de op deze locatie afgeleverde vrachten dierlijke meststoffen heeft aangemerkt.

5.2.2

Voorts is het College van oordeel dat appellant met de analyserapporten met betrekking tot grondmonsters, het stikstofgehalte van de suikerbieten en van het grondwater en het ureumgehalte van de melk en met de BEX-berekeningen over 2013 en 2014 niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de mest niet heeft uitgereden op zijn landbouwgrond. Grondanalyses zeggen immers niets over aan- en afvoer van meststoffen op het bedrijf van appellant. Bovendien kunnen er vele andere factoren van invloed zijn op de verschillende stoffen in de bodem, zodat op grond van dergelijke gegevens niet geconcludeerd kan worden dat de mest niet zijn uitgereden. De onderzoeken met betrekking tot het stikstofgehalte van de suikerbieten en van het grondwater en het ureumgehalte van de melk leiden evenmin tot het door appellant gewenste resultaat, nu deze te algemeen van aard zijn dan wel geen inzicht verschaffen in de bedrijfsspecifieke situatie bij appellant en de omstandigheden waaronder de onderzoeken zijn verricht. Een verband met het al dan niet uitrijden van de dierlijke mest kan dan ook niet worden gelegd. Ten aanzien van de BEX-berekeningen merkt het College tot slot op dat deze niet zien op de relevante kalenderjaren.

5.2.3

De conclusie is dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt, door middel van zijn mestboekhouding dan wel anderszins, dat in 2010 19 en in 2011 34 vrachten mest zijn afgevoerd dan wel opgeslagen. De staatssecretaris is er, gezien het onder 5.1 weergegeven beoordelingskader, terecht van uitgegaan dat de mest door appellant op of in de bodem is gebracht van de tot het bedrijf van appellant behorende landbouwgrond. Het College is dan ook met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris heeft aangetoond dat appellant artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft overtreden in 2010 en 2011. De staatssecretaris was dan ook bevoegd om boetes op te leggen.

5.3

Wat betreft de berekening van de overschrijding van de gebruiksnormen komt het College tot het volgende oordeel.

5.3.1

Het betoog van appellant dat de staatssecretaris uit had moeten gaan van een lagere mestproductie van het vee van appellant in 2010 en 2011 en de boetes op grond daarvan naar beneden had moeten bijstellen, slaagt niet, nu appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij in die jaren minder stikstof en fosfaat in dierlijke mest heeft geproduceerd, dan wel door middel van BEX-berekeningen over 2010 en 2011, dan wel anderszins. De door appellant overgelegde BEX-berekeningen over 2013 en 2014 zeggen niets over de productie van stikstof en fosfaat in dierlijke mest in 2010 en 2011. De staatssecretaris heeft terecht geen aanleiding gezien om uit te gaan van een lagere productie van stikstof en fosfaat. Dat de forfaitaire productienormen voor melkvee inmiddels naar beneden zijn bijgesteld, kan evenmin leiden tot het aannemen van een lagere productie. Het is inherent aan het hanteren van forfaitaire waarden dat deze kunnen afwijken van de reële waarden. Alleen indien over de relevante periode analysegegevens beschikbaar zijn, kan worden afgeweken van de forfaitaire waarden

5.3.2

De stelling van appellant dat de staatssecretaris ten onrechte niet de hogere gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen die gelden bij derogatie heeft gehanteerd, volgt het College evenmin. Het bedrijf van appellant bestaat uit een gedeelte akkerbouw en een gedeelte melkveehouderij. Niet in geding is dat voor het bedrijf als geheel niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de derogatie. Immers, niet wordt voldaan aan het in artikel 25, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling Msw) neergelegde vereiste dat in het kalenderjaar waarin de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen wordt toegepast, gedurende de periode van 15 mei tot en met 15 september ten minste zeventig procent van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond onafgebroken wordt beteeld met gras dat is bestemd om te worden gebruikt als ruwvoer. De staatssecretaris heeft terecht niet voor de toepassing van de gebruiksnormen het melkveegedeelte afzonderlijk beoordeeld en daarop de gebruiksnormen voor de derogatie toegepast. Nog daargelaten dat artikel 7 van de Msw het niet toelaat om het bedrijf in gedeelten te beoordelen, heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat hij aan de overige voorwaarden voor derogatie voldoet. De staatssecretaris heeft bij het vaststellen van de overschrijding van de gebruiksnormen dan ook terecht geen rekening gehouden met derogatie.

5.3.4

De conclusie is dat de staatssecretaris de overschrijding van de gebruiksnormen en daarmee de hoogte van de boetes juist heeft berekend.

5.4

Voor zover appellant met het betoog dat hij het slachtoffer is geworden van mestdump of misleiding door [naam 3] , een beroep heeft willen doen op artikel 5:41 van de Awb, treft dit geen doel. Het is, in aanmerking genomen de tijdstippen van de lossingen, de locaties waar de mest is gelost en het aanzienlijke aantal vrachten, niet aannemelijk dat dit buiten medeweten van appellant is gebeurd. Bovendien heeft appellant bij de afname van de vrachten mest een eigen verantwoordelijkheid. Het College is derhalve met de rechtbank van oordeel dat de overtredingen aan appellant kunnen worden verweten en dat van een afwezigheid van verwijtbaarheid geen sprake is, zodat de staatssecretaris terecht geen toepassing heeft gegeven aan artikel 5:41 van de Awb.

5.5

Het betoog van appellant dat de boete had moeten worden gematigd, omdat hij het slachtoffer is geworden van mestdump of misleiding, slaagt niet. Onder verwijzing naar hetgeen overwogen is onder 5.4 van deze uitspraak, komt het College tot het oordeel dat er geen aanleiding bestaat om de boetes te matigen op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb wegens verminderde verwijtbaarheid. Van overige omstandigheden die tot matiging nopen is het College niet gebleken.

5.6

Appellant heeft met zijn uitlatingen ter zitting een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn. De procedure moet op grond van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) binnen een redelijke termijn zijn afgerond. In punitieve zaken geldt daarvoor het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in een bestuurlijke en twee rechterlijke instanties in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt dat de procedure aanvangt met het boetevoornemen. In het geval van appellant vingen de procedures ten aanzien van beide boetes aan met de boetevoornemens van 25 september 2013. De totale procedure heeft ten tijde van de einduitspraak de termijn van vier jaar niet overschreden, zodat van schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM geen sprake is.

6 Tot slot heeft appellant aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte niet is overgegaan tot een proceskostenvergoeding in bezwaar. Het College volgt deze stelling, nu de rechtbank de bestreden besluiten I en II bij de aangevallen uitspraak heeft vernietigd voor wat betreft de hoogte van de boete en lagere boetes heeft vastgesteld. Het College neemt daarbij in aanmerking dat de rechtbank de boetes heeft verlaagd omdat gelet op de tijdsduur tussen het vaststellen van de afdoeningsrapporten en de boetebesluiten volgens het beleid van de staatssecretaris een matiging van 10% moet worden toegepast. Daarmee is naar het oordeel van het College sprake van een aan de staatssecretaris te wijten onrechtmatigheid.

7. Het hoger beroep is gegrond voor zover bij de uitspraak van de rechtbank de staatssecretaris niet is veroordeeld in de proceskosten voor de bezwaarfase. Het College zal de aangevallen uitspraak op dit punt vernietigen en alsnog overgaan tot een proceskostenveroordeling voor de bezwaarfase.

8. De staatssecretaris wordt veroordeeld in de proceskosten van appellant in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden voor de behandeling van het bezwaar en hoger beroep vastgesteld op € 1.984,- - op basis van 4 punten - te weten in bezwaar: bezwaarschriften in twee samenhangende zaken (1 punt), verschijnen ter hoorzitting (1 punt), en in hoger beroep: beroepschrift (1 punt), verschijnen ter zitting (1 punt) – tegen een waarde van € 496,- per punt, waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald.

Beslissing

Het College:

vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de staatssecretaris niet is veroordeeld in de proceskosten voor de bezwaarfase;
bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
gelast dat de staatssecretaris aan appellant het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 248,- vergoedt;
veroordeelt de staatssecretaris in de door appellant in verband van de in bezwaar en hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.984,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. H.B. van Gijn, in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 oktober 2016.

w.g. E.R. Eggeraat w.g. X.M. Born