ECLI:NL:CBB:2015:346 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Afwijzing subsidieaanvraag duurzame transitiestal terecht...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 14/398

5101

uitspraak van de meervoudige kamer van 14 oktober 2015 in de zaak tussen

[naam] , te [plaats] , appellant

(gemachtigde: mr. D. Pool),

de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder

(gemachtigden: mr. K.H. Klaver en W.M. Aanen).

Procesverloop

Bij besluit van 30 januari 2014 (primair besluit) heeft verweerder de aanvraag van appellant om subsidie in het kader van de Regeling LNV-subsidies, onderdeel Investeringen in integraal duurzame stallen en houderijsystemen (Regeling), afgewezen.

Bij besluit van 20 mei 2014 (bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 februari 2015. Partijen zijn verschenen bij hun gemachtigden. Het onderzoek is ter zitting gesloten.

Bij beschikking van 11 maart 2015 heeft het College het onderzoek heropend en verweerder om nadere inlichtingen verzocht. Verweerder heeft nadere inlichtingen verstrekt. Appellant heeft hierop gereageerd.

Bij besluit van 8 juni 2015 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit herzien en het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit opnieuw ongegrond verklaard.

Appellant heeft in reactie op dit besluit zijn beroepsgronden aangevuld.

Partijen hebben toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting. Het College heeft het onderzoek gesloten.

Overwegingen

1. Op grond van artikel 2:37 van Pro de Regeling kan verweerder aan landbouwondernemingen of samenwerkingsverbanden op aanvraag subsidie verstrekken voor een investering in integraal duurzame stallen en houderijsystemen, voor zover die investering voldoet aan bepaalde, in die bepaling genoemde, criteria. Daarnaast bevat artikel 23n, tweede lid, van het Openstellingsbesluit LNV-subsidies 2013 (het Besluit) criteria waaraan de aanvragen worden getoetst. Per jaar geldt een subsidieplafond. Een door verweerder ingestelde beoordelingscommissie brengt na beoordeling van de aanvragen advies uit aan verweerder in de vorm van een rangschikking. De als hoogste gerangschikte aanvragen worden als eerste gehonoreerd en aanvragen die lager zijn gerangschikt en waarvoor, gelet op het subsidieplafond, geen geld meer beschikbaar is, worden afgewezen.

1.1.

Appellant heeft op 30 september 2013 een aanvraag om subsidie op grond van de Regeling ingediend voor een investering van € 251.463,- ten behoeve van de bouw van een nieuwe ligboxenstal voor 176 (melk)koeien en een transitieruimte. Op het digitale aanvraagformulier is een transitieruimte als volgt omschreven: “Transitieruimte: samenhangend geheel van verschillende stroruimtes voor koeien rond afkalven. Waarbij de grootte ten minste 8% van aantal dierplaatsen * 12 m2 is.”

Appellant heeft bij zijn aanvraag in het investeringsplan het volgende over (het gebruik van) de transitieruimte vermeld:

“ (...) De voorbereiding op de transitieperiode begint in de separatie-/behandelruimte. In de automatische behandelbox worden de koeien drooggezet en de klauwen bekapt. Na behandeling worden de koeien gehuisvest in een aparte groep in de bestaande stal. Hiervoor krijgen de koeien een strohok ter beschikking van ca 120 m2 (...) Eén a twee weken voor het afkalven worden de droogstaande koeien verplaatst naar het strohok in de nieuwe stal. Dit strohok heeft een oppervlakte van +/- 80 m2 ingestrooid, i.c.m. met een stuk emissie arme vloer achter het voerhek. Op het moment dat de separatieruime niet in gebruik is, is deze loop- en vreetruimte ook nog beschikbaar voor de koeien in het strohok. Dit alles geeft de transitiekoeien een ideale omgeving om zonder stress af te kalven. Na afkalven verblijven ze +/- 1 week in het strohok. De koeien zitten dicht bij de melkrobot, waardoor de looplijnen kort zijn. Vervolgens kan de koe makkelijk weer bij de koppel gedaan worden wanneer ze weer fit is na het kalven. In dit strohok kunnen kalfjes eventueel de eerste dagen bij de koe blijven lopen. Het strohok wordt bewust voorin de stal gerealiseerd zodat de aandachtskoeien makkelijk in de gaten gehouden kunnen worden en dicht bij de rest van de koeien zijn.”

1.2.

Na de sluiting van de termijn voor het indienen van aanvragen heeft een door verweerder - voor het uitbrengen van advies aan de beoordelingscommissie Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (beoordelingscommissie) - ingestelde deelcommissie melkveehouderij (deelcommissie), op basis van de in de verschillende aanvragen aangetroffen elementen van de bouwplannen een systeem van puntentelling ontwikkeld. Dit systeem is vermeld in een verslag van 15 november 2013. In dit verslag is, voor zover hier van belang, over de waardering van een in een aanvraag vermelde transitieruimte het volgende vermeld:

“(...) Een transitieruimte is heel belangrijk en wordt ook gescoord onder dierenwelzijn. (...) Een strohok wordt als gangbaar gezien, maar een transitiestal levert een hele

grote gezondheidswinst op. Opgemerkt wordt dat een transitiestal wat anders is

dan een strohok. Een transitiestal moet in de eerste plaats een samenhangend

geheel zijn, waarin dieren rond afkalven gehuisvest worden. Het moet dus als

concept uitgevoerd worden en niet een hok hier voor droge koeien, een

afkalfstal daar en ergens anders nog een hok voor een hoogproductieve groep.

Over grootte, als combinatie van aantal dieren en oppervlakte kan getwist

worden, maar dat is pas aan de orde als het eerste punt in orde is. Met een

transitiestal wordt de ruimte aangeduid, waarin koeien gehuisvest worden van

hoogdracht tot en met de eerst fase van de lactatie. Als dat 2 weken voor en 2

weken na afkalven is en 5 dagen rond afkalven, dan is dat 33 dagen. Dit is ongeveer 10% van een jaar en dus 10% van de dieren bij een regelmatig afkalfpatroon. Daarom hanteren we een omvang van ongeveer 10% met als ondergrens 8%. Per dier moet er tenminste 12 m2 ingestrooide ruimte beschikbaar zijn.

Voorbeeld: 100 dierplaatsen, 100*0,08 = 8. En 8*12 m2 = tenminste 96 m2 ingestrooide ruimte. (...) De deskundigen merken op dat we moeten opletten of dieren niet té lang in een transitieconcept zitten, waardoor het eigenlijk meer weg heeft van een potstal, dan een tijdelijke huisvesting rond afkalven. Dit moet een soort driedeling in de stal zijn. Far off (de eerste vijf weken van de droogstand), Close-up groep (laatste drie weken voor het afkalven) en de groep die net afgekalfd (nieuwmelkte koeien) hebben. (...)”

1.3.

De beoordelingscommissie heeft, in navolging van het advies van de deelcommissie, aan de transitieruimte van appellant geen punten toegekend. Dit blijkt uit een zich in het dossier bevindend ongedateerd beoordelingsmemorandum. De aanvraag van appellant is na de beoordeling gerangschikt op plaats 43. In verband met het subsidieplafond konden in 2013 slechts 38 aanvragen, te weten die met de hoogste totale puntenscores, goedgekeurd worden. Als aan de transitiestal van appellant wel punten zouden zijn toegekend, zou de aanvraag van appellant zodanig zijn gerangschikt dat hem wel subsidie zou zijn verleend.

1.4.

Bij het primaire besluit heeft verweerder ter motivering van de afwijzing van de subsidieaanvraag erop gewezen dat het subsidiebudget voor 2013 onvoldoende is om alle aanvragen die aan de voorwaarden voldoen goed te keuren en dat de aanvraag van appellant te laag is gerangschikt om in aanmerking te komen voor subsidie.

1.5.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder nader gemotiveerd dat geen score is toegekend aan de transitieruimte van appellant omdat deze in twee verschillende stallen is gelegen en daarmee niet is voldaan aan het in het verslag van de deelcommissie vermelde vereiste dat het ‘een samenhangend geheel’ is.

1.6

Appellant heeft in beroep betwist dat een transitieruimte niet over twee stallen kan zijn verspreid. Hij stelt zich op het standpunt dat de transitieruimte ten behoeve waarvan hij subsidie heeft aangevraagd - bestaande uit een strohok van 120 m2 in een bestaande stal en een strohok van 80 m2 in de nieuwe stal – een samenhangend geheel is als bedoeld in het verslag van 15 november 2013. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft appellant gewezen op een rapport van een door hem ingeschakelde deskundige van DLV Bouw, Milieu en Techniek BV (DLV).

1.7

Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting heeft het College bij beschikking 11 maart 2015 het onderzoek in de zaak heropend en verweerder verzocht om onder meer de vraag te beantwoorden of het criterium dat voor een subsidiabele transitiestal sprake moet zijn van één stal waarin de transitieruimte wordt ondergebracht, de uitleg is die verweerder aan het begrip ‘samenhangend geheel’ geeft of dat dit is ontwikkeld door de deelcommissie.

1.8.

Naar aanleiding van de door het College aan verweerder gestelde vragen heeft de deelcommissie melkveehouderij op verzoek van verweerder op 25 maart 2015 nader advies uitgebracht. Dit advies heeft verweerder tot de conclusie geleid dat in het bestreden besluit ten onrechte niet is onderkend dat een transitiestal uit meerdere ruimtes kan bestaan en dat het niet toekennen van punten aan de transitiestal van appellant in het bestreden besluit in zoverre op een onjuiste grondslag berust.

1.9.

Na het voornemen daartoe bekend te hebben gemaakt en appellant gelegenheid te hebben geboden daarover zijn zienswijze kenbaar te maken, heeft verweerder bij het bestreden besluit II het bestreden besluit vervallen verklaard, het bezwaar tegen het primaire besluit opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Ter motivering van dit besluit heeft verweerder erop gewezen dat de wijze waarop de strohokken in de oude en nieuwe stal zullen worden gebruikt, zoals beschreven in het projectplan van appellant, onvoldoende is om beide hokken samen als transitieruimte aan te merken. Alleen het strohok in de nieuwe stal wordt door verweerder als transitieruimte aangemerkt. Dit hok is echter te klein om te scoren als transitieruimte. Daartoe is in het bestreden besluit II onder meer het volgende vermeld:

“Zoals de beoordelingscommissie in haar advies heeft aangegeven wordt met

transitiestal, de ruimte aangeduid, waarin koeien worden gehuisvest gedurende

de hoogdracht tot en met de eerste fase van de lactatie (totaal 33 dagen). Anders

dan u in het projectplan schetst, past hierin niet de term “
transitieruimte” voor de

stroruimte (in de oude stal), waarbij de dieren zich nog in de eerste vijf weken

van de droogstand (“
far off groep”) bevinden.

Gezien de totale melkveestapel (176 melkkoeien) die na uitvoering van uw plan wordt gerealiseerd, is het strohok in de nieuwe stal (circa 80 m2) te klein om dienst te doen als transitieruimte. Onder verwijzing naar de gehanteerde formule in het verslag van de (deel)commissie zal de transitieruimte minimaal 169 m2 (176 x 8% x 12) groot moeten zijn.”

2. Appellant stelt zich, onder verwijzing naar de door hem ingediende zienswijze en een nader rapport van genoemde deskundige van DLV, op het standpunt dat het bestreden besluit II in rechte geen stand kan houden. In dat verband wijst appellant erop dat de twee als transitieruimte gerealiseerde strohokken samen groot genoeg zijn, te weten 200 m2 om naar de maatstaf van de deelcommissie dienst te kunnen doen als transitieruimte. De investering heeft immers betrekking op beide strohokken. Het is volgens appellant onredelijk dat het door hem in het investeringsplan beschreven gebruik van de transitieruimte bepalend wordt geacht voor het antwoord op de vraag of er sprake is van een transitieruimte als gedefinieerd in het verslag van de deelcommissie. Deze definitie is niet eerder bekend gemaakt dan in het bestreden besluit II. Appellant heeft daarop bij zijn aanvraag niet kunnen anticiperen. Volgens appellant moet gekeken worden naar de investering in de transitiestal en niet naar het exacte gebruik daarvan. Het gebruik is in de praktijk niet te controleren en kan variëren. In sommige gevallen kan een koe wellicht drie weken voor het afkalven in het strohok gezet worden en een andere keer één week voor het afkalven. Daarnaast wijst appellant erop dat in zijn aanvraag de omschrijving van het gebruik anders is geformuleerd dan het door hem feitelijk beoogde gebruik van die hokken als transitieruimte. Dit is, zo begrijpt het College, volgens appellant te wijten aan de omschrijving van het begrip ‘transitieruimte’ in het aanvraagformat. Ter verduidelijking wijst appellant erop dat, anders dan hij bij zijn aanvraag heeft vermeld, koeien die drooggezet worden (far off groep) in eerste instantie niet in het strohok worden geplaatst, maar in ligboxen, zoals hij heeft vermeld in zijn zienswijze. Desondanks heeft verweerder op grond van de onjuiste omschrijving in zijn aanvraag geoordeeld dat de 120 m2 van de bestaande stal niet meetelt. Appellant ervaart dit als onrechtvaardig.

3. Het College overweegt als volgt.

3.1.

Het College zal, gelet op artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het bestreden besluit II mede in zijn beoordeling van het beroep betrekken. Het College is van oordeel dat appellant geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het vervallen verklaarde bestreden besluit. Het beroep, voor zover gericht tegen dat bestreden besluit, zal niet-ontvankelijk worden verklaard.

3.2.

Ter zake het beroep van appellant, voor zover gericht tegen bestreden besluit II, overweegt het College als volgt. Het geschil spitst zich toe op beantwoording van de vraag of verweerder terecht en op goede gronden geen score heeft toegekend aan de transitieruimte ten behoeve waarvan appellant subsidie heeft aangevraagd.

3.3.

Tussen partijen is niet in geschil, en het College stelt vast, dat de beschrijving van het beoogde gebruik van de transitieruimte in het investeringsplan van appellant, dat deel uitmaakt van de subsidieaanvraag van appellant, niet voldoet aan de beschrijving van een transitieruimte als vervat in het verslag van de deelcommissie van 15 november 2013.

3.4.

In de lijn van zijn eerdere rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld uitspraak van 21 december 2011, ECLI:NL:CBB:2011: BU9729) is het College van oordeel dat de ter invulling van artikel 23n van het Besluit door verweerder gekozen opzet, waarbij de beoordelingscriteria eerst na ontvangst van de aanvragen ontwikkeld worden, als hiervoor vermeld onder 1.2, de rechterlijke toets kan doorstaan. Hoewel aanvragers onder deze opzet niet op deze beoordelingscriteria hebben kunnen anticiperen noch hun aanvraag na de indieningstermijn aan deze criteria hebben kunnen aanpassen, acht het College een dergelijk systeem niet onverenigbaar met artikel 4:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin voorgeschreven is, dat bij of krachtens wettelijk voorschrift wordt bepaald hoe het beschikbare bedrag wordt verdeeld. Artikel 23n van het Besluit geeft hieraan naar het oordeel van het College in voldoende mate invulling.

3.5.

Het College overweegt vervolgens, eveneens in lijn met voormelde rechtspraak, dat ook bij een systeem van subsidietoekenning als hier aan de orde, waarbij de ingediende aanvragen onderling vergeleken en vervolgens gerangschikt worden aan de hand van een aantal kwalitatieve criteria, ter bevordering van een voldoende mate van transparantie wel eisen gesteld moeten worden aan de wijze waarop achteraf van de wegingen en waarderingen die hebben plaatsgevonden, verslag wordt gedaan en verantwoording wordt afgelegd. Het College is van oordeel dat met het verslag van de deelcommissie van 15 november 2013, waaruit de ontwikkeling van de beoordelingscriteria blijkt, en met het naar aanleiding van de aanvraag opgemaakte beoordelingsmemorandum en de overige beschikbare gegevens, waaronder de uiteindelijke rangschikking van de bedrijven die subsidie hebben aangevraagd, waaruit de toepassing van de criteria op de ingediende aanvraag van appellant en de totale scores van de aanvragers van subsidie blijken, aan dit vereiste is voldaan.

3.6

Gelet op hetgeen hiervoor in 3.4 en 3.5 is overwogen, volgt het College appellant niet in zijn grieven met betrekking tot de onbekendheid met de door verweerder ten aanzien van het begrip ‘transitieruimte’ gehanteerde beoordelingscriteria.

3.7.

Het College overweegt verder dat, ingevolge bijlage 2, hoofdstuk 4, punt D, van de Regeling de aanvraag tot subsidieverlening moet zijn vergezeld van een investeringsplan, waarin de investeringen zijn opgenomen en waaruit blijkt hoe die investeringen bijdragen aan de doelstelling van de subsidie. Hieruit volgt dat de beschrijving in het investeringsplan van de wijze waarop de desbetreffende investering bijdraagt aan de doelstelling van de subsidie, deel uitmaakt van de aanvraag en mede onderwerp is van de beoordeling van de investering door de deelcommissie. Nu uit bijlage 2, hoofdstuk 4, punt C, van de Regeling volgt dat een doelstelling van de subsidie is de verbetering van het welzijn van landbouwhuisdieren, is de wijze van gebruik van de stallen waarop de investeringen betrekking hebben, een relevant gegeven voor de beoordeling van de investering in relatie tot de doelstelling van de subsidie. De stelling van appellant dat gekeken moet worden naar de investering in de transitiestal en niet naar het exacte gebruik daarvan, slaagt daarom niet. De stelling van appellant dat in de praktijk het gebruik van de transitieruimte niet is te controleren en zal variëren slaagt evenmin omdat niet het gebruik in de praktijk maar het gebruik als beschreven in het investeringsplan een grondslag is voor de beoordeling van de aanvraag om subsidie. Uit wat hiervoor onder 3.4 is overwogen volgt verder dat een investeringsplan niet achteraf kan worden bijgesteld. Gelet hierop behoeft geen bespreking de in het beroep tegen het bestreden besluit II aangevoerde grond dat de beschrijving van het gebruik van de transitieruimte in het investeringsplan van appellant niet strookt met het door hem beoogde feitelijk gebruik van de transitieruimte, omdat de eerste weken van droogstand (far off groep) niet plaatsvinden in de transitieruimte maar in ligboxen. Niet valt in te zien dat, zoals appellant stelt, de omschrijving van het begrip ‘transitieruimte’ in het aanvraagformat, als hiervoor onder 1.1 vermeld, de oorzaak van deze onjuiste beschrijving zou zijn.

3.8

De conclusie is dat het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond moet worden verklaard.

4.1

In het feit dat het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ertoe heeft geleid dat verweerder dit besluit bij het bestreden besluit II vervallen heeft verklaard en opnieuw heeft beslist op het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ziet het College aanleiding om met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb verweerder te veroordelen in de door appellant in beroep gemaakte proceskosten.

4.2

Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) begroot op € 1225,- voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 0,5 punt voor een aanvullend beroepschrift na wijziging van het besluit, 1 punt voor het verschijnen ter zitting; met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).

4.3

Wat betreft de kosten van in totaal € 2.344,38 die zijn gemaakt voor de door DLV aan appellant uitgebrachte deskundigenrapporten overweegt het College als volgt. Op grond van het bepaalde in artikel 1, aanhef en onder b, en artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in verbinding met artikel 8:36, tweede lid, Awb, moet een veroordeling in de kosten van een deskundige die aan een partij verslag heeft uitgebracht worden vastgesteld met overeenkomstige toepassing van het bepaalde bij en krachtens de Wet tarieven in strafzaken (Wts). De kosten van een deskundige komen op de voet van artikel 8:75 Awb Pro voor vergoeding in aanmerking als het inroepen van die deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Ter bepaling of het inroepen van een deskundige, zoals hier aan de orde, redelijk was, kan in het algemeen als maatstaf worden gehanteerd of degene die deze deskundige heeft ingeroepen, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van inroeping, ervan uit mocht gaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag. Met betrekking tot de in opdracht van appellant opgestelde deskundigenverslagen ten behoeve van de onderbouwing van het beroepschrift, waar volgens de factuur van DLV 10,5 uur aan is besteed, en de reactie van appellant op het bestreden besluit II, waar volgens de factuur van DLV 5 uur is besteed, is het College van oordeel dat aan deze maatstaf is voldaan.

Krachtens artikel 3, eerste lid, van de Wts is in artikel 6 van Pro het Besluit tarieven in strafzaken 2003 (Bts) een tarief van ten hoogste € 116,09 per uur vastgesteld. Van bijzondere omstandigheden die een afwijking van dit tarief zouden rechtvaardigen is het College niet gebleken. Dit betekent dat in totaal een bedrag van € 2177,27 voor genoemde deskundigenrapporten voor vergoeding in aanmerking komt. Dit bedrag is als volgt samengesteld:
-10,5 maal het uurtarief van € 116,09 is € 1218,95, vermeerderd met de ingevolge artikel 15 van Pro het Bts verschuldigde omzetbelasting is € 1474,93;
- 5 maal het uurtarief van € 116,09 is € 580,45, vermeerderd met de ingevolge artikel 15 van Pro het Bts verschuldigde omzetbelasting is € 702,34.

4.4

Voor vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in bezwaar is geen grond, omdat niet voldaan is aan de voorwaarden van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb.

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep tegen het besluit van 20 mei 2014 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het besluit van 8 juni 2015 ongegrond;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,- aan appellant te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. J. Schukking en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 oktober 2015.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. J.W.E. Pinckaers