Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/891
14917
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 augustus 2016 in de zaak tussen
Syntus B.V., te Deventer (Syntus), appellante
(gemachtigden: mr. A. Broesterhuizen en mr. M.A. Blokvoort),
en
het College van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (GS), verweerder
(gemachtigde: mr. M.R. Birnage en mr. M.R. Küthe).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
Connexxion Openbaar Vervoer N.V.(Connexxion)
(gemachtigden: mr. J.F. van Nouhuys en mr. drs. M.C. de Smidt).
Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2015 (primair besluit) heeft GS de Openbaar Vervoer Concessie Haarlem/IJmond 2016-2025 aan Connexxion verleend.
Bij besluit van 13 oktober 2015 (bestreden besluit) heeft GS op de bezwaren van Syntus besloten het primair besluit van 20 januari 2015 in stand te laten, met aanvulling van de motivering.
Syntus heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
GS heeft een verweerschrift ingediend.
Ten aanzien van een aantal stukken die GS verplicht is over te leggen heeft hij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 11 mei 2016 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming deels gerechtvaardigd geacht. Syntus en Connexxion hebben het College toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juni 2016.
Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. De grondslag van het geschil
1.1
Concessies voor openbaar vervoer worden slechts verleend nadat daartoe een aanbesteding is gehouden, zo volgt - voor zover hier van belang - uit artikel 61, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 (Wp 2000). Ingevolge artikel 20, tweede lid, Wp 2000 zijn GS onder meer bevoegd tot het verlenen van concessies voor openbaar vervoer, anders dan openbaar vervoer per trein.
In artikel 1.8 van de Aanbestedingswet 2012 (Aw 2012) is - voor zover hier van belang - bepaald dat de aanbestedende dienst ondernemers op gelijke en niet-discriminerende wijze behandelt. Ingevolge artikel 1.9 Aw 2012 handelt de aanbestedende dienst transparant.
1.2
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
De Provincie Noord-Holland (de Provincie) heeft op 10 december 2013 een vooraankondiging gedaan van de "Europese aanbesteding OV-concessie Haarlem-IJmond 2016-2025". Vervolgens heeft de Provincie een marktconsultatie gehouden teneinde de meningen van mogelijke inschrijvers te vernemen over een aantal onderwerpen betreffende de aanbesteding. De aankondiging van de opdracht is op 3 juli 2014 gepubliceerd. Het betreft de opdracht van een exclusief recht om openbaar vervoer per bus te verzorgen in het concessiegebied Haarlem / IJmond. De concessie heeft een looptijd van tien jaar en gaat in op 13 december 2015. De concessieperiode eindigt van rechtswege op 14 december 2025 en kan niet worden verlengd. Gunning van de concessie vindt plaats op basis van de economisch meest voordelige inschrijving (EMVI). De Provincie heeft van Syntus, Connexxion en EBS Public Transportation B.V. een inschrijving op de aanbesteding ontvangen. De beoordelingscommissie heeft geoordeeld dat alle ontvangen inschrijvingen geldig waren ingediend. Omdat naar het voorlopig oordeel van de beoordelingscommissie de inschrijvingen van Syntus en Connexxion een gelijke hoogste totaalscore behaalden en beide partijen eveneens gelijk scoorden op gunningscriteria GC.1 en GC.3, is de EMVI conform de Offerteaanvraag aangewezen door middel van een loting. Op 6 januari 2015 heeft de loting plaatsgevonden. In overeenstemming met de uitslag van de loting heeft de beoordelingscommissie Connexxion als winnaar aangewezen en het beoordelingsresultaat definitief vastgesteld. Bij besluit van 20 januari 2015 heeft GS de concessie aan Connexxion verleend. Tegen dit besluit heeft Syntus bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van het bezwaar heeft de Hoor- en Adviescommissie (commissie) op 30 april 2015 een besloten hoorzitting gehouden. Een tweede, openbare, hoorzitting heeft plaatsgevonden op 1 juli 2015. De commissie heeft op 25 augustus 2015 een advies uitgebracht. Vervolgens heeft GS op 13 oktober 2015 het bestreden besluit genomen.
2. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft GS het advies van de commissie gedeeltelijk overgenomen en het primair besluit van 20 januari 2015 met aanvulling van de motivering in stand gelaten.
GS volgt het advies van de commissie waar zij overweegt dat de motivering wat betreft de beoordeling op gunningscriteria GC.3, GC.5 en GC.6 nader moet worden toegelicht. In dit verband heeft GS het proces-verbaal van beoordeling van 14 januari 2015, voor zover dat op Syntus betrekking heeft, als bijlage 3 bij het bestreden besluit gevoegd. Daarnaast is als bijlage 4 een nadere toelichting op de beoordeling bij het bestreden besluit gevoegd.
GS overweegt dat de gunningssystematiek op heldere wijze is vastgelegd en dat vragen naar aanleiding van de Offerteaanvraag consequent en duidelijk zijn beantwoord. Met het verstrekken van het proces-verbaal van beoordeling heeft Syntus kennis kunnen nemen van de wijze waarop de inschrijving is beoordeeld.
GS neemt de conclusie van de commissie over dat nader moet worden verduidelijkt hoe de beoordeling van de rijtijden en het bepalen van het 85e percentiel precies is verlopen en te motiveren waarom Syntus niet is benadeeld door de gekozen berekeningswijze. Deze verduidelijking heeft GS in de als bijlage 4 bij het bestreden besluit gevoegde nadere toelichting opgenomen. Bovendien volgt GS in het bestreden besluit het advies van de commissie dat het eindoordeel gerechtvaardigd is, dat Syntus in het Klanttevredenheidsplan in hoge mate maar niet volledig tegemoet is gekomen aan de wensen van GS.
Ten aanzien van de volgende onderdelen, wijkt het bestreden besluit af van het advies van de commissie.
Voor zover de commissie stelt dat GS aandacht dient te besteden aan de wegingsfactoren van diverse subplannen merkt GS op dat de beoordeling heeft plaatsgevonden op basis van het totaalbeeld van de kwaliteit van gunningscriteria GC.3, GC.5 en GC.6. De keuze voor deze methodiek is duidelijk in de Offerteaanvraag aangegeven. Voorts volgt GS niet het advies van de commissie betreffende de beoordeling van het plan tot ontsluiting van Velsen-Noord. Met het betrekken van de toekomstvastheid van de ontsluiting van Velsen-Noord is de beoordelingscommissie niet buiten het beoordelingskader getreden. Door de beoordelingscommissie is gekeken naar de mate waarin de inschrijvers tegemoet kwamen aan de wens om reizigersgroei en klanttevredenheid te realiseren. Onderdeel hiervan is dat geïnvesteerd wordt in het bieden van lijnen waar naar verwachting veel reizigers gebruik van zullen gaan maken en die kostendekkend zijn. Het oordeel dat het aanbod van Syntus niet toekomst vast is, past binnen dit kader. Tenslotte neemt GS niet het advies over om nader te motiveren hoe zwaar specifieke onderdelen in het Transitieplan en het Milieuplan zijn meegewogen in het totale oordeel. Er is beoordeeld op basis van het totaalbeeld van de kwaliteit van het aanbod van Syntus. Er heeft geen subweging plaatsgevonden tussen het Transitieplan en het Milieu.
3. Het standpunt van Syntus
In beroepsgrond 1 voert Syntus aan dat GS de motivering van het primair besluit van 20 januari 2015 zowel mondeling tijdens de bespreking op 29 januari 2015, als schriftelijk bij brief van 6 februari 2015 heeft aangevuld met nieuwe relevante redenen. Aanvulling van het besluit met nieuwe gronden is evenwel niet toegestaan. Het is vaste jurisprudentie dat na het verschijnen van de gunningsbeslissing geen aanvulling kan of mag plaatsvinden van de relevante redenen die bij de mededeling van de gunningsbeslissing bekend zijn gemaakt.
Beroepsgrond 2 behelst het bezwaar tegen de wijze waarop GS het vervoerplan en het realiteitsgehalte van de rijtijden heeft beoordeeld. De commissie heeft hierover geadviseerd dat er aanleiding is om een en ander in het besluit op bezwaar te verduidelijken. GS heeft dit onderdeel van het advies overgenomen en de door de commissie gevraagde verduidelijking opgenomen in bijlage 4 bij het bestreden besluit. Syntus kan zich met de gegeven nadere toelichting op dit punt niet verenigen.
In beroepsgrond 3 komt Syntus op tegen de beoordeling van het door haar ingediende Duurzaamheidsplan. Syntus scoorde met haar plan uiteindelijk een "goed" (8), terwijl Connexxion een "zeer goed" (9) scoorde. Naar de mening van Syntus volgt hieruit dat GS van oordeel is dat Connexxion met haar inschrijving meer dan Syntus bijdraagt aan het minimaliseren van de uitstoot van schadelijke emissies, van geluidshinder en van overige milieuhinder. Syntus voert aan dat dit oordeel evident en aantoonbaar onjuist is, aangezien de inschrijving van Syntus tot de grootste daling van de uitstoot van schadelijke emissies en van geluidshinder leidt.
Beroepsgrond 4 betreft de beoordeling door GS van de kwaliteit van het Vervoerplan 2017. Daarbij is van belang of het vervoeraanbod voldoende capaciteit biedt voor de voorziene vervoervraag. Syntus voert aan dat GS de op het tracé Delftplein-Haarlem Station aangeboden capaciteit ten onrechte als onvoldoende heeft beoordeeld. Syntus heeft de (rest)capaciteit van de bussen die zij voornemens is in te zetten berekend en vergeleken met de (rest)capaciteit van de bussen die Connexxion op dit moment op het tracé Delftplein-Haarlem Station inzet. De capaciteit die Syntus voornemens is in te zetten is 20 procent hoger dan de capaciteit die Connexxion op dit moment beschikbaar heeft.
Beroepsgronden 5 en 6 hebben betrekking op de beoordeling van het Klanttevredenheidsplan. Naar de mening van Syntus heeft GS ten onrechte aangenomen dat de communicatie naar de reiziger via moeilijk leesbare tabellen plaatsvindt. In de tabellen waarnaar GS verwijst, wordt slechts een overzicht gegeven van de verschillende communicatiekanalen, alsmede van de informatie die via deze kanalen wordt gewisseld. Syntus heeft exact en tot in detail weergegeven met welk communicatiemiddel zij voornemens is met de reizigers te communiceren. Bovendien heeft GS het door Syntus op lijn 74, eindigend bij revalidatiecentrum Heliomare, aangeboden aanvullend rolstoelvervoer als niet waardevol beoordeeld. Specifiek rolstoelvervoer is een vorm van persoonlijke service die voor de betreffende groep reizigers van groot belang is. GS meent ten onrechte dat het effect van deze service beperkt is omdat het aantal reizigers dat daarvan profijt heeft, zeer beperkt is.
4. Het verweer van GS en hetgeen partijen overigens hebben aangevoerd
Het College zal het verweer van GS alsmede de betogen van partijen betrekken bij de beoordeling van de beroepsgronden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1
Met de eerste beroepsgrond betoogt Syntus - onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis van de Aw 2012 en het arrest van de Hoge Raad van 7 december 2012 (ECLI:NL:HR:2012:BW9231) - dat GS de motivering van het primair besluit tweemaal heeft aangevuld met nieuwe relevante redenen, hetgeen naar de mening van Syntus niet is toegestaan.
5.1.1
Partijen verschillen allereerst van mening over de vraag of de gunningsbeslissing, zijnde het primair besluit van 20 januari 2015, nadien is aangevuld met relevante redenen. In dit verband heeft Syntus aangevoerd dat de beoordeling van haar inschrijving mede is gebaseerd op enkele nader aangeduide aspecten die niet in de gunningsbeslissing zijn vermeld. Het betreft verschillende punten genoemd in de brief van GS aan Syntus van 6 februari 2015 met betrekking tot het vervoerplan, het duurzaamheidsplan en het klanttevredenheidsplan, alsmede twee punten met betrekking tot het klanttevredenheidsplan die GS in het gesprek van 29 januari 2015 kenbaar heeft gemaakt. GS heeft het standpunt ingenomen dat de door Syntus aangeduide aspecten geen rol hebben gespeeld bij de totstandkoming van het primair besluit. Naar de mening van GS is in het gesprek van 29 januari 2015 en in de brief van 6 februari 2015 slechts een nadere toelichting op de motivering van de gunningsbeslissing gegeven.
5.1.2
Het College overweegt dat onweersproken is dat de door Syntus aangeduide aspecten niet zijn vermeld in het primair besluit van 20 januari 2015. Het College volgt GS niet in zijn standpunt dat deze aspecten geen rol hebben gespeeld in de totstandkoming van het primair besluit. Nu GS in het gesprek van 29 januari 2015 en in de brief van 6 februari 2015 een nadere toelichting op de motivering van het primair besluit heeft gegeven, kan het niet anders dan dat de beoordeling van de inschrijving van Syntus mede is gebaseerd op de in dat gesprek en die brief aangeduide aspecten. Het College stelt derhalve vast dat het primair besluit op twee momenten is aangevuld met nieuwe relevante redenen nadat het primair besluit reeds was genomen. Daarmee staat het College voor de vraag of deze aanvulling van de motivering ontoelaatbaar moet worden geacht.
5.1.3
Het College stelt vast dat ingevolge de artikelen 6:7 en 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor belanghebbenden de mogelijkheid open stond om bezwaar te maken tegen het besluit van GS van 20 januari 2015. Op 3 maart 2015 heeft Syntus van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, Awb vindt op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit plaats. Met de term heroverweging heeft de wetgever tot uitdrukking willen brengen dat de toetsing in bezwaar niet beperkt moet blijven tot vragen van rechtmatigheid maar binnen de grenzen van de wet zich ook dient uit te strekken tot kwesties van beleid. Aldus heeft het bestuursorgaan in bezwaar het primair besluit volledig te heroverwegen, waarbij het niet louter is gebonden aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld. Binnen deze bestuursrechtelijke context bestaat de mogelijkheid om de motivering van een in bezwaar bestreden besluit aan te vullen met nieuwe relevante redenen. Dit betekent dat GS - nadat het primair besluit van 20 januari 2015 was genomen en het voor Syntus kenbaar was geworden dat enkele, niet in de motivering van dat besluit opgenomen, aspecten in de beoordeling van haar inschrijving een rol hebben gespeeld - naar aanleiding van het door Syntus gemaakte bezwaar, niet in strijd met de Awb de motivering van het bestreden besluit heeft aangepast. Het beroep van Syntus op het arrest van de Hoge Raad van 7 december 2012 slaagt niet. Dat het arrest betreft een civielrechtelijk geschil terwijl in deze zaak de bestuursrechtelijk rechtsbescherming van kracht is, waarbij de door de Hoge Raad in overweging 3.13 van zijn arrest gesignaleerde mogelijke "rechtsonzekerheid en onwenselijke complicaties" niet aan de orde zijn. Beroepsgrond 1 treft geen doel.
5.2
Ter onderbouwing van beroepsgrond 2 heeft Syntus betoogd dat GS heeft erkend dat het primair besluit voor wat betreft de wijze van beoordelen van het realiteitsgehalte van de rijtijden, onrechtmatig is. Desondanks heeft GS in strijd met het bepaalde in artikel 7:11 Awb het primair besluit niet volledig heroverwogen, aangezien niet op alle lijnen de correcte berekeningswijze is toegepast. Bovendien heeft GS niet tot de conclusie kunnen komen dat Syntus niet is benadeeld als gevolg van de toepassing van een onjuiste berekeningswijze.
5.2.1
Het College stelt voorop dat het Vervoerplan, in overeenstemming met paragraaf 5.3.3.2 van de Offerteaanvraag, op meerdere criteria is getoetst. De toets die is uitgevoerd op de rijtijden valt daarbij uiteen in twee onderdelen. De rijtijden dienen allereerst onder meer te voldoen aan de minimum eisen in het Programma van Eisen. Bovendien moesten de rijtijden realistisch van aard zijn.
5.2.2
Ter uitvoering van de toets of de rijtijden voldoen aan de minimum eisen heeft GS op basis van één referentielijn vastgesteld wat de 85e percentielwaarde voor alle lijnen is. Vervolgens heeft GS voor vier lijnen, telkens in beide rijrichtingen en op vier verschillende dagdelen, getoetst of de rijtijden binnen de bandbreedte liggen. GS heeft deze beoordeling uitgevoerd op basis van data uit de maanden november 2013 en maart 2014, die aan de hand van in 2017 te verwachten optimalisaties van de rijtijden zijn gecorrigeerd. GS heeft onweersproken gesteld dat deze data het meest representatief zijn. Voor de overige lijnen is GS tot de conclusie gekomen dat er geen sprake was van bijzonderheden die aanleiding gaven voor een nader uitgebreid onderzoek. Aldus heeft GS vastgesteld dat de rijtijden in het door Syntus ingediende Vervoerplan voldeden aan de minimum eisen en realistisch van aard waren.
5.2.3
Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, Awb vindt op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit plaats. Het College overweegt dat het bestuursorgaan een zekere mate van vrijheid toekomt in de wijze waarop de heroverweging van het bestreden besluit vorm krijgt. In het kader van de tweede beroepsgrond staat het College daarmee voor de vraag of GS in redelijkheid de heroverweging van het primair besluit van 20 januari 2015 op de hiervoor onder 5.2.2 weergegeven wijze heeft kunnen vormgeven. Voorop gesteld dient te worden dat uit artikel 7:11 Awb niet volgt dat GS gehouden was om de heroverweging van het primair besluit te baseren op alle lijnen in het door Syntus ingediende Vervoerplan. GS heeft de heroverweging uitgevoerd op basis van een controle van een deel van de lijnen uit het Vervoerplan. GS heeft hiervoor een steekproef genomen van vier lijnen die gezamenlijk ongeveer 54 procent van het totale aantal dienstregelingsuren omvatten. Daarnaast heeft GS met betrekking tot voornoemde lijnen data gehanteerd die representatief worden geacht voor de reguliere vraag naar openbaar vervoer. Op grond van het voorgaande kan het College niet tot het oordeel komen dat de wijze waarop GS vorm heeft gegeven aan de uit te voeren heroverweging, als onredelijk moet worden aangemerkt. De gemaakte keuzes zijn voldoende gemotiveerd en aanvaardbaar. Dat GS de mogelijkheid had om alle lijnen uit het Vervoerplan in de heroverweging te betrekken leidt niet tot een ander oordeel.
5.2.4
Met betrekking tot de stelling van Syntus dat GS niet tot de conclusie heeft kunnen komen dat Syntus door de uitgevoerde analyse van de rijtijden niet is benadeeld, overweegt het College als volgt.
5.2.5
GS heeft de rijtijden beoordeeld op het totaalbeeld aan Kwaliteit van het Vervoerplan. GS heeft zich daarbij mede gebaseerd op de uitkomsten van de onder 5.2.2 weergegeven toets aan de minimum eisen in het Programma van Eisen. In het primair besluit is GS tot de conclusie gekomen dat de rijtijden van Syntus over het algemeen correct zijn gekozen, maar soms aan de ruime kant zijn. In bezwaar heeft GS aan SEO Economisch Onderzoek (SEO) gevraagd het 80e, 85e en 90e percentiel te berekenen voor de vier betreffende lijnen, telkens in beide rijrichtingen en op vier verschillende dagdelen. Zoals blijkt uit de nadere toelichting in bijlage 4 bij het bestreden besluit, heeft GS deze percentielen door SEO laten vaststellen op basis van de KV-6 data, op de wijze die door Syntus is voorgesteld. Uit de vergelijking van de door SEO bepaalde percentielen met het aanbod van Syntus concludeert GS dat ook op basis van deze rekenmethode Syntus voor de lijnen 73, 80 en R-netlijn 385 een te ruime dienstregeling biedt. Aangezien GS tot deze conclusie is gekomen aan de hand van de door Syntus voorgestane rekenmethode, en gelet op de niet als onredelijk aan te merken heroverweging van het realistisch karakter van de in het Vervoerplan aangeboden rijtijden, heeft GS naar het oordeel van het College in redelijkheid tot de conclusie kunnen komen dat bij de toets aan de minimum eisen, noch bij de beoordeling op kwaliteit van het Vervoerplan, sprake is geweest van benadeling van Syntus.
Beroepsgrond 2 slaagt derhalve niet.
5.3
In beroepsgrond 3 betrekt Syntus de stelling dat haar Duurzaamheidsplan tot een grotere daling van de uitstoot van schadelijke emissies en van geluidshinder leidt dan het door Connexxion ingediende plan. In dit verband heeft Syntus gewezen op het rapport "Vergelijking vlootemissies Syntus en Connexxion - OV Concessie Haarlem-IJmond 2016‑2025" van maart 2015 door CE Delft.
5.3.1
Het College overweegt dat uit paragraaf 5.3.5 van de Offerteaanvraag, waarin de vereisten en de beoordeling van het Duurzaamheidsplan zijn omschreven, blijkt dat de Provincie het ingezette duurzaamheidsbeleid wenst voort te zetten en dat zij op termijn streeft naar een emissievrije busvloot. Daarbij is als wens geformuleerd dat de uitstoot van schadelijke emissies, van geluidshinder en van overige milieuhinder wordt geminimaliseerd. Het Duurzaamheidsplan bestaat uit twee separate delen. In het Transitieplan is aangegeven op welke wijze wordt gewerkt aan de transitie naar een volledig emissievrije materieelvloot. In het Milieuplan is vermeld welke maatregelen zullen worden genomen om de duurzaamheid van de Concessie gedurende de Concessieperiode verder te verbeteren. Conform paragraaf 5.3.5.2 van de Offerteaanvraag heeft GS een waardering toegekend aan het totaalbeeld van de kwaliteit van het Duurzaamheidsplan van Syntus. Kwaliteit is daarbij gedefinieerd als de mate waarin het Duurzaamheidsplan bijdraagt aan het realiseren van de wensen van Aanbesteder die in het Gunningscriterium is omschreven. Hoe meer de beschrijving bijdraagt aan het realiseren van de wensen, hoe beter de waardering.
5.3.2
In het kader van de derde beroepsgrond van Syntus staat het College voor de beantwoording van de vraag of GS in redelijkheid tot de in het bestreden besluit vervatte beoordeling van de kwaliteit van het Duurzaamheidsplan van Syntus heeft kunnen komen. Het College stelt hierbij voorop dat aan GS binnen de kaders van het bestek, beoordelingsvrijheid toekomt bij het toekennen van een waardering aan het Duurzaamheidsplan. Het College stelt op basis van de vertrouwelijke versie van het proces-verbaal beoordeling inschrijvingen vast dat de ingediende Duurzaamheidsplannen door GS inhoudelijk per aspect zijn beoordeeld. Gelet op de aspecten die GS als positief heeft beoordeeld, afgezet tegen de aspecten die als minder positief of niet-positief zijn beoordeeld, is naar het oordeel van het College niet komen vast te staan dat GS aan het Duurzaamheidsplan van Syntus een onbegrijpelijke waardering heeft toegekend. In tegenstelling tot hetgeen Syntus ter zitting heeft betoogd, heeft GS - blijkens de vertrouwelijke versie van het proces-verbaal beoordeling inschrijvingen - de reductie van het geluidsniveau binnen en buiten de bus als aspect iii van het Milieuplan betrokken in de inhoudelijke beoordeling van de kwaliteit van het Duurzaamheidsplan. Het College is van oordeel dat de toegekende beoordeling voldoende recht doet aan de door Syntus ingediende plannen om het geluidsniveau van het rijden met bussen te reduceren.
5.3.3
Syntus heeft CE Delft gevraagd om de emissies van de voertuigvloot van zowel Syntus als Connexxion door te rekenen, teneinde te beoordelen welke vloot de laagste emissies heeft. In haar rapport komt CE Delft tot de conclusie dat het verschil in emissie-prestatie tussen de twee vloten groot is. De emissies van Syntus-bussen zijn tussen 19 en 28% lager, waarbij als met de schadelijkheid van de verschillende emissies rekening wordt gehouden, het gemiddelde verschil 27% bedraagt. Het College overweegt dat GS geen vergelijkende toets heeft uitgevoerd tussen de inschrijvingen van Syntus en Connexxion, maar een beoordeling heeft gegeven aan het totaalbeeld van kwaliteit van het Duurzaamheidsplan van ieder van de inschrijvers afzonderlijk. In zoverre is het rapport van CE Delft van ondergeschikte betekenis voor de vraag of GS in redelijkheid het Duurzaamheidsplan van Syntus heeft kunnen beoordelen op de wijze als in het bestreden besluit vervat, omdat uit het rapport niet volgt dat aan Syntus een te lage score is toegekend. Het College stelt voorts vast dat CE Delft voor haar analyse geen beschikking heeft gehad over daadwerkelijke gegevens uit de inschrijving van Connexxion. Zij heeft haar analyse mede gebaseerd op de door Syntus, naar aanleiding van door de Provincie verstrekte informatie, afgeleide gegevens van de voertuigvloot die Connexxion voornemens is te gaan inzetten. Daarmee rijst de vraag in hoeverre aan de vergelijkende beoordeling door CE Delft betrouwbare conclusies kunnen worden verbonden. Het beroep op het rapport van CE Delft kan Syntus daarom niet baten.
Beroepsgrond 3 treft geen doel.
5.4
Met beroepsgrond 4 komt Syntus op tegen de beoordeling van het aspect 'Capaciteit', als onderdeel van de kwaliteit van het Vervoerplan 2017. Daartoe heeft Syntus aangevoerd dat GS ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat voor het traject Delftplein - Haarlem Station weinig restcapaciteit bestaat. Syntus is van mening dat GS de capaciteit van de R‑netlijn 385 niet buiten beschouwing heeft mogen laten. Indien de capaciteit van deze lijn in de beoordeling zou zijn betrokken, zou het aanbod van Syntus over ruim voldoende restcapaciteit beschikken.
5.4.1
Blijkens paragraaf 5.3.3 van de Offerteaanvraag wenst de Provincie klanttevredenheid en reizigersgroei te realiseren. Inschrijvers is gevraagd om de wijze waarop zij deze twee doelstellingen gaan realiseren neer te leggen in een Vervoerplan. Het Vervoerplan wordt onder meer getoetst op de vraag of de aangeboden capaciteit in overeenstemming is met de vervoervraag. Conform paragraaf 5.3.3.2 van de Offerteaanvraag heeft GS het totaalbeeld van de kwaliteit van het Vervoerplan 2017 beoordeeld. Kwaliteit is daarbij gedefinieerd als de mate waarin het Vervoerplan bijdraagt aan het realiseren van de wensen van Aanbesteder die in het Gunningscriterium is omschreven. Hoe meer het Vervoerplan bijdraagt aan het realiseren van de wensen, hoe beter de waardering. Zowel Syntus als Connexxion behaalde de score 'Goed'. GS was van mening dat in het Vervoerplan duidelijk rekening is gehouden met de wensen van de Provincie en van de reizigers. Alles klopt, maar het had allemaal nog net iets beter gekund.
5.4.2
In het kader van de vierde beroepsgrond moet het College de vraag beantwoorden of GS - met inachtneming van de binnen de kaders van het bestek aan hem toekomende beoordelingsvrijheid - in redelijkheid tot de in het bestreden besluit vervatte beoordeling van de kwaliteit van het door Syntus ingediende Vervoerplan 2017 heeft kunnen komen. In dit verband stelt het College vast dat beroepsgrond 4 zich slechts richt op één onderdeel uit de beoordeling van het totaalbeeld van de kwaliteit van het Vervoerplan 2017, te weten de vraag of GS gehouden was om de capaciteit van de R-netlijn 385 te betrekken in de berekening van de totale capaciteit op het traject Delftplein - Haarlem Station.
5.4.3
Het College is met GS van oordeel dat R-netlijn 385 op het traject Delftplein - Haarlem Station niet voor alle reizigers een volwaardig alternatief kan vormen, aangezien deze lijn slechts bij een beperkt aantal haltes zal stoppen. Hoewel Syntus terecht aanvoert dat de R-netlijn 385 daadwerkelijk door reizigers gebruikt zal gaan worden, heeft GS terecht in haar overwegingen betrokken dat de capaciteit van deze lijn niet voor alle reizigers op het traject beschikbaar komt. Dit brengt met zich dat de uitwisselbaarheid van de capaciteit tussen de op het betreffende traject rijdende lijnen 3 en 72/73 enerzijds en R-netlijn 385 anderzijds, beperkt is.
5.4.4
Syntus heeft voorts aangevoerd dat de R-netlijn 385 (in de huidige dienstregeling opgenomen als lijn 75) thans vier keer per uur rijdt, terwijl zij voornemens is deze lijn tien keer per uur te laten rijden. Syntus verbindt daaraan de conclusie dat het standpunt van GS dat R-netlijn 385 hetzelfde aantal reizigers zal vervoeren als de huidige lijn 75, niet realistisch is. GS heeft hierop onweersproken gesteld dat Syntus zich baseert op de dienstregeling uit 2014 en daarbij voorbij gaat aan de omstandigheid dat lijn 277, aanvullend op lijn 75, als spitslijn reed op het traject IJmuiden - Haarlem. In dit verband heeft GS verwezen naar het Concept Vervoerplan 2015 van Connexxion, dat als bijlage A.1.12-a bij de aanbestedingsdocumenten aan de inschrijvers is verstrekt. Daarin is onder punt 3.2 'Regionale buslijnen' het volgende vermeld:
"Laatstgenoemde lijn 277 heeft ook een deeltraject dat tot de concessie Haarlem - IJmond behoort: het traject IJmuiden - Haarlem Station. Hier is lijn 277 een spitssneldienst die parallel rijdt met buslijn 75. Op termijn rijdt ook hier een R-net verbinding. De Provincie Noord-Holland wil daarom met ingang van december 2014 één snelle busverbinding tussen IJmuiden en Haarlem. Lijn 75 en 277 zullen daarom worden geïntegreerd tot één buslijn 75. In vergelijking met de huidige lijn 75 zal de spitsfrequentie opgevoerd worden tot 8 à 10 keer per uur, afhankelijk van de telcijfers van het aantal reizigers per rit."
Naar het oordeel van het College heeft Syntus hiertegen onvoldoende aangevoerd om te concluderen dat GS bij de bepaling van de restcapaciteit ten onrechte onvoldoende rekening heeft gehouden met het voornemen van Syntus om R-netlijn 385 tien keer per uur te laten rijden.
5.4.5
Op grond van de overwegingen in 5.4.3 en 5.4.4 komt het College tot het oordeel dat GS in redelijkheid tot de in het bestreden besluit vervatte beoordeling van de algehele kwaliteit van het door Syntus ingediende Vervoerplan 2017 heeft kunnen komen. Beroepsgrond 4 faalt.
5.5
Beroepsgronden 5 en 6 richten zich tegen de beoordeling van het Klanttevredenheidsplan. Syntus heeft aangevoerd GS ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de als Bijlage C bij de Toelichting op het Reizigershandvest gevoegde Communicatiematrix onduidelijk is. Daarnaast heeft Syntus betoogd dat GS de geboden extra rolstoelplaatsen op lijn 74 niet als 'minder positief' aspect van het Klanttevredenheidsplan had kunnen aanmerken.
5.5.1
In paragraaf 5.3.6 van de Offerteaanvraag is beschreven dat GS naar meer klanttevredenheid streeft. Inschrijvers moesten hiervoor vier documenten indienen, te weten een Reizigershandvest, een toelichting op dit Reizigershandvest, een Betrouwbaarheidsplan en een Comfortplan. Conform paragraaf 5.3.6.2 van de Offerteaanvraag geldt ook voor dit gunningscriterium dat het totaalbeeld van de kwaliteit van het Klanttevredenheidsplan is beoordeeld. Kwaliteit is daarbij gedefinieerd als de mate waarin het Klanttevredenheidsplan bijdraagt aan het realiseren van de wensen van Aanbesteder die in het Gunningscriterium is omschreven. Hoe meer de beschrijving bijdraagt aan het realiseren van de wensen, hoe beter de waardering.
5.5.2
Ten aanzien van beide beroepsgronden stelt het College vast dat de bezwaren van Syntus zich richten op specifieke punten uit de beoordeling van het Klanttevredenheidsplan. Deze specifieke punten hebben echter een beperkt aandeel in de totstandkoming van de eindbeoordeling van het totaalbeeld van de kwaliteit. GS stelt met juistheid dat niet is beoordeeld op verschillende, afzonderlijk te scoren, subgunningscriteria, noch op basis van afzonderlijke positieve, negatieve en neutrale aspecten van de inschrijvingen. Het gaat steeds om een beoordeling van het totaalbeeld, waarbij alle betreffende aspecten in onderling verband en samenhang bezien, een rol spelen maar niet afzonderlijk van elkaar worden beoordeeld. In het kader van beroepsgronden 5 en 6 staat het College dan ook voor de vraag of GS - met inachtneming van de binnen de kaders van het bestek aan hem toekomende beoordelingsvrijheid - in redelijkheid tot de in het bestreden besluit vervatte beoordeling van het totaalbeeld van de kwaliteit van het door Syntus ingediende Klanttevredenheidsplan heeft kunnen komen.
5.5.3
In de als Bijlage C bij de Toelichting op het Reizigershandvest gevoegde Communicatiematrix heeft Syntus met vinkjes aangegeven welke type informatie via welk type media kan worden verkregen. In het primair besluit heeft GS overwogen dat de communicatie met de reiziger via moeilijk leesbare tabellen plaatsvindt. Eerst in bezwaar heeft Syntus verduidelijkt dat de betreffende tabel geen communicatiemiddel is door middel waarvan met de reiziger zal worden gecommuniceerd. De tabel is bedoeld als een overzicht van de informatie die via verschillende communicatiekanalen aan onder meer reizigers zal worden verstrekt. Het College heeft kennisgenomen van de vertrouwelijke versie van de door Syntus ingediende Communicatiematrix en is van oordeel dat GS in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat uit de betreffende tabel niet eenduidig blijkt op welke manier over welke onderwerpen met de reiziger wordt gecommuniceerd.
5.5.4
Met betrekking tot het op lijn 74 aangeboden aanvullend rolstoelvervoer, heeft Syntus aangevoerd dat GS een nieuw criterium hanteert dat niet uit de Offerteaanvraag is te herleiden. Bovendien is het naar de mening van Syntus onjuist om de waarde van een specifieke voorziening in lineair verband te zien met het aantal reizigers dat ervan profiteert. Een voorziening kan, aldus Syntus, als geheel waardevol zijn ondanks dat een klein aantal reizigers daarvan voordeel heeft. Het College volgt GS in zijn standpunt dat de extra rolstoelplaatsen op de bij revalidatiecentrum Heliomare eindigende lijn 74 een toegevoegde waarde kunnen hebben voor reizigers naar Heliomare maar verder weinig meerwaarde toevoegen aan het openbaar vervoer netwerk als geheel. Het College ziet niet in dat GS - zoals Syntus heeft betoogd - met deze beoordeling een nieuw criterium zou hebben gehanteerd. Zoals hiervoor onder 5.5.1 is vermeld, heeft GS beoordeeld in welke mate inschrijvers tegemoet zijn gekomen aan de wens van de Provincie naar meer klanttevredenheid. Hoe meer het Klanttevredenheidsplan bijdraagt aan het realiseren van deze wens, hoe beter de toegekende waardering. GS stelt terecht dat een maatregel met een impact op de klanttevredenheid van een groot deel van de reizigers in hogere mate bijdraagt aan de wens van de Provincie en in zoverre tot een hogere waardering leidt dan een maatregel, zoals hier aan de orde, die slechts voor een beperkte groep reizigers meerwaarde biedt.
5.5.5
Op grond van de overwegingen in 5.5.3 en 5.5.4 komt het College tot het oordeel dat GS in redelijkheid tot de in het bestreden besluit vervatte beoordeling van de kwaliteit van het Klanttevredenheidsplan heeft kunnen komen. Beroepsgronden 5 en 6 falen.
6. Conclusie
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, mr. M. van Duuren en mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. G.D. Kleijne, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 augustus 2016
w.g. E.R. Eggeraat w.g. G.D. Kleijne